跨界治理理论与数字政府建设探讨
摘要：新一代信息通信技术的蓬勃发展，助推传统科层式政府向数字化政府转型。数字政府建设与跨界治理模式有着密切的理论联系，二者在价值理念、治理工具、治理结构等方面具有一致性。引入跨界治理理论模型，从结构、过程、领导三个维度构建政府数字化转型的行动框架，借助广东数字政府建设的典型案例分析，发掘我国数字政府建设的现实困局与突破路径。网络时代推动数字政府改革创新，需要重塑组织架构，构建适应数字化转型的政府职责体系；加强制度供给，形成数字政府与数据治理的制度保障；改善运行机制，做好数字政府建设的全流程评价监督；锻造跨界领导，营造协作共享的组织文化与政治生态；创新工具应用，推动颠覆性技术与政府治理深度融合。
当前，全球政府数字化浪潮风起云涌，大数据、人工智能、区块链等颠覆性技术嵌入政府治理全流程，重构政府的思维理念、治理结构与运行方式，助推政府全方位变革。党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”，明确了新时代政府改革的方向。2020 年初，新冠肺炎疫情肆虐全球，从疫情防控到复工复产都是对数字政府运转的一次实战检验，在这一过程中，一系列数字化抗疫举措成为强有力“武器”，为打赢疫情防控阻击战提供坚实保障。在各地不少有益经验值得借鉴的同时，也暴露出数字政府建设的短板问题。本文基于数字政府建设的特点和规律，秉持“系统性、整体性、协同性”的改革逻辑，引入跨界治理理论作为研究工具，构建跨界治理理论与数字政府建设过程有机衔接的分析框架，发掘数字政府建设的行动内容、现实困局和改革边界，研议如何善用技术治理工具，突破传统界域藩篱，增强改革的跨界协同效度，将信息技术红利充分转化为数字政府治理效能。
一、跨界治理：数字政府建设研究的新视角
传统意义上“界”多指地理上的界线划分，或不同事物的类别范围。在全球化、信息化高速发展的当今社会，政府治理中“界域”的指向更为广泛，涉及不同行政区域的地理边界，线上和线下的虚拟界域，政府与市场、社会的边界，纵向政府层级间以及横向部门间的边界（见图 1）。据此，跨界治理可以定义为政府、市场和社会组织等不同治理主体为实现共同目标及增进公共利益，跨越区域、层级、部门等界别限制，形成一套整体协同的体制机制、行动策略与制度安排，参与方主体在跨界领导者的引领下，通过充分协商建立共识，凝聚彼此合力，遵循约定规则优化资源配置，采取一致性协作行动，实现整体收益最大化。中国政府数字化转型已经把跨界问题提上议事日程，习近平在 2016 年中共中央政治局第三十六次集体学习时强调，“以数据集中和共享为途径，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”。“三融五跨”的战略要求为我国数字政府改革升级指明了方向，跨界协同、数据治理成为数字政府建设的核心内容，业务整合、平台共享、数据共享是为数字政府运行的基本逻辑。
图 1 跨界治理的拓扑结构模型
（一）跨界治理与数字政府建设的理论联系
数字政府建设是一场全方位、系统性、协同式的创新，这与具有整体性、协同性特征的跨界治理范式有着深刻的理论联系。从概念内容可见，跨界治理理论与数字政府建设有着较高的契合度。首先，价值理念的一致性。习近平强调，“让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感”。数字政府建设目标是通过数据整合、开放、共享，充分释放数据资源价值，为群众提供高质量、精细化、个性化公共服务，更好地满足人民群众对于美好生活的需要。跨界治理旨在整合政府内部“上、下、左、右”，政府外部的市场、社会多主体力量，强化公私合作伙伴关系，承担起公共责任，解决与人民群众利益息息相关的跨域公共事务问题。二者都是基于以人民为中心的价值追求，致力于增进公共利益。