摘 要：新型城镇化和现代职业教育在进城务工人员市民化进程中具有重要功能，但以“户籍”为基础的职业教育财政体系，导致职业教育财政资源分配与产业集聚和职业教育需求之间存在空间错位。未来应遵循实事求是、因地制宜的原则，构建适应新型城镇化要求的职业教育财政投入新机制。可利用信息化提供的技术管理手段，创建职业教育转移支付与学生流动相适应的管理机制，使职业教育的学费减免和学生资助经费能够跨地域“可携带”、跨年份“可结余”，同时加强对人口流入地职业院校的绩效考核，构建职业院校全面而严密的质量保障体系。
关键词：新型城镇化；职业教育；财政投入；新机制
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）13-0042-04
随着我国产业结构的调整以及城市化的不断推进，传统城镇化暴露出来的问题日益突出，其中最核心的问题是农村转移人口无法“市民化”。为此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求推进“以人为中心”的新型城镇化，并将农民工市民化置于新型城镇化的核心地位[1]。然而，农民工市民化是一个复杂的再社会化过程，不仅包括从农民到产业工人的角色转变、从传统村落到现代都市的空间位移，而且包括从农民向市民的社会身份演进，以及从乡土社会到城市文明的生活方式与价值观念的适应。可以说，新型城镇化不再是城市规模的简单扩张，它本质上是传统社会与人的全方位现代化过程与结果[2]。因此，如何提高进城务工人员的职业能力和整体文化素质，使其有能力融入并扎根城市，是推进新型城镇化战略、实现进城务工人员“市民化”的关键因素。在这方面，现代职业教育与培训不仅能够提高进城务工人员的技能水平和职业素质，而且也能从整体上提升他们对城市生活和文化的适应性，从而使其能胜任高技能要求的就业岗位，最终在城市立足扎根。
一、现代职业教育在推进新型城镇化进程中的功能分析
（一）现代职业教育可以全面提升进城务工人员的技能型人力资本
根据2014年《中国统计年鉴》数据，2013年我国人户分离为2.89亿人，流动人口数量为2.45亿人，其中绝大部分属于进城务工人员。据调查，多数进城务工人员（56.8%）希望能够通过自身的努力留在城市，成为新市民[3]。然而，由于我国城乡二元户籍制度以及建立在户籍制度基础之上的教育体制的限制，进城务工人员群体普遍受教育程度较低，职业技能欠缺，从事的岗位缺乏技术含量，其经济收入难以支撑他们永久地留在城市。根据一项涵盖全国11省份的调查显示，农民工学历均以初中毕业和初中未毕业为主，其中初中毕业的占32.7%，初中未毕业的占22.5%，有49.9%的农民工认为自身学历太低，只有12.5%的农民工接受过进城打工培训，接受正规技能培训的农民工比例很小。而且，当前农民工劳动时间长、强度大，64.1%的农民工每天劳动8小时以上，这直接制约了农民工接受职业技能培训和教育的机会[4]。更严峻的是，随着经济增长方式向创新驱动改变，产业结构的不断转型与升级，以及信息科技在制造业中的广泛应用，农民工的素质和能力与新型城镇化要求之间的“鸿沟”日益扩大。
现代职业教育服务于经济社会发展需要，与产业发展需求关联紧密，能够通过提供高质量的教育教学条件，包括契合产业需求的专业设置、“双师型”的教师队伍，以及与企业深度合作的实验实训基地等，快速而精准地提升受教育者的可持续的技能型人力资本，使其能够在相应的产业领域找到适合自己的岗位。从现实来看，我国职业院校学生绝大多数来自农村，农村户籍学生占到在校生总数的82%[5]。如果当前进城务工人员都能够在“进城”之前或者在“进城务工”过程中进入职业院校，接受现代职业教育和培训，就能够更好地与产业转型升级需求相对接，实现在城市的稳定就业和工资水平提升，奠定落户城市、成为新市民的“经济基础”。
（二）现代职业教育可以有效形成进城务工人员的城市文化与社会资本
