[摘要]建设服务型政党是十八大对党的功能的重新审视，是推进国家治理体系和治理能力现代化任务的主要内容之一。建设服务型政党需要人民参与，因为人民参与服务型政党建设是其题中应有之义，是时代发展的必然选择，是民主发展的必然要求。人民可以参与建设服务型政党，因为其主客观条件日趋成熟。人民参与服务型政党建设的领域主要包括参与党员干部的选举、党的决策过程、对党的民主监督及党的社会服务活动等。人民参与服务型政党建设应做到坚持党的领导、有序参与，同时我们党应健全参与制度、发展党内民主。
[关键词]服务型政党建设；人民参与；国家治理
中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）05000808
党的十八大提出了建设服务型马克思主义执政党的任务，而党的十八届三中全会进而提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的任务，二者之间的关系令我们深思。不难看出，建设服务型政党是推进国家治理体系和治理能力现代化任务中的主要内容之一。而人民参与作为国家治理过程的一项内在要求，必然也体现在服务型政党建设过程中。
一、服务型政党的含义
服务型政党在党的十八大被提出后，目前学界对其含义还没有统一的表述。学者们多是从自己的研究视角进行阐释，如有的学者从政党功能转型视角出发，认为服务型政党就是一个“由过去更多地代替人民当家作主，转向领导和支持人民当家作主”[1]的政党。还有学者从当前党的实践和认识水平出发，认为马克思主义服务型政党是指“在民主、法治的框架下，以为人民服务为宗旨，在施政过程中突出以人为本，贯彻服务理念，加强制度约束，构建和谐党群关系，拥有一套完善的服务体系的马克思主义政党”[2]。由此可见，虽然学界对服务型政党含义说法不一，但大多涉及宗旨、理念、目标等维度。同时也应注意到，建设服务型政党并非是被孤立提出来的，而是在建设“三型政党”的背景下提出的，是这个系统工程的一部分。鉴于此，对服务型政党的含义可以做如下理解。
首先，服务型政党中的“服务”是现代意义上的服务，是以公益和互益为轴心的，是治理体系的最基本精神和原则。这种服务是与多元的利益关系和利益诉求联系在一起的，是一种需要全社会力量参与、需要多种参与形式的服务[3]。这种服务，既是一种理念，也是一种实践活动；既是为他人做事，使其从中受益，也是为他人创造条件，使其参与其中，自己为自己做事。
其次，从系统论视角出发，服务型政党就是以全心全意为人民服务为宗旨，在公民本位、社会本位理念指导下，以加强学习提升服务能力为根本途径，以勇于创新为不竭动力，以服务群众、服务社会、服务发展为主要内容的马克思主义执政党。它体现了三个特点。一是彰显了对马克思主义经典作家服务群众思想的继承和发展。马克思恩格斯早在《共产党宣言》中就提出“为绝大多数人谋利益”，列宁提出“为千千万万劳动人民服务”，毛泽东在中国提出了“为人民服务”的命题。随着中国特色社会主义建设事业的发展，这一思想得到了不断丰富和深化，服务型政党建设即是这一思想深化和发展的结果。二是突出了“公民本位、社会本位”的理念。服务型政党强调的不是要“替人民作主”，而是要人民群众自己真正当家作主。三是不仅强调了“服务”这一党的功能定位，而且强调了“型”，就是要定型，要制度化，暗含了加强党的建设制度化的内在要求。
二、人民参与服务型政党建设的必要性
人民参与服务型政党建设是指人民作为党的权力的赋予者，作为党所代表的利益主体，作为国家治理的对象即公民，依法有序参与服务型政党建设的活动过程。
（一）人民参与服务型政党建设是其题中应有之义
