职业教育产教融合财政政策的国际借鉴研究

计划（SAI），对所有社区和技术学院实施业绩资助体系，如完成学位学生增加，可获额外财政资金奖励。第二类有德克萨斯州以毕业生贡献“税收收入增加额”为业绩指标，将财政年度拨款与区域经济发展程度、行业人力资本税收贡献挂钩，以“增加额”资助拨款公式取代基于入学人数的拨款公式，使用收入数据计算职业教育毕业生进入企业工作后对行业以及该州经济的影响。该公式取毕业生工作第一个5年的平均年薪，减去最低工资年薪，并计算上述工资收入所产生额外税收。职业学校毕业生工作第一个5年税收贡献越多，德克萨斯州政府给职业教育系统拨款就越多。2013年，此拨款公式实施使该州职业教育政策和实践重点由招生转向学业完成和校企合作，即推动学校与当地企业加强合作伙伴关系，确保毕业生进入优质工作岗位，增加财政机制对产教融合教育机制影响的深度[5]。

常规公式拨款法，通过机构谈判获得财政资金或基于历史经验分配财政资金，按照输入结果（入学率）标准拨款。结果或业绩导向财政拨款法见图1，通过签订业绩合约分配资金，按不同输出结果（毕业率、就业率）标准拨款。将教育机构工作重点从入学转向关注劳动力市场，满足企业需要并解决各类劳动力短缺状况，通过数据系统追踪学生情况，联结教育和劳动力市场成果，增强职业教育灵活性，强化学校、学生和雇主之间的长期协调关系，促进产教融合。

2.“结果导向财政拨款方法”的数据质量

评价结果和资助标准是结果导向财政拨款的关键，数据信息是核心实施条件。如图1所示，评价结果（业绩、表现、目标）可设为毕业率、就业率、实训转移率、贫困学生入学率、劳动市场人力资本形成率等多种形式。若设定评价结果是劳动市场就业率，须确保就业数据的可靠性，使财政资助标准与数据结果以及市场驱动的制度系统相契合。如学校因毕业生劳动力市场的优异表现而获得财政拨款，则会激励其基于当地劳动力市场需求，收集分析有助于学生成功的数据。因此，高质量职业教育需保证教育数据信息与企业、劳动市场数据信息一致，准确反映劳动市场需求，而单个机构难以独立承担数据收集任务，需财政牵头，全国教育、劳工和统计部门合作构建数据系统，以联结各地教育和就业数据，驱动职教体系。财政是支持数据收集、技术更新和数据基础设施建设的关键。经合组织国家的结果评价数据工具大致分为四种：劳动力市场观察站、毕业生目的地调查、宏观劳动力市场预测模型、资格认证。

（三）财政激励各主体参与产教融合

1.财政支持各类型企业组织或企业外部机构参与产教融合

企业参与度低，部分经合组织国家通过构建“实训中介组织”，即学徒实训第三方机构，搭建“学校→实训中介组织→企业”的培养路径。财政支持“实训中介组织”，有助于学生融入劳动力市场，增加学生从学校到实训的转移率（初期财政支持，后期可转交市场）。

其可分为四种模式：一是由共享学徒的实训中介企业组成的职业培训协会。瑞士利用该模式减轻单个企业参与实训的资金和行政负担，为无能力单独雇用学徒的公司提供学徒。每个协会由其中一家公司对学徒承担正式责任。瑞士在前3年为这些协会提供财政补贴，其联合实训方案启动费用由财政支持，此模式促使多数公司积极参与学徒培训。二是工作场所培训。在瑞典，各机构如符合既定标准，即可接纳学徒式人力资源，建立“公司化培训机构模式”。2011年，242个接纳学徒式人力资源机构中，约一半是私营机构，其余属地方政府实训中介组织。所有实训教育项目学费均由政府财政资助。三是澳大利亚的非营利团体培训组织，统一雇用学徒再将其分别转雇至企业，对企业收取部分费用，无需财政支持。四是财政拨款资助设立第三方机构，即国家级培训机构，通过各地办事处和培训中心负责培训。机构在既定政策下，自由制定各类短期实训计划，亦可从市场中获得资金，减轻财政负担。如法国的成人职业培训协会，由第三方管理机构组成培训机构，共计22个区域机构和130个培训中心。

2.财政直补参与主体

欧洲国家教育财政补助支出均获得较高的社会回报[6]，职业教育毕业生收入高于中学毕业生。职业教育是一条分界线，超过该界限的额外教育会形成较高的人力资本。因此给予职业教育学生财政补贴，提升劳动力质量，具有较大的正外部性，如为贫困高等职业教育学生支付学费，并以结果导向拨款制为补充，向私营教育机构提供财政拨款以提高毕业率。德国财政资金支持学生接受高级职业教育或参加各类企业培训。《培训升级法案》（Upgrading Training Act）助学贷款和补助金2010年资助约16.6万人。《联邦教育和培训辅助法案》（The Federal Education and Training Assistance Act）也提供一项财政支持计划（30岁内;父母接济;且补助不用于课程费用支出）。还为25岁以下职教学生提供继续教育补助金，并为雇员接受后续职业教育的公司制定系列减税计划。作为财政举措直接受益者，学生实训后生产性工作的人力资本贡献增加，可期望更高的收入。