其次，治理工具的一致性。数字政府建设是网络化、智能化技术与信息集成系统在政府治理中的深度融合，构成“互联网+政务服务”与“互联网+政务管理”的解决方案及应用场景。跨界治理行动中，通过信息技术加持形成跨越区域、层级、部门等边界的必要连接，降低治理主体间沟通协调的制度性交易费用。最后，治理结构的一致性。跨界治理呈现出跨不同区域、跨纵向权力线与横向职能线、跨公私部门多主体协作的网络化组织形态，以及基于信任、共识、协作的治理机制，由科层制下的金字塔式权力结构转为联动协作的扁平化权力结构，这与数字政府治理架构是一致的。数据分布结构的交互性和信息传输方式的开放性，决定了数字政府权力系统能够在跨区域、跨层级、跨部门中进行政务流程再造和机构职能整合，成为一个政府内部纵横联动，外部与国家社会治理协同开放的高效运行体系。
（二）跨界治理对数字政府建设的现实观照
政府治理概念语境下的跨界界域非常广泛，数字政府重塑的治理体系也是全域式的，那么，数字政府改革中是如何突破传统界域概念、实现互联互通？
第一，跨纵向权力线的行政层级边界。这里指的是“条条管理”，涉及央地关系和地方政府上下级之间的关系。依托自上而下对权力、资源的掌握，上级制定政策，基层贯彻落实，有利于政策的统一执行，但是层层传递指令存在着信息失真、行动迟缓甚至执行走样的弊端，跨界治理即是以扁平化管理突破科层
制桎梏，纵向贯穿到底，提升信息、资源运转效率。运用跨界治理理论，通过纵向统筹设计，能够为“全国一盘棋”建设数字政府提供理论支撑。第二，跨行政区域的地理边界。地区管辖治理权分属不同地方政府，基于属地管理原则与“晋升锦标赛”的双重作用下，不同地区政府之间存在着画地为牢、各自为政、地方保护的问题。通过跨界治理模式的引入，构建跨区域数字政府建设与运营方面的协作互助机制，克服政府数字化转型过程中容易出现的地方本位意志性以及由行政区域划分所产生的发展障碍。第三，跨横向职能线的政府部门边界。这里指的是同级政府各职能部门间以及条块部门间的边界。跨界治理突破了科层制职能裂解性与机构碎片化的藩篱，将部门间交叠或相近职能进行重新整合及流程再造，形成一种基于总体服务导向而非单一部门导向的跨部门、条块间整体治理格局，这也契合了数字政府建设中的跨部门信息共享与业务协同要求。第四，跨公私不同主体边界。网络社会背景下，社会正在从以政府为中心的控制导向、层级支配的治理格局向多主体互动的合作治理结构转变。共同目标利益追求条件下，不同主体资源禀赋的差异化与互补性是促成跨界协作的重要动因，正如科研机构、科技企业在信息架构设计与基础设施提供方面有着无可比拟的优势，形成基于公私合作伙伴关系的数字政府建设模式，发挥市场、社会等主体资源特长，能够弥补政府本身技术能力之不足。
二、数字政府建设的困局与突破：“数字广东”案例分析
跨界治理指向的是多边主体参与的公共议题，构成多层次、网络化的复杂拓扑结构。跨界治理过程既包括组织机构设置、运行机制重塑、政策制度供给、战略工具选择，又包括主体间共识达成、共享资源知识、过程承诺管理，涵盖了静态的“结构性协同机制”与动态的“程序性协同机制”。其间，领导者的作用至关重要，跨界领导促成主体间共识建立、信任增进、合作动议形成，负责资源管理与关系管理、执行过程监控，保障跨界行动按照既定方向展开，并做好行动调适的权变准备。综合三个维度的相互作用，产出适宜跨界治理行动的制度安排，在实践中转化为治理效能。由此，构建出一套跨界治理的“三位一体”分析框架，它包括静态的结构、动态的过程、核心的领导（见图 2）。
图 2 跨界治理的“三位一体”分析框架