在新型城镇化进程中，进城务工人员市民化不再是简单的职业转换和空间转移，而是一种对新的身份、生活、文化及心理等的全面调适过程。为了能全面地融入城市生活，进城务工人员需逐渐摒弃一些已形成的农村文化和社会资本，重新习得城市所要求的文化、生活方式和社会价值观等，并构建新的社会网络资本，而这些文化资本和社会资本的再形成都可以通过现代职业教育来形成。现代职业教育和培训不仅能够全面提升进城务工人员的专业知识和技能，而且也可使进城务工人员逐渐形成新的价值观、构建新的人际关系并认同城市文化。同时，由于职业院校拥有与当地产业、社区形成的社会关系网络，以及由毕业生群体所积累形成的人际关系网络，可以有效地为农民工融入城市生活奠定社会资本，而不是任由其“内卷化”地生活在城市的“边缘”地带。只有在思想观念、行为习惯、社会关系、心理归属等方面实现转型，进城务工人员才能真正落户到城市，与城市原居民之间进行有效社会融合。
总之，在弥合进城务工人员向“新市民”身份转换过程中的“技能鸿沟”、“文化断裂”与“社会隔阂”、解决农民工“市民化”这一问题上，现代职业教育具有不可替代的作用。通过有效地推进农民工市民化，现代职业教育影响着新型城镇化推进的质量与内涵。而且，进城务工人员对职业教育与培训的自发需求也十分强烈，有48%的农民工表示未来有参加技能或学历学习的计划[6]。然而，我国传统的职业教育办学体制及其财政投入机制却难以满足这些需求，职业教育与新型城镇化要求、农民工市民化需求之间的结构性矛盾日益突出。
二、职业教育财政投入与产业集聚之间的空间错位
为什么当前职业教育无法满足这么大规模的进城务工人员需求呢？其中一个重要原因是当前属地模式下的职业教育发展布局与流动性的进城务工人员分布存在空间上的错位。
（一）高中阶段普职均衡的统一要求与人口空间集聚的不匹配
无论是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》还是《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，都要求普通高中和中等职业学校招生规模总体上保持大体相当。国家这一要求的初衷是科学合理地规划人才类型结构，但是在执行过程中，各地并没有因地制宜地灵活安排普职招生比例，而是根据国家确定的这一总体原则，通过任务分解的形式一直贯彻到基层的县级单位。“一刀切”的政策执行导致职业教育和产业集聚在空间上出现错位。一方面在欠发达地区，政府财力薄弱，当地缺少产业集聚与企业实训基地，职业学校办学的客观条件较差，难以培养出高水平的技能型人才。这种情况下，农村学生就读职业院校的预期收益较低，就读职业院校的意愿不强，职业院校招生面临诸多困难。另一方面，在发达地区和产业集聚地的中心城市，由于经济和财政实力较强，户籍居民收入水平较高，选择普通高中并继续升入大学的意愿更强，很少有人愿意就读职业院校，生源的数量和质量难以保证。为了适应这种形势，一些地方的中等职业学校逐步突出升学功能，淡化职业教育与技能培训的职能。
这种按照户籍制度和生源地进行的制度设计，不仅导致职业教育系统的办学效益较差，大量职业教育资源闲置，招生困难，而且也造成大量农村或欠发达地区的学生在义务教育完成后（有相当一部分比例的学生没有上完初中），就直接到产业集聚地和城市务工，从事不需要太多知识和技能的工作。他们缺乏职业技术教育与培训，工资水平较低，虽然在城市工作，却难以在城市扎根。从宏观来看，人力资本水平较低的进城务工人员会阻碍产业转型升级，很多企业难以招收到合适的技术工人。据人社部统计，技术工人数量占全国就业总人数的19%左右，高技能人才仅占5%；技术工人的求人倍率（岗位数与求职人数的比例）高于1.5∶1，高级技能人才的求人倍率更是大于2∶1[7]。高中阶段普职比大致均衡政策要求的“一刀切”执行，以及职业技术教育供给与进城务工人员需求空间上的不匹配，是导致技能人员短缺的主要因素之一。