经合组织政府通过财政直接补贴、企业实训基金激励企业参与实训，其中，直接财政补贴为一种对参与实训企业的直接现金补偿，由财政拨款来实现。企业实训基金由企业所缴培训资金汇总而成，专门用于学徒实训。见表1。

（四）“计程表”拨款制度提升校校合作及科技创新水平

丹麦采用“计程表”财政拨款制度，通过审查教育机构筹资，对审计、评价和报告制度追踪，用以判断公共部门業绩，根据教育方案完成度为各机构财政拨款。该制度旨在激励各教育机构，减少辍学并提升培养效率[7]。

丹麦“计程表”制度支持教育机构，各教育机构依据注册学生数获得公共资金，92%学校根据通过考试学生数，作为计程系统财政补助标准。通过学校间竞争获得资助安排以提高效率，各校利用招生能力竞争公共资金。每名学生计费率由年度拨款法确定，并通过赠款制度补充计程表制度，以满足其他需要（扩大招生或科研），该制度使各教育机构在财务和行政管理上获得较大自主权。学校工作目标是维持在校学生数，并按教育方案费用将课程分组。计程表系统按教育及实训方案分组情况，对每组进行财政拨款（以每年组内学生数）。根据向教育部提交的审计报告，学校每年收到4次财政拨款，如果出现学生辍学，财政拨款总额自动缩减。拨款无指定用途，学校酌情自由安排，校董事会可自行调整雇用教师数和购买设备数。计程表财政资金划拨，使各教育机构有动力调整教学能力以适应需求，并提高运营效率，促使教育行为改变，改善教育质量。因计程表规定了对教学数量的直接要求和教学质量的间接要求，使学校更注重教育质量。

丹麦为改善职业院校和高等学术机构间合作，化解体系不健全问题，设立分享各自计程表的财政拨款机制，职业学校与合作大学按各自工作量承担比例，分享所获财政拨款，即与职业院校合作的大学有资格分享职业院校财政拨款，为校校合作创造条件，解决以往学术型大学与职业学校分离的状况。通过计程表系统引导产教融合，在特定行业提供更多拨款以增加入学名额，或在供过于求的地区及行业减少拨款。该系统也为实训提供财政拨款，引导实训匹配行业需求，帮助学校更好地应对企业和劳动市场需求变化，对提升职业教育财政机制与企业间的耦合度、促进校校合作以增加职业院校科技创新水平均有重要作用。

二、我国职业教育产教融合财政机制的基本情况及问题

（一）我国产教融合财政政策基本情况

为深入实施创新驱动发展战略，创造更大人才红利，我国2014年做出重大战略部署，发展现代职业教育，推进产教融合，随后逐年推出各类有关职业教育产教融合的指导方针，其中包括积极支持校企合作、学徒制的财税政策。例如，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，企业因接受实习生所实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，按现行税收法律规定在计算应纳税所得额时扣除。对举办职业院校的企业，各地可通过政府购买服务等方式给予支持。对职业院校自办的、以服务学生实习实训为主要目的的企业，享受税收等优惠。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》提出，把深化产教融合作为落实结构性减税政策，推进降成本、补短板的重要举措。《建设产教融合型企业实施办法（试行）》提出对进入建设实施目录的企业给予财税政策优惠，《财政部关于调整部分政府性基金有关政策的通知》进一步明确进入建设实施目录企业可按投资额30%的比例，抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加。上述政策的出台，为产教融合财政政策的推进提供了指引和依据，但当前仍存在部分现实问题和体制机制障碍。

（二）我國产教融合财政机制的问题

首先，职业教育财政机制与企业需求匹配度不足。我国职业教育财政目前实施生均拨款制度，基于“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”原则，目的为适应地方基础设施变化及学校费用差异，实施“谁主办、谁投入、谁负责”财政体制，但省级财政不对行业企业所属高职院校负责，生均拨款制度没落地，综合奖补财政激励机制也未传导至非省级主办高职院校。职业院校财政拨款与教师学生数挂钩，导致学校以学生规模为首要目标，对就业重视不足，与劳动力市场、企业以及行业需求联系不足，以致产教融合不足。当劳动力市场需求衡量不足时，单纯加大财政投入不能解决产教融合质量低的根本问题[8]。

其次，财政机制没有与产教融合参与各方利益机制对接。德国学徒制因其配套制度和以企业为主的体系（企业控制实习过程、2/3的培养过程和毕业考核），其产教融合程度较深。而我国校企合作均为松散联合体，权责利不对等，成本分担和利益分配机制缺失，企业更偏好短期利益，对见效慢的产教融合缺乏主动投入意识。尤其作为利益相关者的学校，有财政经费保障，直接利益风险低，但企业和学徒具有风险损失特征，缺乏稳定的财政措施保障其利益。

