【摘 要】新中国成立后直至改革开放前，我国国家治理的动员模式主要是“革命运动”。期间的土地改革和农业集体化，也是以“运动”的方式推进的。通过回顾建国后的“运动”史特别是两次农地制度变革运动的历史，以及对“运动”的特征进行分析，并对照现实，本文认为，我国的公共管理活动，至今仍然深受“运动”思维的影响。这种影响在农村土地政策的实施中表现极为明显。一方面在工业化、城市化过程中，以中国式“圈地运动”的方式进行农地非农流转，使农民的财产遭受损失，导致土地资源配置错位、社会不公，城市化发展缺乏内涵；另一方面在农业现代化的诉求下，政界、学界提出要加快农地流转的改革，甚至断言此次农地流转的改革为“第三次土地革命”，于是“种粮大户”、“家庭农场”、“家庭农庄”等土地经营的组织形式成为一定时期社会舆论的热点诉求和地方政府的主推政策，运动模式的路径依赖问题仍然明显。在当前新常态下的经济发展过程中，要突破运动思维迷局，向法治思维转型，就是要完善相关的法律法规，改变行政权大于法权的现状。捍卫宪法规定的集体所有制这一根本制度的基础上，从法制层面明晰国家（政府）、集体和农民之间的关
系，改变政府在征地乃至农业产业规划过程中的集体组织失语状态，改变集体成员权“无法可依”形成的集体组织代理悖论。同时要从法制层面完善农地市场化流转的交易规则和秩序，通过强化税收调节和生态补偿的法律工具，完善农地保护机制和利益调节机制。
【关键词】农地流转；运动式治理模式；“运动”思维；政治动员；法治转型
【中图分类号】D922.3 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2015）06-0107-09
一、问题的提出：如何看农地流转的新一轮改革
在中国传统社会，中国的政治问题，集中表现为土地问题。因为民与国的联系常以土地作为中介发生。并且在国家的财政中，土地税为主要税收。[1]（P1-7）甚至在历史由乱到治，由治而乱的周期性变更过程中，人地关系的变化也如影随形，互为因果。新中国成立后，中国的政治和经济制度之变化，也始于土地制度的变革。处于经济转轨时期的现今，因为城市化、工业化过程，同时又集中表现为农地非农化过程，而土地的一级市场是由政府垄断的，因而农地的政治属性仍然未有丝毫减弱。
1978年后的家庭联产承包责任制改革，是由农民对过去制度不满而自发进行，由政治上层认可并推广的土地制度改革。它满足了人们“私”的愿望，在相当长的时期内释放了高效率。但在现代化的语境下，这种小农经济，由于其“小”、“分散”等特征，其边际生产率的上升空间递减甚至为零。政界和学界均呼吁要加快农地制度改革，以促进农业产业化、现代化发展。这种背景催生了新的政策，十七届三中全会提出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”[2] 2007年开始，在成都、重庆等地，也进行了以产权改革为主要内容的改革试点，人们认为此次农地改革正当其时。对于农地改革的建议，学者们也各抒己见，观点也多有不同。如陈锡文认为土地产权制度与土地经营效率无直接对应关系；文贯中主张通过产权私有来提高农村土地利用效率；温铁军、李昌平等主张农村土地产权制度大方向应该维持集体所有制的现状，但是要改革和完善集体所有制的运行机制；温锐主张国家和农民二级所有……本文认为，这些不同的、多元化的声音，反映一种思想的理性，可以启发对农地制度安排问题的多角度思考。但现实中较普遍的做法，仍然是以政府红头文件，以指令性方式进行土地开发利用。在快速上项目、快速城市化的“地方发展锦标赛”中，农民的利益不断受损害，这实为“运动”模式的继续。“革命”和“运动”的时代似乎已经成为过去，但在新时期，我们仍要警惕受“运动”思维影响，以“运动”方式的政治动员代替法律秩序和市场机制的做法和想法。这是因为：一是历史的惯性形成路径依赖。运动思维的逻辑起点是革命的政治动员，在第一次国内革命战争时期，中国共产党广泛动员群众支持北伐，组织工人运动，在此过程中增大了党组织的力量。而转折点是通过群众运动的方式发动的土地革命，通过土地革命，以耕者有其田为革命诉求，使共产党组织获得了农民主力军，形成和壮大了自己的武装力量。之后，无论是土地改革，还是集体化，都是以运动的方式推进。这种运动立政和运动治国的模式，有力地配合了中国共产党在特定历史时期的主战略。例如：尽管私有化与中共的最高宗旨——实现生产资料公有制为主要经济制度的社会主义远景目标不符，但是以土地农民所有为内容的土地革命发挥了动员农民革命的工具性作用；通过土地改革，稳固了新生政权；通过集体化，为国家工业化起步所需的资本原始积累提供组织保证；乃至改革开放后的国家现代化赶超战略，都有执政党宣传鼓动，全民总动员的运动模式之印迹。