党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，也就是要推进国家治理的现代化。国家治理的内容很丰富，包括经济、政治、文化、社会、生态、党的建设和国防军队等七个方面。由于党的建设是国家治理的主要内容之一，因此它就需要体现出治理的本意，即平等、公正、民主，大家共同参与。而服务型政党建设任务的提出顺应了国家治理的发展趋势，是对党的建设这一国家治理任务的积极响应。如上所述，服务型政党所提供的服务，是以公益和互益为核心的。以公益为核心，就要坚持党的领导，就要充分发挥各级党组织在多元化利益关系中的协调和引导作用。以互益为核心，是指服务型政党提供的服务不是对群众单方面的恩赐，而是要求党组织通过服务，逐步培养和激发广大群众的主体意识和“共同体意识”，促使服务向“双向服务”、“多向服务”、“党群互助”、“群众互助”方向转化和发展，使服务促进更大范围的人际互动。“这种新型社会服务，就会像一根传动轴，把社会每个居民、单位都带动起来。”[3]由此可见，服务型政党的建设正是有效治理国家的内在要求，而人民参与服务型政党建设是其题中应有之义。
（二）人民参与服务型政党建设是时代发展的必然选择
随着时代的发展，国家治理逐渐被赋予新的含义。“治理”一词在中国古代早已有之。如《孔子家语·贤君》中谈道：“吾欲使官府治理，为之奈何？”《汉书·赵广汉传》中也曾谈道：“壹切治理，威名远闻。” 这里的治理，一般是指“管理、统治”之意，是指处置国家政务的活动，也就是治国理政，把公共事务管好。治理发展到目前已经历了四个阶段。第一个阶段是原始治理。在原始社会，人们共同劳动，共同生活，平等相待，共同参与公共事务，集体决定氏族部落的一切大事。正如摩尔根在《古代社会》一书中描述的易洛魁人通过氏族议事会管理公共事务那样。第二个阶段是国家统治。进入阶级社会后，原始治理转变为国家统治，国家成为处理公共事务的中心，体现着皇帝或国王的统治意志。国家统治走向了治理的反面，由大多数人参与变成少数人甚至个人的独断。第三个阶段是国家管理。国家统治把社会和民众管得过死，民众不高兴，效率低下。于是在20世纪50年代，西方一些国家进入了国家管理的阶段。国家管理改变了过去国家统治时期对社会和公民漠不关心的状况，指出管理要出效率，就必须倾听社会和公民的要求，让社会和公民积极参与管理。第四个阶段是国家治理。国家管理虽然是一个进步，但也有它的弊端。国家管理的口号是“掌舵而不划桨”，但掌舵还是要去控制社会，市场、社会、公民在国家管理中还是缺位的。因此，国家管理便发展为当今的最新阶段国家治理[4]。20世纪90年代治理概念在全球逐步兴起，其主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙把治理放在国际关系语境下来描述，认为治理过程不是控制，而是协调；不是由谁授权，不是完全由政府来主导甚至用强制的力量来实现。即治理主体是多元的，包括政府、社会、市场、公民等，治理的方式主要是协商、沟通、合作，而不是单向强制。格里·斯托克也指出，治理所要创造的结构和秩序不能从外部强加，其作用的发挥是依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动[5]。由此可见，时代发展至今，国家治理又慢慢恢复了治理的本意，即平等、公正、民主，大众广泛参与，并上升到一个更高的层次。服务型政党建设作为党的建设的重要战略任务，作为国家治理的一个主要内容，自然需要适应时代发展的要求，需要人民广泛参与其建设过程。
（三）人民参与服务型政党建设是民主发展的必然要求
民主起源于古希腊雅典城邦时代的直接民主，后来随着工业文明的发展而演变为以代议制民主为核心的现代民主。随着代议制民主缺陷的逐步暴露，20世纪90年代，又兴起了一种崭新的民主理论，即协商民主。根据米勒、亨德里克等学者的理解，协商民主是一种民主的决策体制或形式，每个公民都能平等参与公共政策的制定，自由表达意见，倾听不同观点，从理性的协商中做出具有集体约束力的决策。近年来，协商民主理论进入我国，并在浙江温岭等地做了一些政治实验。十八大报告也指出要健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，并先后70次提到“民主”一词。而公民参与水平的高低，是衡量民主水平的重要指标。我们党既然把发展民主作为自己的奋斗目标，必然会在推进自身建设中扩大人民的有序参与。
