作者简介：杨鸿昀（1987—），男，云南大理人，云南财经大学城市与环境学院2011级研究生，主要研究区域投融资。
刘尔思（1959—），男，江西宜丰人，云南财经大学国际工商学院，教授、博士，主要研究方向：投融资学、区域经济、产业链管理等。
摘要：税费改革之后制度变迁产生的衔接不到位导致了农村水利设施面临前所未有的困难和挑战。文章以云南省为例对税改之后农村水利设施存在的问题做详细的描述，同时提出解决当前云南省农村水利设施难题的方法。首先应建立中央以及省级政府直属的对农村水利设施建设以及维护的补贴制度；其次应尽快完善农村水利设施的产权改革，在保证全体村民拥有最终决策的基础上，用活“一事一议”筹资筹劳政策；再次，要加强宏观制度的建设和完善，进一步推动农村水利设施建设和运营在制度上走向科学和合理。
关键词：税费改革；农村水利设施；制度优化；云南省
2005年12月25日，第十届全国人大常委会第十九次会议决定，2006年1月1日起废止农业税条例，标志着具有2600多年历史的农业税正式退出历史舞台。至此，农村税费改革圆满完成阶段性历史任务，转入农村综合改革新阶段。
1、农村税费改革利弊
农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后，第三次具有重大意义的农村改革，经过多年的探索与实践，农村税费改革成效显著。一是减轻了农民负担。据统计，2006年全面取消农业税后，与改革前的1999年相比，全国农民一年减轻负担约1250亿元，人均减负约140元，有效遏制了农村“三乱（乱集资、乱收费、乱罚款）”的现象，基本上实现了村村减负，户户收益，使大多数农民真正得到了实惠。二是加快了统筹城乡发展步伐。公共财政逐步覆盖农村，财政对农村基层村组织的正常运行和社会事业的发展的投入不断加大。从2000年以来，中央财政不断加大对农村的转移支付力度，各级财政的投入也相应的不断增加。三是对现有农村管理模式产生了积极的影响效应。以乡镇为主体，各地方，各部门加大对村级基层管理组织、现有农村基础设施供给投入、县乡财政管理体制进行一系列的配套措施的改革，有效促进了农村上层建筑领域的深刻变革[1]。
农村税费改革取消了乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，改革了村提留征收使用办法。税费改革直接减少了乡、村两级组织的公共财力，原有的劳动积累工和义务工（“两工”）被取消，使得乡村机构对农村水利设施的建设和管护不再具有稳定的资金和人力来源。一方面，在此之前，国家的农田水利基础设施都是通过“两工”体系来提供，至少可以保证农村水利基础设施得到维护，但取消“两工”后，没有了相应的替代机制，导致农村水利公共投入严重不足。另一方面，取消农业税后，乡村组织退出农村共同生产事务，村民实行自治，对集体事务采取“一事一议”的新政策。由于现在大部分农民群众兼业化现象普遍，他们甚至并不把务农作为主业，对于建设和修缮农田水利设施的工作并不热心，不愿意作更多的资金和人力投入，因此，农田水利设施的建设和维护工作无法开展[2]。再者，农田水利设施的公共产品属性导致消费中的“搭便车”行为盛行，农户长期免费地竞相乃至过度使用这一公共产品，致使农田水利设施加速折旧和农村水资源大量浪费，缩短了农田水利设施的使用寿命，加剧了农业用水的严重短缺。
2、税费改革对云南省农村水利设施的影响
（一）投工投劳减少
1991年国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》，施行农民积累工和农民义务工（“两工”）制度，用于农村水利基础设施基本建设等农村公益事业，解决农田水利投入不足、农民群众很难发动等相关问题。农村税费改革取消了“两工”制度，农民群众对参与农村水利基础设施的积极性大大降低。在税改前，云南省全省每年有亿2.8—3.4亿个工投入到农村水利建设中，按每个工50元计算，全省每年投工总数折合成人民币相当于150多亿元。2005年农村税费改革取消劳动义务工和劳动积累工（“两工”）后，群众通过“一事一议”的方式进行筹资，在投工投劳方面则降为1.5亿个工，还是按每个工50元计算，则全省全年投工总数折合成人民币降到了70多亿，而且每年都在不断的下降，到了2011年，全省全年投工总量不足6000万个，投工总量下降十分明显①。税费改革之后的农村水利建设面临投工严重不足的严峻挑战：一方面是以前每年冬春期间对农田水利设施的修缮，都是靠政府层层发动，用行政命令来推动，广大农户积极响应，投工投劳。现在都变成了群众不愿意去积极响应，农户投工投劳积极性大大递减，农户参加水利基础设施的修缮和维护的积极性完全发生了变化。另一方面，过去作为农村水利主要建设融资渠道的“以资代劳”将不复存在，新的“一事一议”的筹资筹劳机制又不能很好地发挥作用，农村水利设施的建设和维护面临资金和人员短缺的局面。