（二）以“户籍”为基础的教育财政体制与流动人口教育需求的错位
为什么进城务工人员不能在流入地就读当地的职业院校呢？最根本的原因是：在基于户籍制度的属地办学和投资体制下，他们不是本地人口，没有本地户籍，由本地政府举办和本地财政支持的职业院校不能为“外地人”服务。在这种基于“户籍”的传统办学与投入体制下，一方面在农民工户籍所在地，尤其是劳动力输出最多的中西部落后地区，地方政府及其所举办的职业学校正在为达到均衡的普职比要求、争取国家职业教育免学费补助资金而苦苦寻觅生源；另一方面，在农民工所在的流入城市，由于受户籍的限制，农民工却不能就读由当地政府举办和财政支持的职业院校，不能享有国家中等职业教育免学费补助等优惠政策。
这种以“户籍”为基础的职业教育投入体制既影响教育公平，更影响教育资源配置效率。在我国计划经济向市场经济转轨初期，居民（纳税人）的纳税地（“税籍”）与户口所在地（“户籍”）是大致重合的，以“户籍”为基础的、相对封闭的属地化职业教育财政体制还能适应职业教育的发展情形；然而，当进城务工人员规模越来越大、人户分离的人口达到2.89亿人（接近美国总人口）时，这种以“户籍”为基础的属地化职业教育财政体制已难以适应形势的发展，无法满足接近3亿人口的教育需求。在义务教育阶段，为解决流动人口的子女受教育问题时，国家推行“以流入地为主、以公办学校为主”的政策，实际上是在试图突破属地化的教育财政体制，逐步向基于“税籍”的公共教育财政制度靠拢。然而，相比于流动人口的子女，接近3亿人规模的流动人口自身的教育需求则是一个更加紧迫、更加严峻的问题[8]。如何将近3亿人的流动人口“红利”，打造成专业-技能型人力资源“红利”，是我国经济可持续发展和新型城镇化顺利进展的重要条件之一。可惜的是，以“户籍”为基础的教育财政体制与组织形式限制了进城务工人员在产业集聚地区接受教育与培训的可能。
三、构建适应新型城镇化的职业教育财政投入新机制
（一）构建基于“税籍”而非“户籍”的现代职业教育财政投入体系
从公共财政的受益原则而言，政府收取的税收本质上是其提供公共服务包括教育服务的价格。纳税人（包括居民和企业）在当地纳税，便有权利享受当地政府提供的教育服务。只有树立和强化公共财政理念，在“受益”的原则下构建以“税籍”而非“户籍”为基础的新型教育财政体制，才能真正释放和满足接近3亿人的流动人口新的职业教育需求。为此，当前地方政府应与企业合作，主动向进城务工人员，尤其是其中的常住人口，开放当地的职业技术院校，提供灵活多样的职业教育与技能培训。由于产业集聚地往往经济发达，地方政府财力雄厚，此项举措虽会带来较大的财政压力，但由此形成的人力资本优势也能够推动本地产业升级和城市经济的繁荣，应当具有一定的激励和政策可行性。
关键是如何调动地方政府和企业的投资意愿，打造中央、地方和企业三方通力合作的职业技术教育投资体系，以纠正属地化的职业教育财政投入和产业集聚与人才需求的空间错位。综合考虑各种因素，首先，需要取消对各个地方尤其是中西部县级层面普职招生基本对等的政策硬性要求，将义务教育阶段流动人口子女“两为主”的政策向中等和高等职业教育延展。其次，在国家层面做好顶层设计，适当加大中央财政分担职业教育投入的责任，构建中央、省、市三级财政共担的新型职业教育财政体制，加大中央和省级财政对产业集聚地区的职业教育的转移支付力度，补偿其由于招收流动人口而承担的成本，缓解由于人口跨区域流动给地方政府造成的财政压力。但上级财政对职业教育的经费补助，应随职业教育对象的流动而流动，通过补助职业教育的需求方来实现财政资源的合理配置。第三，通过减免税收等政策激励企业投资职业技术教育和培训，通过提供实习实训基地，深度参与到技术技能型人才培养过程之中，争取形成类似德国“双元制”的职业教育模式。
（二）利用信息化使中等职业教育的学费减免和学生资助经费能够跨地域“可携带”、跨年份“可结余”