近年来，我国各级政府加快数字化转型进程，截至 2019 年底，已有 10 个省级政府出台数字政府规划，19 个省份成立省级大数据管理机构。广东作为改革开放前沿与制度创新高地，于 2017 年底启动“数字政府”改革，两年多时间已取得显著成效。2020 年 5 月，国务院办公厅电子政务办公室委托中央党校（国家行政学院）开展 2019 年度省级政府和重点城市网上政务服务能力第三方评估，结果显示，广东省 2019年排名位居第一（2016 年第九，2017 年第四，2018 年第一），“数字广东”改革经验已成为省级数字政府建设样板。本部分基于“结构—过程—领导”的跨界治理分析框架，对“数字广东”改革进行考察，探究政府数字化转型的困局与突破。
（一）组织变革：数字政府建设的静态结构分析
治理结构作为实现公共目标的工具，是被有意识的组织设计或机构重组。传统科层制模式肇始于科学管理时代，是适应大规模复杂性社会管理需求的标准化组织结构，政府整体职责被细分到各单位和具体部门承担，行政管理体系及其运转呈现出封闭性、机械化的特点，这就决定了各部门的运行大多是单边行动而非跨部门协作。信息时代，科层制成了组织网络化数字化转型的掣肘。从政府横向职能线来看，省级政务信息化建设职责分散在发改委、工信厅等多个职能部门，缺乏一个权威机构统筹。改革前，广东省直各部门均设有信息中心，省级各单位自建信息系统多达 1068 个，烟囱林立、互不联通，生成部门壁垒、数据孤岛。从政府纵向权力线来看，属地管理原则与分级财政制度下，各市县（区）均自建政务服务网、政务云、数据中心，呈现出区域分割、各自为政、重复分散建设的局面，省级政府缺乏统筹协调。此外，条块分割体制下，信息系统建设呈现“纵强横弱”的特点，中央垂管部门业务系统自上而下延伸至县（区）一级，与地方职能部门之间彼此独立隔绝。如此科层组织结构与政府数字治理所需的整体性、扁平化治理体系相矛盾，导致横向数据既“聚不了”，又“通不了”，纵向数据既“上不去”，又“下不来”，企业群众办事反复跑、多头办。
广东率先改革数字政府建设运营的体制机制，成立省政府电子政务管理办公室，统筹全省政务信息化规划、建设、监督；组建省、市、县三级的政务服务数据管理局，负责数字政府的政策供给、项目审批、业务应用系统集约、政务数据资源管理等；探索“管运分离”模式，撤销省信息中心以及省直各单位共计44 个信息中心，成立数字广东公司作为专责运营机构，承担信息化基础设施和系统建设运维；建设省级统一的政务云平台，整合大数据中心，推动省直部门和 21 个地市一体化协同办公；建成覆盖省、市、县、镇、村五级线上政务服务的广东政务服务网，形成“全省一盘棋”的省级统建管理体制和省市县协同联动机制。推出“粤省事”“粤商通”“粤政易”“粤监管”“粤政图”等“粤系列”移动应用品牌，旨在从“互联网+政务服务”与“互联网+政务管理”双重维度助推跨部门信息共享与业务协同。其中，“粤省事·协同办公”平台拟覆盖广东省四套班子与各委办局，服务 50 万公务人员。
（二）制度创新：数字政府建设的动态过程演绎
跨界行动过程是治理机制设计与行为调适的过程，以沟通对话、共享资源促成主体间明确价值共识，以过程承诺、执行控制确保协作关系的稳固。政府数字化转型的关键在于数据治理，如何把数据统起来、用起来，不仅从技术工具层面推动，而且要探索共享协同的动力机制，保障信息共享与数据治理的主动性、持续性。广东省内一些先行先试地区已实现区级数据的汇聚，但依旧解决不了数据应用问题，根源
一方面在于部门间专业知识垄断与信息权力保护，牵涉到数据资产确权确责、数据使用、信息安全等问题；另一方面由于职能部门专注自身业务需求，缺乏跨部门共享协同的原生动力。例如人社局、公安局、卫健委分别推出社保卡、身份证、健康卡，而非从便利群众出发“一卡通用”，上级部门出于行业统筹管理的目的，统建系统并统管数据，认为“数据是本部门权力的抓手”，每个卡证的内容虽是信息数据，背后却体现的是一种或几种权力，致使部门间各自推出重复的卡证并存在数据权之争。加之整体上业务协同度不够导致全程网办比例低、跨域事项难办理，陷入数据“聚而不通、通而不用”的窘境，数据共享耗时费力却无法显著促进部门业务，提升治理绩效，久而久之会削弱各职能部门数据共享的动力。
