摘 要:我国农村最低生活保障制度在全国范围内建立。通过对我国目前城镇最低生活保障制度与农村最低生活保障制度现状进行研究,进而对我国低保制度存在的问题提出对策。
关键词:农村;最低生活保障制度;制度建设
一、我国现行最低生活保障制度存在的问题
(一)资金筹集来源单一、金额不足
1999年10月1日实施的《城市居民最低生活保障条例》中,明确规定了最低生活保障基金的来源“城市居民最低生活保障制度所需资金,由地方人民政府列入财政预算,纳入社会救济专项资金支出项目,专项管理、专款专用。”表明低保是以地方政府为责任主体的社会救助,地方政府应该承担全部责任。但由于我国存在区域发展不平衡的问题,部分地区地方财政困难难以承担低保所需的资金。对于这种情况,中央财政自1999年以来,就承担起了为最低生活保障拨款的责任,为全国最低生活保障制度的实施提供了条件,这无疑加大了中央财政的困难。此外《城市居民最低生活保障条例》规定了“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障制度提供捐款、资助;所提供的捐赠资助,全部纳入当地城市居民最低生活保障资金”。此项制度是为了扩展低保资金的供款渠道,但实际收到的成效却是微乎其微的。加之最低生活保障所需经费的非线性增长,更使得资金来源雪上加霜。
(二)低保对象的确定不客观
“城市居民最低生活保障对象是指家庭人均收入和实际生活水平低于当地最低生活保障标准的城市非农业户口的全体居民”。但由于我国个人收入透明度不高、居民收入监控体系不完善等因素,在确定居民“实际生活水平”时往往遇到存款数量无法明确、隐形收入无法核定等问题。“实际生活水平”就是针对在核查收入过程中遇到的如存款数量无法明确、隐性收入无法核定等情况而言的。特别是家庭人均收入表面上虽低于当地居民最低生活保障标准,但其家庭实际生活水平明显相当于甚至高于当地一般居民生活水平,对这部分人员各地普遍采取“不予保障”的方法。财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组(2007)对农村低保对象与“五保户”的关系进行了考察发现,农村“五保户”是否纳入农村低保范围,各地做法各异。而且由于农村低保对象的保障标准要比五保对象供养标准低一些,已实行“五保户”纳入低保范围的地方出现了“五保户”退出低保范围的现象。
(三)低保标准的确定存在偏差
根据现行规定,最低生活保障标准由各地按照当地维持居民基本生活所需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。考察东西部各方面的差异,不难看到这么一条“悖律”:东部地区经济较发达,就业机会较多,平均文化程度较高,人们的择业意识较灵活开放,因而需要通过低保制度加以接济的对象所占的比例较小;东部地区财政状况也较好,拿得出用于低保的那部分财政支出;他们低保工作起步较早,操作也很规范,基本上把应该保障的对象都纳入到了低保制度的范围之中。而中西部特别是西部地区的情况正好相反,经济落后,就业机会少,人们的择业意识相对保守封闭,因而需要通过低保接济的对象所占的比例较大。但由于西部经济落后于东部,需要享受低保人员的比例又高于东部,这使得西部地区财政负担加大,形成恶性循环。且最低生活保障、社会保险、最低工资标准三个标准不能很好的衔接,前两个部分保障力度不够加重了最低生活保障这条线的负担。而实际情况是最低生活保障的标准是较低的,这使得真正需要帮助的贫困人口没有得到实质性的帮助。农村最低生活保障水平低。目前全国已实施农村低保的中西部地区年低保标准一般在600-800元之间,东部地区一般在1000-2000元之间。贫困农民从政府那里实际领到的低保金是家庭人均纯收入与低保标准的差额。
(四)低保与其他政策缺乏协调性
农村养老保险、新型农村合作医疗保险都处于改革、试行阶段。且其覆盖范围非常有限。这无疑加大了农村最低生活保障制度的压力。由于其他社会保障项目的覆盖范围有限、保障力度有限,使得这些社会保障项目的作用没有发挥,导致了最低生活保障制度的需求增加。土地保障、家庭保障与最低生活保障三者之间的关系还有待理清。政府应高度重视,管理部门要加强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门的沟通与协调,探索实行医疗救助和教育救助等办法与措施,做好低保工作。