三、人民参与服务型政党建设的可行性
人民参与服务型政党建设是需要一定条件的，不能仅凭个人或组织的良好愿望。而如今随着时代的发展，其主客观条件日趋成熟。
（一）人民参与服务型政党建设的客观条件日趋成熟
一是国际经济日趋一体化，国际合作日益增加，一国或是少数国家说了算的局面将不复存在，国际的很多事情需要多方坐下来平等地共同商量。国际的合作要讲治理，这为我国人民参与服务型政党建设提供了良好的国际环境。
二是随着改革开放的深入稳步推进，我国获得前所未有的快速发展，国家综合实力日益增强，社会公共事务日益增多，人民群众的需求也日益个性化、多样化，单靠党和政府的努力难以及时有效应对。这就需要在党和政府的指导下，广泛动员人民群众，成立相应的社会公民组织，参与到国家和社会的治理活动中来，共同处理社会公共事务。这就是说，随着国家、政府和党在社会公共事务中威权地位的削弱，公民个人通过公民组织发挥作用的潜能日益增加。
三是信息技术的迅速发展和广泛应用，为人民参与服务型政党建设提供了便利平台。一般而言，社会越是封闭，越是孤立，越有利于统治阶级的统治和管理。过去统治阶级掌握的信息最多，越往下越少，越往下越闭塞，人们之间无法及时联系。现在随着信息技术的迅猛发展，统治者对信息的垄断已成为历史。“人们现在可以举行如街头示威那样的群众性声援集会，官方声明、广告效应、抗议演说、难民逃散等种种事件通过电视荧屏被全世界所知晓。”[6]（P11）人们借助信息技术可以充分表达自己对国家和社会事务的观点，并容易把利益相同或相近的人聚合起来，形成一定的社会组织，易于传达公开而不稳定的民意倾向，来影响党和国家的某些决策，这是任何领导者都不敢轻视的。
（二）人民参与服务型政党建设的主观条件日趋成熟
一是人民参与意识日益增强。社会主义市场经济的发展，不但创造了大量物质财富，而且还创造了一代“积极公民”。随着市场经济的发展，人们的主体意识、平等意识、竞争意识和参与意识日益增强，已不再是计划经济体制下的“消极公民”，而转变为理性参与公共事务的“积极公民”。尤其是网络的普及与发展，使得人们的参与热情更加高涨。十八大前期，人民网一条“喜迎十八大网友说期待”的帖子，竟然聚集了近10万的人气，可见一斑。
二是人民参与能力在逐步提升。所谓能力一般是指成功地完成某种活动所必须具备的个性心理特征，是主体从事某种活动时所具备的内部条件和内在可能性[7]（P420）。人民参与能力主要指人民的政治参与能力和行政参与能力，体现在其观念、知识、技能及社会资源等方面。近些年来，随着电视的普及、计算机网络的广泛应用、大中小学教育的发展，人民参与的能力逐步增强。人民不仅通过选举代表参与国家政治事务，还通过咨询、协商、听证等方式直接参与政府的公共决策，从政治参与逐步走向行政参与，近几年更是积极参与社会服务。这在5·12汶川大地震、雅安地震等自然灾害的社会援助中体现得最为真切。人们不但踊跃捐款捐物，还有许多人直接自费到灾区参加志愿救援活动。人民参与能力的提升必将推进我国民主建设的进程，推进服务型政党的建设。
四、人民参与服务型政党建设的主要领域
（一）参与党员干部的选举
我们党要增强为人民服务的成效，干部是关键因素。选举出德才兼备的优秀党员干部是服务型政党建设的重要工作之一。也许有人会发出疑问，对于党内职务，只有党员才有资格参加选举，党外的群众是没有资格参加的。一般而言，这样认识是有道理的。因为一个组织内部的选举，确实只有组织内部的成员才具有选举权和被选举权，一般公民是无法直接参加党员干部选举的。但此处人民参与党员干部的选举，我们应从两个视角来理解。第一，对于党外群众确实没有直接投票资格的党员干部选举活动，并不是一般公民完全不能参与。比如对于中高层党的领导干部的选举，一般公民虽不能直接参加投票，但可以通过多种方式表达自己的看法和意愿。如列席选举活动，在公示期间反映干部候选人的相关情况等。第二，一些基层党员干部的选举，党外群众是可以直接参加选举的。