“数字广东”改革中，围绕协同办公、营商环境、民生服务等重点任务组建工作专班，明确牵头部门及配合单位，落实主体责任，优化业务流程，对接系统数据，强化数据治理意识，整合联通政务数据与市场数据，破解“部门壁垒”与“数据孤岛”，实现“数据上云、服务下沉”。此外，依托法律法规的强制作用以及制度规范的约束作用，能够使跨界行动保持创造性与稳定性的平衡。有学者提出新技术发展与基于规则治理的四个阶段：创新、商业化、创造性无政府状态和规则。制定规则面临的挑战在于，旧的制度不太可能涵盖新兴技术，而新制度的制定需要时间。改革中，广东注重制度规范的建立，推出指导数据采集、平台设计的 15 个技术规范，数字政府建设运行管理 7 个服务标准，形成覆盖线上线下全渠道，囊括技术、管理和服务的标准规范体系，确保改革稳定不走样。例如，广东建立起全省统一的事项库，已完成省市县三级政务服务事项“十统一”标准化梳理；省财政厅与省政务服务数据管理局联合印发《省级政务信息化服务预算编制规范和标准（试行）》，从预算管理层面确保数字政府建设项目规划的可计量、可检验、可实施，最大限度地避免信息化项目重复建设或标准不统一等问题。
（三）行动调适：数字政府建设的跨界领导作用
数字政府建设中，跨界领导格外重要。一方面，数字政府的整体性与整合性治理结构超越了科层式的连接方式，需要将不同类型组织乃至存在竞争关系的团体调动起来，构成一种促使跨界协作产生效果的领导机制，用以创新政府数字治理策略，协调主体间行动。另一方面，大数据时代，系统和算法是“被设计的”，系统割据、重复建设等乱象说明在顶层设计环节人力尤其是领导者的作用是不可取代的。为避免“屏幕官僚”将基于个人意志的自由裁量权植入程序，领导者对于业务信息化设计过程的监督作用必不可少。广东认真贯彻落实习近平关于数字中国与网络强国建设的重要论述和战略部署，高度重视数字政府建设，将其列为全面深化改革 18 项重大任务的第一项，作为“一把手工程”进行顶层设计，成立由省长任组长的“数字政府”改革建设工作领导小组，制定总体规划和建设方案。每季度召开领导小组会议，总结经验、发掘问题，做好下一阶段改革部署。省领导每周关注改革进展，省长一年三次赴数字广东公司调研建设情况，以“高度重视”的领导注意力分配方式保障改革强力推进。
网络时代的跨界治理过程不仅是协调组织内部或组织之间事务，而且需适应信息技术环境并尝试改造组织现有技术条件。相比其他组织要素，领导在应对环境、引领变革中起到核心作用，跨界领导力被看作“成事的机理”。广东领导秉持“跨界思维”，充分发挥市场主体的技术优势，成立腾讯与三大运营商的合资公司———数字广东网络建设有限公司，通过“政企合作”模式将前沿技术引入政府治理。与此同时，数字广东公司基于能力互补和资源共享与其他技术企业展开合作，打造数字化生态圈/生态链系统，已有 700 家合作伙伴在为广东数字政府建设提供核心能力和技术支撑。充分发挥智库的“外脑”作用，组建“数字政府”专家委员会，以共享先进知识的智力支撑为改革赋能。做好预算管理，通过系统化、集约化建设提高财政资金使用效益。跨界领导作为决定跨界协作有效性的一个关键因素，体现在与利益相关方
的沟通谈判协作水平、交易博弈能力以及应对内外部环境风险的能力。正如改革并非毫无疏漏，广东撤掉各厅局信息中心后，本计划将运营职能交给企业，行政职能回归机关，但现实中行政职能并未完全回归，数广公司派到各厅局的职员仅负责系统运营维护，厅局内信息化统筹的行政职能缺乏具体部门承担，使得需求不明确或缺乏整合，重复提交项目致使资源浪费。今后，领导者应及时抓住新一轮机构改革契机，在各厅局成立专职的业务与信息化规划部门，对厅局内部信息化需求进行统筹设计。