大力推进职业教育管理信息化，创新职业教育财政转移支付形式，形成与学生流动相适应的管理机制。仿照城乡义务教育经费保障机制的设计思路，利用信息化提供的技术手段，创建我国中等职业教育学生状态数据库。学生的家庭经济状态、社会关系、就学状态、学费减免和资助经费发放情况等基本信息均要录入数据库并实时更新，以实现职业教育学籍管理的信息化和网络化。各地政府和职业学校均可通过此数据库，及时动态跟踪学生的状态，并依此构建职业教育财政灵活和动态投入的新机制。首先，根据不同专业培养成本制定差异化的生均拨款标准，以保障职业技术院校开设成本较高的理工科等专业的经费需求；其次，根据当地经济发展水平高低的不同，生均拨款时体现出对职业教育的政策倾斜。2015年11月国家《关于打赢扶贫攻坚战的决定》也要求，国家教育经费要继续向职业教育倾斜；第三，我国进城务工人员及其随迁子女对职业技术教育和培训的需求不断增加，职业教育的办学体制及其财政支付方式也应灵活调整。进城务工人员因“半工半读”使其受教育年限不再统一，随迁子女因父母工作的流动性导致其受教育地域不再固定。针对这种复杂情况，可利用信息化技术，使中等职业教育的学费减免和学生资助经费实现跨地域“可携带”、跨年份“可结余”，以增强学生就读学校的可选择性，并减少其中途辍学的可能性。
（三）加强人口流入地职业院校的绩效考核，构建严格的质量保障体系，保证职业教育财政资金使用效益
职业教育经费的可携带性将导致人口流入地财政拨款过程的复杂化，而对教育经费使用的监管和对人口流入地职业院校办学绩效的考核将成为该项政策实施是否成功的关键。首先，教育经费依据专业性质和培养成本的不同实行差异化拨款，可减少职业院校专业设置的趋同性和职业院校人力资本的供给与企业需求不匹配的现象。在大量接受进城务工人员就读和随之而来的财政经费投入之后，应对职业院校的经费使用情况实施严密的监管，避免职业院校大量增设低成本专业（如人文财会经贸类）或在人才培养的高成本环节（如需要大量耗材的实训阶段）出现“偷工减料”的情况[9]。其次，在职业技术教育和培训过程中，应对人口流入地职业院校的办学条件、师资力量、课程设置等定期进行绩效评估，使外来务工人员或随迁子女（二代农民工）的教学环境和教学质量得以保障。第三，根据对职业教育和培训结果的评估，教师与学生之间的双向评估，企业等用人单位对学生的评估及政府或教育行政部门对职业教育院校办学质量的绩效评估，逐步建立对职业院校的问责机制，并决定对其第二轮的拨款计划和资助力度，通过绩效拨款的形式激励流入地职业院校提供更高质量的职业教育和培训。
参考文献：
[1]孙中伟.农民工大城市定居偏好与新型域镇化的推进路径研究[J].人口研究，2015（5）：72-85.
[2]张鸿雁.中国新型城镇化理论与实践创新[J].社会学研究，2013（3）：1-14.
[3]罗恩立.就业能力对农民工城市居留意愿的影响[J].城市问题，2012（7）：96-102.
[4]于伟，秦玉友.农民工教育培训状况及对策研究[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2007（5）：5-9.
[5]闫景臻.农村户籍占到职业院校在校生总数的82%[N].光明日报，2013-04-16.
[6]辛宝英.基于新型城镇化约束的农民工职业教育与社会融入：问题与对策[J].中国成人教育，2015（18）：187-190.
[7]刘晓明.中国农民工就业、招工“两难”成为新常态[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-02/28/c_1114473857.htm，2015-2-28.
[8]宗晓华，陈静漪.“新常态”下中国教育财政投入的可持续性与制度转型[J].复旦教育论坛，2015（5）：5-11.
[9]宗晓华，孙俊华，张红霞.构建高职院校良性竞争的财政制度基础[J].职业技术教育，2012（10）：44-48.
责任编辑 肖称萍