如一些地方在推进农村基层选举改革时推出了公推直选的方式，并取得了实验成功。公推直选实际上是把社会民主选举机制引入党内选举，实现了两者的有机结合。在具体操作过程中，党员和群众对于通过上级党委等部门资格审查的人选进行直接投票，确定党支部书记和支部委员的预备人选，然后再由党员大会进行直接选举。这种选举方式不仅局限于农村党支部的选举，有的地方还在乡镇甚至县级党政干部选举中采用。人民群众参与党员干部的选举，体现了民主的价值导向，真正落实了人民的选举权，较好地解决了干部职务任免中体现人民意志的问题，有利于密切干群关系。人民群众参与党员干部的选举有效解决了党的领导地位合法性问题。因为党的领导地位不仅是由宪法规定的，而且通过动员、组织人民参与选举，还得到了人民群众的心理认可。反过来，这样选举出来的党员干部必定会更好地为人民服务[8]（P369371）。
（二）参与党的决策过程
一个政党尤其是执政党，在做出关系到人民群众切身利益的决策时，应积极鼓励和支持广大群众参与决策过程，以增强决策的民主性和透明性。列宁说过，“没有公开性而谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不仅限于对本组织的成员”[9]（P131），“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量”[10]（P16）。同时，随着时代的发展，党所面临的决策环境愈加复杂。首先，随着我国民主化和法制化进程的推进，公民的民主观念和法制意识逐渐增强，他们不再满足于过去那种被动地认可和接受党和政府的决策安排，而是越来越强烈要求介入决策过程，充分表达自己的利益诉求。其次，随着社会主义市场经济的发展，社会结构日益复杂，利益主体走向多元化，以往那种依据简单的价值原则和经验进行独断决策的方式已无法应对纷繁复杂的社会矛盾。最后，随着现代经济社会的发展，决策要解决的问题即决策对象变得日益错综复杂，日益呈现出多向度特征，使得决策越来越困难，单靠党的少数领导者的智慧不足以有效应对[11]。决策环境的复杂化使得人民参与党的决策变得更加现实与必要。因此，十八大报告明确指出，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。
（三）参与对党的民主监督
人民广泛地参与公共政治生活，参与对党的民主监督，有利于规范政党权力，有效遏制党内的消极腐败现象。我国正处于社会转型时期，经历着各种利益结构的深刻调整，相关制度机制还不是十分健全，因此也是腐败的高发时期。而要遏制腐败，需要两大利器，即权力监督和权利监督。权力监督主要是指人大、司法、监察审计以及执政党内部的监督，这也是目前监督的主要力量。而权利监督主要包括舆论监督以及公民和其他组织的监督，这种监督是我国目前的薄弱环节。人民通过合法途径和方式参与对执政党实施公共权力的监督，就能够保证国家各项权力的公共性，防止权力变质。同时通过人民参与，可以发挥广大人民群众的权利监督力量，及时发现党内的腐败分子和不合格分子，让他们无处藏身，拔掉执政党身上的腐败毒瘤，增进党的纯洁性和先进性，从而增强党的执政能力，稳固党的执政地位。当前我们党进行服务型政党建设，目的就是为了增强广大党员干部的服务意识，更好地为人民服务，切实落实执政为民的理念。因此，也就更加需要广大人民通过电话、信访、网络等多种途径，积极参与对党的民主监督，以规范国家机关工作人员和领导干部的行为。
（四）参与党的社会服务活动
