摘 要：随着我国高校教育体制改革的不断深化，预算管理作为高校财务管理的重要组成部分，越来越受到人们的关注。因此，加强高校内部预算管理工作，对高校各项事业的发展具有重要意义。预算执行和决算审计是评价高校的预算管理行为、强化预算管理监督，提高办学资金使用效益、促进学校快速稳定发展的重要手段。本文从高校预算管理体制、原则及现状等方面入手，通过分析预算执行和决算审计的现状和存在困难，提出相应的对策和措施，希望能对高校预算管理工作的完善、预算执行和决算审计工作的推进有所裨益。
关键词：预算管理 预算执行 决算审计
一、高校预算管理的现状
（一）高校预算管理的体制
高校预算管理贯穿于预算编制、预算执行、预算调整和决算等全过程。预算编制是根据高校事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划；决算是高校根据年度预算执行的结果而编制的年度财务决算报告。
高校财务管理体制一般都实行“统一领导、分级管理”的模式。目前，高校预算管理分为三个层次，第一是预算管理决策层，是预算管理的最高决策和管理机构，通常是预算管理委员会或预算管理领导小组，负责制定学校预算管理工作的规章制度，对资源配置进行分配的最终决策权；第二是预算管理职能部门，具体负责学校预算管理工作组织、指挥和协调，一般都设在学校财务管理部门。第三是预算责任部门，即是学校下属各学院（系）、各职能部门、校办产业、后勤部门及附属单位等，其主要职责是通过本部门业务工作，完成预算管理职能部门下达的预算指标，向预算决策层和管理部门反馈实际信息和提供基础资料。
（二）高校预算管理的原则
“量入为出、收支平衡”是高校预算管理的基本原则。预算收入应将稳健和超前意识结合的起来，在学校收入全部纳入预算管理同时，坚持合法地组织社会资金，充实办学资金总量。根据学校发展规划和实际财力，预算支出按照轻重缓急顺序，优先保证事业运行所需的刚性支出和专项支出；合理安排项目发展和基础建设资金，使预算管理达到优化学校配置资源的目的。
（三）高校预算管理的内容
高校的预算管理包括预算编制、预算执行、决算等内容。预算编制含有收入预算编制和支出预算编制两个方面。预算执行主要是学校总预算分解到预算责任部门后，各单位组织收入和控制支出、按程序进行预算调整等工作过程；决算是预算管理职能部门和预算责任部门编制的决算报表和决算说明书，整体反应学校和预算责任部门年度财务状况、收支情况以及预算执行结果的总结文件。
（四）目前高校预算管理存在的问题
1、预算编制全面完整性有待提高
高校预算编制内容中，收入预算编制包含财政拨款、上级补助收入、事业收入、附属单位缴款和其他收入；支出预算含有基本支出和项目支出。但经常有项目预算收入在本年度，项目实际支出在下一个甚至下几个会计年度的情况，造成项目预算收入和支出实际不完全配比情况。因而，预算管理职能部门要求院校（系）编制收入预算时涵盖了项目收入，而支出预算则对该项目支出没有严格要求，使预算编制内容不够全面完整。
2、预算执行控制力度不够
通常高校内部预算指标批复和下达在预算年度的5，6月份，而这时已有1/2的经济业务成为过去；而在下半年，为完成年度预算指标，存在着突击支出经费的情况。形成各预算责任部门上半年缩手缩脚、下半年集中采购和建设的怪圈，降低了预算管理的控制作用。
3、决算编制存在困难
目前预算职能部门向教育主管部门编制和报送决算报表外，学校预算责任的学院（系）及职能部门难以编制决算报表。
高校对下属学院（系）、职能部门单位的财务实行项目管理方式，即所有支出均以项目总额下达给各单位，借出资金和支出费用都是该项目额度减少。在校级账务处理上，再进行项目开支和会计科目核算的合成。对所属学院（系）、职能部门而言，项目数量一般少则几十个、多者几百个，如果分别对单个项目实行年度决算后汇总成本部门决算，存在操作困难；按会计核算科目编制部门决算报表，没有相关的财务数据。
二、高校预算执行和决算审计
（一）高校预算执行和决算审计含义
高校内部审计机构依法独立对预算执行与决算的真实性、合法性、效益性进行的审查和评价活动。其目的是促进规范学校预算管理，提高预算编制工作的科学性、准确性和透明度，提高资源配置和利用的效益。
（二）高校预算执行和决算审计的依据
2004年教育部重新修订的《教育系统内部审计工作规定》明确提出“内部审计机构和审计人员对预算执行和决算进行审计”的职责和权限；2008年教育部发布《关于加强高等学校预算执行与决算审计工作的意见》规定“预算执行与决算审计是提高预算管理水平和决算编制质量的重要措施”，“要将预算执行与决算审计列为年度常规工作”；中国内部审计协会于2009年7月发布了《中国内部审计实务指南第4号——高校内部审计》，用专门章节介绍了高校预算执行审计的定义、审计内容、应获取的有关资料、应关注的风险领域、审计方法等具体内容，并充分吸收了“内部控制测评”、“抽样”、“风险导向审计”等先进审计理念和方法，对高校预算执行审计的发展将起到全面的指导和推动作用。