（二）“一事一议”难开展
农村税费改革后，实行了“一事一议”新政策，通过“一事一议”筹资酬劳成为税费改革的一项重要配套措施。几年来，“一事一议”在一些地方农村水利建设中发挥了一定的作用。但从云南省的实际情况看，按“一事一议”规范开展的村占总村数不足10%，开展面较小[3]。个别地区水利建设需求较迫切，“一事一议”开展较多外，总体来说，全省“一事一议”的开展不理想，主要原因是：其一，农民群众利益不一致，矛盾复杂。一项水利建设，对不同类型农户来说，受益大小不同。纯农户对水利建设积极性较高，而从事非农业生产经营活动较多的村民对农田水利建设积极性不高，外出务工的群众更不愿意投入。其二，大部分农村劳动力离开农村进城镇生活和务工经商，无法顾及村中议事，对于农村公益事业筹资筹劳方面热情不高[4]。其三，近些年农民的收入结构发生很大的变化。务农收入在家庭总收入中所占的比例越来越低，对于农田水利工程，往往出现“事难议”，“议难成”，“成难办”的状况。其四，没有约束农民认真履行义务的措施，加之农村干部政治权威降低，难以管控农民在承担出资出劳等义务上的逃避行为。大部分农民群众在农村基础设施建设上拒绝出资出力，“搭便车”行为有愈演愈烈的趋势。
（三）投入资金缺口大
市场经济条件下解决农村水利基础设施建设问题必须要有大量建设资金。按照“兴水强滇”战略部署，2010年至2020年云南省要投入水利建设资金3000亿元以上，但由于各级配套资金不足，云南省每年还需要200亿元信贷资金和社会资金参与水利建设①。据云南省统计年鉴以及水利公报测算分析，云南省现有80多万处的农村小型水利工程，一处水利工程一年维修加维护平均花费算五千元，那全省每年仅维修养护费则需要40多亿元。如果要保持税改之前农村水利建设水平每年按3%的进度发展，那么整个云南省农村水利建设资金每年至少要60多亿元，如果要保持计划经济时代的大规模农田建设水平，每年大概需要百亿元以上。云南仍是一个欠发达省份，生产力总体水平较低，地区之间发展极不平衡。昆明、玉溪、曲靖等大中城市经济发展水平相对较高，边疆、民族地区发展滞后，边远、高寒山区仍十分贫困。全省12%个县，靠财政补贴的县109个，地方财政以保吃饭和正常运转为主，缺乏建设发展投入。全省有73个国家重点扶持县，尚有贫困人口1005万②。农村税费改革切断了维持县乡两级财政用于农村基础设施建设的资金来源，国家以及省级对农村水利的专项资金更是少得可怜，对于农村水利基础设施的资金投入基本上是靠不上政府或者说政府起不到多大的作用。相比几十亿的资金需求，全省每年农村水利建设资金缺口十分庞大。
3、解决当前云南省农村水利设施投入上的问题的建议
目前云南省农业比较效益相对较低，农业水费机制尚未完全建立的同时，农民出工投资投劳又已完全取消，如何摆脱小型水利工程管理投资投劳不足的双重制约，逐渐成为云南省农村水利事业在此背景下如何进行管理模式创新的重要考虑因素之一。
（一）建立补贴制度
建立中央和省级政府对农村水利设施的补贴制度，通过各级转移支付集中解决当前众多农村水利设施的投入建设问题，解决困扰农村水利设施建设的基本资金投入问题。按照当前的财政状况，可以采取一次性的全额补贴，也可以采取分期补贴、比例补贴或分期比例补贴的做法。首先要对农村水利设施的投入情况、管理成本、运营成本、维修成本、灌溉成本和各项收益进行详细核算，通过“数目字”管理建立补贴制度的科学基础。核算统计完成以后，要根据具体的情况设置具体的补贴期限、比例及方案，实行单独帐户、垂直管理。
（二）完善产权制度改革，用活“一事一议”筹资筹劳政策
a、基于农村水利设施的特点，设计“三权”分离的项目股份化产权管理制度改革。划分生产类、生活类、减灾防灾类水利设施项目，依据属地化和不改变国家所有权原则下明确投资人产权、设施所有权、使用权、经营权、管理权关系，在项目投资与经营过程中对于各种“权益”作适当分离，确保参与人相互监督和各自利益不受损害。同时设计股份制经营机制，按照产权、经营权、管理权及其投资比例划分股权，充分发挥农户、农村组织、投资者、政府等各方面参与水利设施经营管理的积极性。
b、“一事一议”是一种民主决策机制，要实行议事主体与受益主体相对应的议事方式，利用春节前后农民工返乡高峰时期集中开展议事。对整体难议的项目，分段议事、分段实施，对资金需求量大的项目，一次议事、分年度组织实施等[5]。对于单独一个村委会自己无法解决的农村水利基础设施建设问题，政府起主导组织作用，几个村委会或者村委会里的几个组联合起来为一个单位，按照“总体规划、分步实施、农民自愿、量力而行、预算合理、上限控制、投入有效”的原则，遵照建设投入的实际，由联合起来的几个村委会或者村委会里的几个组，集体融集资金，由单位组织群众投工。对建设完毕的水利基础设施要按照事先规定好的逐村轮流维修，对于水利建设工程要按照分片、分阶段的组织办法有计划、有步骤、有目的的实施。