新公共服务理论认为，社会公共事务是在一定社会时期与社会成员的共同利益息息相关的社会性事务，而社会公共服务便是社会公共事务中的一种，它体现着社会成员的普遍需求。因此该理论认为，提供公共服务的主体不仅仅限于政府，非政府组织、普通公民或企业都可以成为服务主体。尤其是政府与公民之间的关系不是简单的服务与被服务、企业与顾客的关系。正如登哈特夫妇所认为的，公民不是被动的接受者，他们具有一种公共事务的知识和归属感，一种对整体的关切和与自身命运休戚与共的社群道德契约。如果政府在尊重公民的基础上通过合作和分享的方式来运行，获得成功是必然的[12]（P2729）。这种说法同样适用于服务型政党建设。我们党的宗旨是全心全意为人民服务，建设服务型政党是要更好地体现这个宗旨，以实现人民当家作主的目标。但服务型政党向人民群众提供社会服务时不能只是一厢情愿，不能推行强制、包办或恩赐式的服务，这种“替人民当家作主”的供给式服务是与服务型政党所追求的“让人民当家作主”、以人民为中心的价值取向相背离的。服务型政党提供社会服务的正确方式是要顺应人民的意愿，以人民的需求为中心，以人民的同意为基准。因此，提升党的服务能力，增强党的服务效果，离开广大人民的积极参与是不可能的。这就需要我们党积极鼓励和支持人民参与党的社会服务活动，引导人民参与到对社会服务的选择、决策、评价中来，同时还要参与到社会服务的供给中来。要畅通人民参与的渠道，健全人民参与的机制，让人民自由表达和选择自己所需的社会服务[13]。
此外，在服务型政党建设中，人民还可以参与党的思想政治教育、党的相关政策法规的制定、社会公共事务的管理、党风整顿活动等众多的实践领域。
五、人民参与服务型政党建设过程中
应注意的问题（一）坚持党的领导
坚持党的领导是人民参与服务型政党建设的前提条件。当代西方治理理论认为，治理过程不是控制，而是协调；不是由谁授权，权力不具有唯一性；治理主体是多元的，多中心的，这里我们应批判借鉴，而不是全盘照搬。目前，即使在西方发达国家，在公共管理领域的治理仍然离不开政府。所以对仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的中国来说，推进作为国家治理主要内容之一的服务型政党建设，一定要紧密结合中国国情，体现中国特色。当前阶段，在推进服务型政党建设过程中坚持党的领导就是中国的一大特色。
坚持党的领导也是推进服务型政党建设的客观需要。首先，协调人民间的利益冲突需要坚持党的领导。从“经济人”假设理论出发，人民参与服务型政党建设，其最终目的是为了获得最大利益。然而，“政治参与不可避免地引起社会冲突的产生与调和诸问题”[14] （P299）。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，只有坚持党的领导，才能有效协调人民间的利益冲突。其次，维护人民参与环境的稳定需要坚持党的领导。人民参与服务型政党建设需要一个安定有序的环境，但目前国内外仍存在一些不确定因素，影响着人民参与环境的稳定。最后，坚持党的领导是推进服务型政党建设的题中应有之义。我们党进行服务型政党建设，是为了适应社会发展的要求，转变自己的职能。鼓励人民参与服务型政党建设，是为了更好地推进服务型政党建设，这样做的最终目的是为了巩固党的执政地位，做到长期执政，而不是要放弃自己的领导地位。
（二）有序参与
我们党鼓励和支持人民参与服务型政党建设，是不是人民参与得越多就越好呢？当然不是。任何国家和社会的发展都希望稳定而有序地进行，服务型政党建设也不例外。倘若人民参与得过多，尤其是不合法的参与，不仅会增加党的建设运行成本，而且很可能导致国家、集体或其他公民的利益受到损害，更有甚者会出现社会的不安与动荡。历史上，人民参与在十年“文革”时期走向了反面，就是一个惨痛的例子。这切肤之痛使我们党认识到，人民参与服务型政党建设，必须远离“无序”，坚守“有序”。
所谓有序参与，是指人民群众为了维护自身利益或增进公共利益，在认同党的现有相关法规制度的基础上，通过合法途径和方式参与服务型政党建设，以图直接或间接影响党的相关决策的行为。具体而言，人民参与服务型政党建设应主要做到三个方面。第一，参与的程序化。要遵从党的建设参与程序，认同党的建设相关法规制度。第二，参与的适度性。做到参与范围适当和程度适当。首先，鼓励人民参与服务型政党建设，并不意味着人民群众一定要参与党的建设的一切事宜。其次，人民应在充分了解相关情况的基础上提出要求。人民的参与要“为政治系统增强其适应性和整合性进行制度创新留下广阔的空间和时间”[15]。第三，参与的合法性。要遵守国家的基本政治制度和相关法律，维护社会公共秩序。此外，有序参与还要做到尽可能高的代表性、组织化等，因为“没有组织的参与将堕落为群众运动”[16]（P371）。