三、推进我国数字政府建设的制度供给与跨界协作
囿于传统体制障碍、思维观念滞后、运行机制梗阻、制度保障缺失等制约，数字政府建设之路并非坦途。改革试点过程也是在不断试错发现问题，当前各省市数字政府改革中，仍然存在着不少盲区与短板。基于“结构—过程—领导”的跨界治理分析框架能够为数字政府建设研究与实务提供方法论依据，可从组织架构、制度供给、运行机制、跨界领导、工具应用等方面助推政府数字化转型。
（一）重塑组织架构，构建适应数字化转型的政府职责体系
2001 年，时任福建省省长的习近平遵循政务信息化发展规律，作出统一建设全省政务信息网的前瞻性部署，指示“要统筹不要多头办”。当前，应建立从中央到地方统筹联动的数字政府管理体制，明确各部门职责，形成纵向联动、横向协同、整体推进格局。遵循新一轮机构改革的基本逻辑，“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，整合中央网信办、国办电子政务办公室、工信部、发改委国家信息中心等部门相似职能，成立跨部门协调机构———国家大数据局，与中央网信办合署办公，按照“党管数据”原则，由党中央职能部门统一领导，作为数字政府战略规划、需求统筹、项目审批、集约建设与数据治理的机构，出台我国数字政府发展战略、建设规划及相关政策性文件，擘画数字化改革蓝图。目前，政府数字化转型正处于从以组织为中心、以职能为中心的电子政务阶段到以服务企业群众“办好一件事”为中心、以部门间整体协作为遵循的数字政府阶段，亟需政府组织机构做到垂直整合（垂直机构的统一业务管理系统、纵向业务的标准化处理）、水平整合（跨部门信息系统的整合、一网通办业务集成），从而实现跨界治理的职能整合、信息整合、业务整合、流程整合。可通过建立跨部门首席信息官联席会议机制，关注政府间组织和程序的变革，有效推动各部门、机构公共数据开放共享和开发利用。
（二）加强制度供给，形成数字政府与数据治理的制度保障
党的十九届四中全会提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。政府承担着供给制度性公共物品的职能，数字政府建设运行中，应当制定维护数字治理有效运作和发挥数字政府整体功效的制度。加强政府与立法部门协同，出台实施诸如电子签名、电子印章、网络安全、信息公开、数据管理、隐私保护、公民参与等方面的法律法规。构建部门协同的信息化建设财政预算制度，设立省市专项资金用以部门间共性系统及综合性应用开发，避免重复投资建设。秉持标准化思维，由先行先试省市联合制定数字政府建设的标准化体系，如统一的规划建设、信息数据、权责事项、运维安全、监管考评等标准，做好省级标准认证的同时向上推动形成国家标准。现如今，数据已成为国家重要生产要素之一，开展数据要素市场化配置，应构建一套数据资源畅通流动、归集交换、开放共享、
开发利用的全链条数据治理体系。加快制定数据共享责任清单与交换目录，明确界定主体间信息共享与业务协同的责任义务，实现跨地区、跨层级、跨部门数据资源整合；健全数据公开制度，对于能够公开共享的数据，打通无障碍调用渠道，对于原则上不能向外公开的数据源，在保证数据安全的前提下分权限实现内部调用共享；推动社会数据采集规范化和标准化，提升社会数据资源价值；建立统一的数据安全管理制度，加强信息安全保护。
（三）改善运行机制，做好数字政府建设的全流程评价监督