(五)政府责任被动、基层部门力量不足
具体实施过程中,负责农村低保的单位力量薄弱。且缺少实施过程中的相关法律的保证。关于农村最低生活保障制度的立法还是很欠缺的。中央财政在最低生活保障制度中实际上是承担一个“兜底”的作用的,但由于中央与地方的具体责任不能明确使得中央财政在发挥这样一个作用时很被动。在低保实施过程中,专业人员缺乏;而低保的主要负责单位是社区缺乏专门的机构,使得很多负责人员是身兼数职加之信息化管理水平低,社区向上级政府申报低保对象或者是政府同银行之间办理业务时常常出现纰漏,导致不该有的问题出现。
二、最低生活保障制度的优化与衔接
从社会保障项目角度来看,社会救助是社会保障的基础,担当着社会第一道安全网的重任。
(一)法制化是完善城乡最低生活保障制度的基础
法制化是完善最低生活保障制度立法的逻辑前提。2007年,针对农村最低生活保障,中央的政策逐步深入,由“探索建立”到“逐步建立”最后到“全国范围的建立”。到现在为止,已经有31个省市区全部建立农村最低生活保障制度。但是,不难看出我国大部分地区都是坚持固有的城乡最低生活保障制度的二元结构思路,仍然是在城乡分治的格局内建制。在此情况下,我国一些地区已经开始了统筹城乡最低生活保障的试点。1999年7月广东省人民政府颁布《广东省城乡居(村)民最低生活保障实施办法》;2004年7月厦门市实施了《厦门市最低生活保障办法》;2004年11月南京市实施了《南京市城乡居民最低生活保障条例》。天津市、深圳市也以政府规章的形式颁布了城乡居民最低生活保障办法。由此可见规范、体系化的最低生活保障制度是保证统筹城乡最低生活保障制度的基础。
(二)稳定的筹资渠道是完善城乡最低生活保障制度的保证
最低生活保障制度属于公共产品,应由政府承担其资金供给的责任。具体负担比例应该由中央与地方政府根据各地区的经济发展水平按一定的比例负担。除此之外,政府应该鼓励民间组织、个人以捐赠等形式补充低保资金。社会各界要用理解和爱心,积极认同和参与,鼓励社会组织和个人为农村低保提供捐赠和资助,真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的良好社会氛围。
(三)保障标准的逐步统一是完善城乡最低生活保障制度的目标
第一,要统一受助者的标准。在享受资格上逐步实现城乡标准统一。实施时要合理界定家庭人口,完善经营性收入计算法,隐形收入的确定要充分考虑。第二,低保标准由政府按照维持当地农民基本生活所必须的吃、穿、用等物质需要确定。同时,应根据当地农村经济发展水平和群众生活水平的提高,综合考虑物价等情况适度调整。首先,居(村)民再按各个地方的经济水平以一定的物价标准、生活标准统一按照同等的水平享受最低生活保障标准。最后,在我国经济各区域协调发展、经济总体水平允许的条件下过渡到统一的最低生活保障标准。扩大低保覆盖范围,最后做到需要保障的人群应保尽保。
(四)待遇申领程序的顺利进行是完善城乡最低生活保障制度的关键
一般而言,社会成员申请救助时需要经过申请、调查、审核与批准、发放保障金四个程序。只有严格按照规定的标准进行,才能防止国家资金的浪费、防止欺骗行为的发生、防止冒领情况的出现。为了保证程序顺利进行,国家应该合理地设立低保经办机构。加强低保资金的管理。一是资金实行财政专户管理,保证自己纳入专户;二是确保资金发放工作的顺利进行,保障低保资金发放到低保对象手中;三是地区转移的支付,切实落实低保户的地区转移的低保领取情况。完善低保准入和退出机制,对需要帮助的人给以充分的帮助同时坚决杜绝“养懒汉”的现象。
(五)配套制度的完善是完善城乡最低生活保障制度的助推器
完善我国的最低生活保障制度需要有其他配套制度的配合。只有养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险这五项社会保险,以及其他社会救济制度充分发挥自己的功能,最低生活保障制度的功能才能最终体现,最低生活保障制度也才有切实可行的基础与依托。最低生活保障制度的完善只能作为一个长期的、终极的理想目标,在达到这个目标的过程中,应该以城乡统筹的思想,对最低生活保障制度予以分阶段、多层次的动态制度设计与安排。
参考文献:
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