（三）高校预算执行和决算审计的内容
高校内部审计部门进行预算执行和决算审计应包括的内容预算执行审计、决算审计。
预算执行审计是在预算内部控制测评的基础上，对于预算管理、收入预算执行、支出预算执行等进行的审查和评价。预算管理方面，侧重于各所属单位预算编制原则、程序、方法、预算调整；收入预算执行方面，侧重于收入真实性、合法性和完整性；支出预算执行方面，侧重于支出的真实性、合法性和有效性。
决算审计是对决算报表及其资产、负债、净资产、收入和支出进行的审查和评价。因此，决算审计不仅要对决算报表编制真实性、合规性进行审计，而且对报表中涉及资产、负债、净资产等要素真实性、合法性、效益性等进行审查。
三、 目前高校预算执行和决算审计现状
（一）预算执行和决算审计工作的实践
随着国家相关规定的出台，各高校单位结合自身的实际情况，陆续制定了本单位本部门预算执行和决算审计方面的制定；开展了高校预算执行和决算审计工作，尤其在2008年教育部发文提出“要将预算执行与决算审计列为常规审计工作”后，这项工作成为各高校内部审计工作中不可或缺的重要组成部分。与高校预算执行审计工作实践相随的，是理论研究方面也取得了一定的成果，反过来对具体实践起到了很好的指导和借鉴作用。
（二）高校预算执行和决算审计存在的困难
1、预算执行和决算审计开展的基础存在缺陷
高校预算执行和决算审计与预算管理工作是密不可分的。从高校预算管理角度说，存在着预算内容不完整、预算范围不全面、预算支出的效益性难以确认、决算报表难以形成等情况，使高校预算执行和决算审计开展的基础存在着缺陷。
2、预算执行和决算审计受内部审计力量制约
目前，各高校内部审计机构多者十几人、少则几人，有些甚至与其纪检监察等部门合署，如果每年均对学校预算管理、收入预算执行情况、支出预算执行情况和预算执行结果进行常规性、经常性审查，根本无暇顾及其他常规性工作，如经济责任审计、工程审计等。每年采取以点带面方式进行审计，审计效果难以保证。
3、预算管理与预算执行和决算审计缺乏评价体系
目前，预算管理的作用仍有提升的空间，实际执行结果与预算目标存在很大差异。其原因之一就是在预算执行过程中，缺乏可操作评价指标，预算管理不能进行实时监控和妥善调整。
预算执行审计，属于事后审计。即使如此，也仍没有比较完整和科学的评价体系。加之审计方式陈旧、审计内容和范围与其他类型财务审计交叉。因此，预算执行审计的结果缺乏说服力，对预算管理的促进作用相当有限。
四、高校预算执行和决算审计应采取的对策
（一）完善高校预算管理
做好预算执行和决算审计，首先需要在现有基础上，进一步完善高校预算管理。在预算编制环节，依据历年实际水平，采取“零基预算编制法“完整、全面编制预算；在下达预算指标时间应该提前，促使预算责任部门尽可能平稳有序完成业务工作；编制预算责任部门决算报表，使学校和预算责任单位对全年收支、预算完成情况做到心中有数，为预算执行和决算审计提供全面、坚实的基础。
（二）建立科学预算管理评价体系
评价体系是评价审计对象状况的判断尺度，是提出审计意见、作出审计结论的客观依据。预算执行和决算审计的评价体系必须客观反映预算执行情况，做到既具利于预算管理职能部门和内部审计机构履行管理评价职能，又能使预算责任部门能通过评价指标，对本部门预算管理和预算执行的情况能进行横向分析和纵向比较。建立科学、严谨评价指标体系是涉及学校多个部门的综合性工作，也是预算执行和决算审计工作的需要。
（三）前移预算执行和决算审计的关口
高校预算执行和决算审计的关口前移，将事前审计和事中控制与事后审计相结合。高校审计部门应当主动了解并要求预算管理职能部门提供预算编制情况，从科学性、合理性和细化的程度等方面预先进行审查。预算执行中应监督和抽查各预算责任部门财务收支预算执行情况，发现问题及时纠正和通报，协助学校预算管理职能部门实现学校预算目标。通过事前审查和事中参与，了解预算管理整个过程，收集第一手基础信息，为事后进行的预算执行和决算审计做好充分的准备。
（四）将预算执行和决算审计与其他审计类型融合
高校内部审计部门的年度常规性工作，预算责任部门财务收支基础会计信息。预算执行和决算审计，财务收支审计、经济责任审计等财务审计，审查的侧重点和评价体系有所不同。将预算执行和决算审计与其他类型财务审计融合，关注预算管理方面审查与评价，既达到预算执行和决算审计的目的，也可以充分利用有限审计资源。
（五）强化预算执行和决算审计中效益性分析
高校完善预算管理、预算执行和决算审计工作，其最终目是为了提高高校预算资金的使用效益。研究优化支出结构、分析重点项目及专线经费投入产出效果、审查资源配备合理程度等都将是效益性分析的重点，预算执行和决算的真实性、合法性审计与效益性的审查和评价。
高校预算管理与预算执行和决算审计工作是学校管理工作的一部分，多角度和多手段对学校运作的资金进行监管和控制。在市场经济日益发达的今天，如何组织资金、分配好资源，更好的为学校学科建设、科学研究服务，是预算管理、内部审计部门和人员的共同责任。
（作者单位：武汉大学）