为降低数字政府建设过程的交易成本，避免组织集体行动陷入困境，跨界治理主体间的合作须通过机制设计，强化过程承诺与执行监控，减少不确定性。一是构建协调沟通机制。只有跨界治理参与主体充分沟通才能实现信息、资源等要素的共享和流动。可成立临时任务小组、跨部门工作专班等组织及时协调行动；打造数字政府跨界合作联盟，如高层联席会议制度，定期召开合作论坛，通过签订府际服务契约、组织间协议等方式解决分歧。二是完善资源整合机制。通过各自优势资源互换弥补单一主体能力不足；探索政府间联合采购方式，整体议价降低合同成本；完善“试点-推广”机制，向社会开放数据，鼓励企业提前做好技术预研工作，通过试点细化深挖应用场景，给出解决方案充分回应需求痛点问题，进而全面推广使用。三是构建评价与监督机制。设计一套包括满意度、有效性、数量、比例等“软”“硬”指标相结合的数字政府建设评估体系，不仅衡量投入产出效果，而且检验跨界协同效度，委托第三方专业机构开展评估工作，以保证评估过程与结果的公正性、科学性。跨界治理主体在形成资源和能力优势互补的同时，亦可能因信息不对称而产生治理失灵问题，出现道德风险和逆向选择的机会主义行为。政府与技术供给侧跨界合作时，应健全项目计划管理制度、准入与退出机制、风险防控机制等全流程监督体系，避免出现因合同纠纷而被承建商“绑架”的问题。
（四）锻造跨界领导，营造协作共享的组织文化与政治生态
信息时代的领导者需要理解政治可以塑造技术。迈向数字政府治理模式，应注重领导者互联网思维提升和跨界领导力塑造，发挥领导者之于数字政府建设的促进作用。一是培养领导者“互联网+”的思维理念，即用户思维、平台思维、跨界思维、数据思维。将办事企业群众的用户体验度、获得感、满意度作为数字政府建设效果评价标准；从“地方本位”“部门本位”思想转变为“合作共治”思维，搭建主体间合作平台，推进政务管理和政务服务的协同整合；让领导干部心中有“数”，从关注技术应用转向重视数据治理，即信息化项目设计与建设过程均充分考虑数据是否可以共享、选取何种共享方式、需要哪些部门相关数据等，同时应具备隐私保护与数据安全意识，强化数据运行流程的监管。二是塑造跨界领导力。培养领导者跨界网络构建的能力，通过数字政府战略规划、资源整合、磋商沟通，安排、激活、构建合作网络，优化伙伴关系管理；增强文化价值塑造的能力，通过互惠互利、信任合作的政治文化、组织文化重塑，缓和部门间分歧，营造激励与约束并重的跨界协作生态环境；提升联合行动执行的能力，运用制度规范、契约协议、组织协同等工具，进行监督管控、绩效评估、风险防控，确保跨界行动有序展开；增进运用技术治理的能力，学习信息技术知识，弄懂基本原理，提高业务需求分析、与技术外包企业谈判、应用场景设计、解决方案落地等本领。
（五）创新工具应用，推动颠覆性技术与政府治理深度融合
正如摩尔定律揭示的信息技术迅猛发展速度，颠覆性技术的不断成熟应用有助于解决政府数字化转型之路的重重困局，接下来应着力整合先进技术工具，探索云计算、大数据、人工智能、区块链等在推进数字政府跨界协同方面的应用场景和赋能机制，破除部门间知识壁垒，打破业务部门复杂多变的规则及规则解释权，实现知识学习、数据互用、资源整合、业务协作。第一，打造跨界联通的政务云平台，建设跨部门合作的环境框架，构建数据中台、技术中台、业务中台、运维中台“多位一体”的数字中台架构体系促进部门协同。中台技术能够最大限度梳理和整合共性业务、功能、信息系统，打通政府横向数据，落地数据共享应用，进而根据业务属性厘清部门间交叉权责，助力政府机构改革，实现优化协同高效。第二，借助区块链去中心化、分布式和信用共识等特性，应用基于区块链的智能合约技术增进主体间协作共识，实现跨部门信息数据的开放共享、开发利用、安全与隐私保护。第三，运用大数据技术，促进政府决策机制从单一化、碎片化向协同化转变，从以有限判例为基础的经验决断向“用数据说话”的科学决策、共识决策、协同决策转变，从静态的、被动的治理向动态的、主动的治理转变。第四，整合使用“5G+AI”技术在市场监管、调度以及综合执法等领域实现标准化、智能化管理，应用“5G+增强现实/虚拟现实”技术，协同“办好一件事”的多个职能部门重塑政务服务办事场景，开发“场景直通车”，推行无接触式、一次不用跑的政务服务。