（三）进一步优化当前的宏观制度
农田水利基本建设是一项群众参与的综合性系统工程，其通过“一事一议”筹资酬劳的投入机制改革的成功需要一些配套制度的相应改革。对现有的土地经营制度、公共设施社会资本准入制度、财税制度都需要进一步的改革，还要改变现有农村金融投资的重工轻农倾向等。
a、土地经营制度的改革
从农村经济的实际情况来看，农业生产的实际情形决定了土地经营模式改革的紧迫性、可实施性以及有针对性实施的方式方法。按照土地经营模式的转变，土地经营制度的改革需要的是对于拥有土地的农民群众来说是否有权利决定和选择自己愿意并且适合自己的土地经营方式。对于不同的经营模式，只要有合理的部分，需要的就是赋予、实现并保障农民群众对于自己所选择的的土地经营制度模式的决策权和选择权，并及时对合理的经营模式进行肯定，同时防止、解决土地经营制度改革中的不公平现象，土地经营的规模化会自生自发的形成，从而对于农村水利设施投入运营中的问题从根本上就有了解决的办法[6]。
b、农村公共设施社会资本准入制度改革
社会资本可以是私人资本，也可以是其他经济组织的资本。投入的水利工程可以是经营性工程，也可以是非经营性工程，只要社会资本愿意进入，就应该为其创造良好的投资环境。要加快制定能够充分调动社会或个人参与农村基础设施投入建设的政策，改革目前有关社会资本进入农村基础设施建设的相关制度，鼓励社会和个人出资，缓解当前农村基础设施建设投入与经济发展很不协调的状况。可以制定一定的税收优惠政策。根据个体和私营企业对农村基础设施投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。也可以积极利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与农村基础设施的建设投入。
c、财税制度改革。
国家要加大向农村的转移支付力度，进行公共财政体制创新，建立一个有利于城乡统筹发展、真正有效的公共财政体制[7]。农村税费改革是党中央、国务院规范农村分配制度、遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大举措。税费改革不是不需要农民群众参与农村水利基础设施的建设和投入，而是更加合理科学的解决农民群众的生产负担，让农民群众更加积极的投入到能让自己受益的农村基础设施建设中来，是要让农民群众积极增加对此的投入。由于农村水利基础设施具有较强的基础性和公益性，是服务于农业这一关乎农民群众生产生活的第一产业，为此，现有的公共财政体制对于农村水利基础设施建设投入要继续倾斜，保障农村公共基础设施对于农业生产能够发挥积极的作用。
d、改变现有金融投资的重工轻农倾向。
一直以来由于农田水利设施建设收益低，建设工期长、资金回笼慢的特点，加之地方政府以及商业性金融机构重工轻农的倾向，往往导致商业金融机构不愿意对农村水利设施建设投入过多信贷资金，即使投入很多资金也是政府强制性意志的驱使被动接受。为此，对于商业性不足而公益性很强的农村水利设施建设来说，加大政策性金融业务的扶持力度，鼓励支持商业银行对农村水利基础设施的信贷投入，对于提供农村水利基础设施建设支持的商业银行，各级财政部门给予减免税费以及相应的鼓励奖励等。对具有未来收益的经营性农村水利基础设施，鼓励和支持金融机构以项目未来的收益或收费等经营收益为担保，发放项目收益权或收费权抵押贷款，创新农村水利基础设施投入的信贷产品，完善涉农信贷风险分担机制并且积极探索开展农村水利基础设施设备的融资租赁业务。
注解：
①资料来源：云南省水利发展公报2000—2011年
①资料来源：云南省水利厅：http：//lj.xxgk.yn.gov.cn/
②资料来源：云南省发改委：http：///
参考文献
[1]谢旭人：巩固农村税改成果建立减负增收机制.中国新闻网.2011.2
[2]刘石成.我国农田水利实施建设中存在的问题及对策研究[J].宏观经济研究.2011年第8期
[3]冯静生.水利建设投融资机制探究[J].理论探讨.2011.1
[4]谷禾.云南农村基本公共服务均等化的问题与对策[J].云南财经大学学报，2010（4）：143-148
[5]叶文辉.公共经济学视角看云南农田水利建设[J].云南师范大学学报.2012.6
[6]冯辉.后税费时代农用水利设施难题及其对策[J].湖南农业大学学报.2007.3
[7]熊建芳，刘尔思.云南省农村水利投入和运行机制探讨[J].水利经济.2011.9