为了大力推进人民有序参与服务型政党建设，我们党需要做好三方面工作：一是深入推行党务公开，规范公开的内容、程序、方式以及时间，拓宽广大群众获取相关信息的渠道，避免群众盲目参与；二是充分利用群众来信、来电、来访以及网络等信息沟通方式，拓宽群众反映民意和意见的渠道，引导群众合法参与；三是广泛开展民主评议、民主恳谈会、重大决策民主听证和干部任前公示等活动，拓宽群众参与决策和监督的渠道，为群众有序参与提供平台。
（三）健全参与制度
人民参与服务型政党建设是试图通过参与，选出能切实为自己带来最大利益的党员干部，影响党的有关决策，实现自己利益的最大化。而这一切不能没有制度层面的保障。对此，党的十八届三中全会也强调，要加强党的建设制度改革，适应治理的需要，在制度上下功夫。因此，推进人民参与服务型政党建设，需要加强有关参与制度建设，依靠完善的制度来保障人民的参与权利，规范人民的参与行为，引导人民在制度范围内有序参与。
健全人民参与服务型政党建设制度是一项系统工程，需要完善一整套制度体系。首先，要进一步完善人民参与服务型政党建设的根本制度和基本制度，如人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度等。其次，要进一步完善人民参与服务型政党建设的具体制度，如党代表选举制度、人民意见征集制度、除需保密外的党务公开制度、新闻发布制度、批评监督制度、听证制度、信访制度等。最后，要善于总结群众创造的有益经验，如南京市的“万人评议机关”活动、“邻里情茶坊”社区自治活动等，并使其制度化，积极进行制度创新并加以推广。总之，要把保障人民参与权作为健全参与制度的逻辑起点，把维护参与的公开性和公正性作为健全参与制度的基本准则，把构建制度体系作为健全参与制度的目标。
（四）发展党内民主
人民参与服务型政党建设，需要通过发展党内民主，带动人民民主，通过扩大党内党员民主参与，引导人民广泛参与。这是由中国的历史传统以及党在国家和社会生活中的地位所决定的。纵观中国发展的历史进程，由于公民社会发育不成熟，往往是政府主导型或执政党主导型的，这与西方发达国家不同。如今中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，有责任引领中国民主政治发展的进程，认真审视党内民主的发展。在服务型政党建设过程中，执政党党内民主的状况决定着社会民主的状况，党内党员的参与程度直接影响着人民的参与程度。因此，要推进人民参与服务型政党建设，需要大力发展党内民主。
发展党内民主是一项系统性任务，需要我们党进一步做好四个方面工作。第一，在民主集中制方面，需要真正发挥党的代表大会作为党的权力机关的作用，并要使这种作用常态化和制度化。要进一步建立健全常委会向全委会、全委会向党的代表大会负责并报告工作的制度。第二，在党内民主决策方面，借鉴人大开门立法和政府听证咨询等形式，扩大党员参与度。对于重大问题的决策，全体党员可以自愿参与讨论，由党的代表大会表决通过。常规性工作决策和突发事件等方面的决策，由党的委员会决定。但尽量实现重要决策由常委会转向全委会，避免“一把手”个人说了算[17]。第三，在党内选举方面，让真正具有竞争实力的优秀人才参与到竞争中来。为此，要逐步扩大差额选举的层级和范围；改进候选人的提名制度和方式；完善信息公开、承诺、投票、党内职务任期、质询、罢免等与选举相关的配套制度。第四，在党员主体地位方面，要切实保障党员民主权利。发展党内民主，最根本的任务就是要处理好党员权利与党内权力间的关系，充分保障党员参与党内事务、监督制约党内权力的民主权利，保障党员享有党章规定的知情权、选择权、监督权和罢免权。
参考文献：
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