最后，产教融合系统不健全，导致财政资金作用无法体现。产教融合职业学校教育和企业实训的作用不同，财政支持与否直接影响产教融合效果。尤其是参与方不健全，会使财政资金无法重点突破。以京津冀为例，区域教育基础设施发达且基础雄厚，但实训体系发展不足，财政资金难以通过实训体系，有效投入到人力资本形成的过程中。

三、OECD国家财政激励机制的启示

（一）财政政策兼顾公平和效率促进产教融合

职教财政政策体现公共性和正外部性，公共性源自教育公平性和劳动力市场均衡发展。各国职业院校和企业实训体系健全，财政措施着力点明确，并针对地方经济增长、劳动力市场波动、实训能力调整等进行财政政策部署，通过财政功能改进，提高产教融合的灵活性和收益率。

首先，从成本效益看，政府职业教育财政支出促成社会人力资本形成体现公共性，企业实训兼具公共性和私人性，受训者和企业承担实训成本，并得到政府财政适当补贴。其次，作为主要资金杠杆，财政资金可激励各类企业提供实训，弥补市场机制不足。例如，利用财政奖补计划增加企业实训参与度。最后，财政为个体创造平等受教育机会，兼顾性别、阶层和收入等因素，支持职业教育机构在地区、行业、雇主和个人之间实现教育的平等分配，保障教育公平性。

但不同财政激励机制也有选择性和倾向性，会向各自受益人发出不同信号，极易导致不公平。例如，部分国家实施“结果导向的财政拨款”，结果仍取决于教师学生数，导致学校重视入学率以获得拨款，对毕业率或就业率则关注不足，可能造成其教育方案低成本化，并与当地劳动力市场需求脱节。因此，未来的难点在于构建财政平衡纠正机制以消除可能的负面影响，如行业、地区及群体差异。

（二）重构财政机制激励产教融合

建立多元化经费投入机制，产教融合资金来自私企、个人缴款、各级政府各类型公共财政资助，构建结果导向的财政拨款机制。尤其校企合作初始阶段需对实训企业予以财政激励，使企业效益可持续。

政府层面。明确产教融合类型，协调资金来源（中央或省、企业、个人），构建结果导向的财政拨款机制，针对性地增加职业教育公共筹资。财政、人社、教育等部门联合开展产教融合企业鉴定评价工作，明确其在职业教育中应履行的社会责任和享受的财政政策。完善职业教育产教融合的标准体系、业绩体系、评价机制、毕业生信息数据库等配套制度，为结果导向财政拨款机制提供支持。借鉴企业实训基金，探索校企合作发展专项引导基金，放大财政资金效益，使教育与当地劳动力市场需求相联系，也可由省、市、县政府按比例出资设立产教融合专项引导基金，推进职业院校实践教学与企业融合。

行业层面。由行业设立产教融合基金，用于职业院校与行业企业联合研发技术和设计课程，建设行业人才培养基地，校企人员交流学习实训等。行业对产教融合项目及其实施情况进行检查、评估，相应结果可作为财政拨款或专项资金资助奖励依据。此外，行业牵头构建企业间平衡补偿机制，如不参与实训的公司雇佣其他公司实训学徒，并获得相应生产力收益，则应向其他实训公司提供补偿，补偿参与实训的公司，并激励其持续增加实训岗位。通过行业协会集体协商给出补偿办法及标准。

企业层面。为合作企业提供学徒岗补贴政策，对企业直接进行现金补偿。补偿两个方面的实训成本：一是用工成本，即企业依规计算的实习生顶岗工资。二是机会成本，企业技工为学徒授课，会使技工生产贡献减少，由此带来机会成本。企业用于购买捐赠职业院校实训设备的费用，校企共建经营性实训基地的支出。

学徒层面。推进个人资助方案，设立学徒资助基金，以激励个体参加实训。设立“教育账户”，促进以职业为导向的实训，该账户为持续培训提供费用，学徒学费可获补贴，失业人员可获津贴。

参 考 文 献

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[3]McCarthy M.， P. Musset. A Skills Beyond School Review of Peru， OECD Reviews of Vocational Education and Training[M].Paris： OECD Publishing，2016：12-14.

[4]Snyder M. Driving Better Outcomes： Typology and Principles to Inform Outcomes-based Funding Models[M]. HCM Strategists， 2015：4-9. http：//hcmstrategists.com/drivingoutcomes/wpcontent/themes/hcm/pdf/Driving%20Outcomes.pdf.

[5]Selingo J. M.， Van Der Werf. Linking Appropriations for the Texas State Technical College System to Student Employment Outcome[J]. Lumina Issue Papers， Lumina Foundation， Indianapolis，2016（3）：1-3

[6]Jimeno F. J. F. The Private and Fiscal Returns to Schooling in the European Union[J]. Journal of the European Economic Association，2009， 7（6）：1319-1360.

[7]Juul I.， C. H. J.øRgensen. Challenges for the Dual System and Occupational Self-governance in Denmark[J].  Journal of Vocational Education & Training，2011，Vol.63，No.3，pp.289-303.

[8]Dustmann C.， SchöNberg U. What Makes Firm-based Vocational Training Schemes Successful？ The Role of Commitment[J]. American Economic Journal： Applied Economics，2012，4（2）：36-61.

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