运动模式体现的摧枯拉朽式高效率，更是获历代执政者青睐。这样，运动模式已经潜移默化地嵌入一个民族的思维框架中，无疑会对后续的政策形成路径依赖。二是从现实的情况看，“运动”式的做法在农地非农流转和农业规模化产业化推进中随处可见。改革开放后的工业园、开发区的兴起，在非正式舆论中甚至称之为“中国式圈地运动”；而当前屡屡报导的“空城”、“鬼城”现象，无疑是运动模式下的非理性政策行动导致的结果。三是从目前的一些舆论来看，“运动”思维的言论充斥在网络和人们的日常话语中。网络虚拟社区中民众的评论，往往在一定程度上体现出社会的真实意思表达。笔者通过对腾讯网、凤凰网等有关腐败问题、钓鱼岛问题等主题的报导和时评文章之后的网民评论贴进行跟踪阅读，发现类似于“再来一次文化大革命”、对腐败分子进行“批斗”甚至“抄家”、“斩立决”等“革命”暴力语言充斥其中，体现法制精神和法治思维的理性思考的网友评论却不够多。不少社会舆论（甚至包括学者政要）把新一轮的土地流转改革，名之为继土地改革运动和家庭联产承包责任制后的“第三次土地革命”（未包含颇具争议的集体化运动）。例如，张红宇、陈良彪（1995）在论及南海农村土地股份合作制的农地流转模式时，提到以土地为主要内容的农村股份合作制，被农民称之为“第三次土地革命”。[3]（P450）王学真、高峰（2007）也提及，胶东部分地区出现的土地较为自由的流转现象，被称为“第三次土地革命”。[4]（P181）有关农地流转定位为“第三次土地革命”的表述，在行政部门官方网站更是不鲜见。革命与运动是孪生兄弟，中国革命正是伴随着群众运动的方式进行动员。而革命运动给人的印象，总是非常规、非理性的。土地资源的管理模式，决定着农业生产的功能划分、工业规划、城市格局、生态布局等，因而也不可否认，强势政府以运动为主要特征的土地资源配置方式，成为支撑中国三十多年高速发展的基础，是“中国模式”的典型特征。然而，伴随着中国政府强力主导、以土地等资源的政府高垄断为特征、以运动的方式驱动项目建设的经济增长模式，引发的问题也显而易见。具体表现在：在政治动员式运动激情驱动下，以排除市场的农地非农化流转（征地）为基础、导致土地城市化快于人的城市化的城市非理性增长；以土地价格优惠出让大比拼为典型特征的区域招商引资大竞赛运动，导致工业园区摊大饼扩张，极大地浪费了土地资源，破坏了自然环境和社会生态；由土地引发的政治腐败案成为经济案中的最大案，在法权关系不明确、甚至“政”权大于“法”权的土地权益关系框架内，由于利益协调困难导致的上访事件层出不穷，冲击着政治生态平衡，等等。以土地管理的运动思维为基础的国家治理模式遭遇了前所未有的困境。此背景下，习近平在2014年年底召开的中央经济工作会议指出，中国经济发展已进入新常态，在新常态下，经济增长的速度、发展方式、经济结构均应该进行调整和转型。并指出“认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。[5]新常态下的中国经济，增长速度放缓而追求平衡，经济结构要求优化升级，对外关系上要以市场化顺应世界游戏规则，这就要求与新常态对应的规则和秩序。中共十八届四中全会提出，必须全面推进依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化。又指出，全面推进依法治国方略，基础在基层，工作重点在基层。[6]（P392，429）毫无疑问，作为工作重心和基础的基层，是国家治理的“神经末梢”，密切联系着社会，基层领导干部和社会民众的价值观和思维定势，直接影响着改革的成败。打破运动治国的惯性思维，重点也在普通的社会生活层和基层机关管理层。更值一提的是，十八届四中全会还提出“依宪治国”这一崭新的理论命题，宪法的权威性得到更进一步的伸张，这就意味着宪法中的核心理念——人权——更进一步得到彰显，而财产权同人身权一样，是人权的核心内容，也是宪法规定的核心内容之一。从这个角度看，以红头文件、以政府命令式和运动式手段治理国家，矛盾焦点在于：土地权益作为财产权，无法实现宪法和相关法律所规定的“免于他人和任何组织侵犯”（当然也包括政府组织的侵犯），因而运动思维已经不能适应现代的执政理念，向法治模式转型势在必行。土地流转特别是农地流转，使土地资源向更高效率配置，是遵循经济学规律要求的，应该在政府监管、法制护航的前提下，通过市场竞争的方式运行，但这并不是我国的惯常做法。而“第三次土地革命”等舆论，折射了社会意识层面对土地流转改革不切实际的过高期望和革命运动治国的思维惯例。市场的特征是演化，体现了量变到质变的渐进性，这也与我国当前放缓经济增长速度的新节奏合拍。为此，我国新一轮的农地流转的改革要突破“运动”思维，向法治思维转型。最大的问题在于打破过去“运动治国”模式的路径依赖，突破认识障碍。