计划，做好社会保障全覆盖政策的顶层设计，尽快实现全国社会保障信息联网，理顺全覆盖网络，并避免全覆盖陷阱。
关键词：社会保障全覆盖；普遍主义；社会融合；制度全覆盖；人口全覆盖；高福利陷阱；低福利陷阱；社会保障信息联网；单位全覆盖；社会保障广覆盖；社会保障双覆盖
中图分类号：F061.4；C913.7；F840.6 文献标志码：A文章编号：16748131（2013）060001112012年11月8日召开的“十八大”提出我国社会保障的新方针为“全覆盖、保基本、多层次、可持续”，与2010年10月28日颁布的《社会保险法》提出的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”仅有一字之差，但在理念上却发生重大变化。从“广覆盖”到“全覆盖”的转变，不仅是全面建成小康社会的必然要求，而且是实现“中国梦”的题中之义。本文将在回顾新中国成立以来劳动和社会保障方针演变过程的基础上，探讨社会保障全覆盖的科学内涵及其背后的基本理念，分析我国实现社会保障全覆盖的难点及其原因，并借鉴国外社会保障曾经或已经实现全覆盖的国家的经验和教训，提出实现我国社会保障全覆盖的基本思路和相关政策建议。
一、社会保障全覆盖方针的形成过程
尽管在新中国成立之后的计划经济时期，我国通过单位福利模式实现了福利保障的全覆盖，但是社会保障全覆盖却是改革开放之后的事情。“十一届三中全会”之后，我国开始社会主义市场经济体制改革，社会保障体系逐步建立并日益健全。总体上看，我国社会保障体系的建设思路是逐步从“建制扩面”向“广覆盖”与“双覆盖”（覆盖城乡居民）再向“全覆盖”转变。
1.单位全覆盖时期：1949—1977年
新中国成立之后，我国开始参照苏联模式走计划经济道路，直到1978年“十一届三中全会”之后才逐步向社会主义市场经济道路转变。在整个计划经济时代，政府采取“单位制”模式管理经济和分配福利（路风，1989；李汉林，1993；李路路，2002）。在城镇，国家采取“高就业、低工资、高福利”的模式，对在城镇单位内就业的职工给予“单位福利”保障，对未就业的、单位之外的闲散人员则通过“民政福利”保障。在农村，农业合作化之后，建立了“集体福利、家庭自我照顾和国家福利救济相结合”的保障方式，尽管农村福利水平较低，仅限于基本救助层面，而且住房、教育、公共设施等福利严重缺失，只有在庄稼歉收、自然灾害或灾荒之后国家救济才会降临，而平时只有“五保户”才能享有相关福利（成海军，2008），但是农民通过加入农村人民公社和生产大队而享受着集体和国家的基本福利保障。可以说，在计划经济时代，形成了“以公有制经济单位为实施单位（城镇企事业单位和农村人民公社以及生产大队），以国家财政兜底（不会使经济单位破产）为特色”的单位保障模式（王延中，2004），这种保障模式是一种单位全覆盖，尽管不同单位职工的福利水平有所差异。
事实证明，尽管单位全覆盖做到了人人共享单位福利的愿景，而且在特殊历史阶段发挥了积极作用，但是这种单位全覆盖模式的弊端也很明显，比如福利开销巨大、生产积极性下降、“大锅饭”思想和“平均主义”思想严重等。这些弊端与一些福利国家存在的问题基本相似。
2.社会保障建制扩面时期：1978—2005年
改革开放之后，我国开始走计划和市场相结合的道路，随着家庭联产承包责任制和国有企业改革以及城镇化的推进，独立于单位保障之外的社会保障开始在探索中逐步建立起来。20世纪80年代初，我国社会保障制度改革逐步启动，其中城镇职工养老保险、医疗保险、生育保险以及农村养老保险率先进行改革试点，经过试点后陆续通过全国性的政策法规得以推广。不过，直到20世纪90年代初，我国才正式提出社会保障体系建设框架和目标。1992年召开的“十四大”首次在党的政策文件中公开提出了“积极建立待业、养老、医疗等社会保障制度”。1993年11月11日召开的“十四届三中全会”通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，不仅提出了社会保障体系的基本框架，而且明确了社会保障制度改革与发展的目标、模式和道路，成为指导我国社会保障制度建设的纲领性文件。这标志着我国政府全面启动社会保障制度建设。
在社会保障制度体系框架基本明确的基础上，“社会保障扩面”工作陆续启动。1999年9月19日召开的“十五届四中全会”通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出“要依法扩大养老、失业、医疗等社会保险的覆盖范围”，“城镇国有、集体、外商投资、私营等各类企业及其职工都要参加社会保险，缴纳社会保险费”。社会保障扩面进程由此启动。2001年4月24日，劳动和社会保障部印发了《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》的通知（劳社部发〔2001〕5号），认为“九五”时期“社会保险制度框架基本确立，已覆盖大部分城镇职工”；而“十五”时期的重点任务是“扩面”，提出要“依法扩大基本养老保险覆盖面”，“依法扩大失业保险覆盖面”，“稳步扩大基本医疗保险覆盖面”，“进一步完善工伤保险政策，建立规范的企业职工工伤保险制度，稳步扩大覆盖面”，“进一步规范和完善生育保险政策，逐步建立全国统一的城镇职工生育保险制度，稳步扩大覆盖面”；而且明确到“十五”期末（2005年），“基本养老保险、失业保险、基本医疗保险覆盖法规规定的所有用人单位和劳动者”。2002年10月，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求“逐步建立新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。2003年10月14日“十六届三中全会”通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“扩大基本医疗保险覆盖面”。