习近平在党的十九大报告中提出：深化供给侧结构性改革—坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。2017年中央一号文件提到，深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，对做好新时期农业与农村工作提出了明确的方向。实现农业绿色转型发展，确保粮食安全与有效供给，确保食品安全与满足需求，确保生态安全与持续发展，是新时代背景下必须重视与解决的现实问题。通过发展高效生态农业，来推进汕头市农业供给侧结构性改革问题进行探讨。
一、汕头市农业供给侧结构性改革的必要性
近5年来，汕头市“三农”，特别是农业发展取得明显的成就，但是也存在着很多问题，主要表现在供给侧方面，这就要求汕头市必须坚定不移地进行农业供给侧结构性改革。
（一）农业供给侧结构性改革能适应农产品消费结构升级的需要
随着新型城镇化的推进，城乡居民农产品消費需求正从“吃饱”向“吃得好、吃得安全、吃得营养健康”快速转变，多元化、个性化的需求显著增多。目前汕头市农业生产规模既小而又不强、既多而又不优的问题比较突出，只有大力推进农业供给侧结构性改革，尽快提高农产品的品质，才能更好地适应消费结构升级的需要。
（二）农业供给侧结构性改革能进一步提高农业的竞争力
近5年来，从全国来看，农业生产成本持续较快上涨，而国际农产品价格持续下跌，国内外农产品价差越来越大，玉米、棉花、糖料、大豆等大宗农产品进口规模不断扩大，“洋货入市、国货入库”的问题突出，呈现出生产量、进口量、库存量“三量齐增”的现象。解决这个问题，必须用改革的办法来推进结构调整，促进农业转型升级，提升农业竞争力。
（三）农业供给侧结构性改革能提高农业增效、增加农民增收
当下，汕头市农民家庭经营收入平均占到农民收入的69%以上，山区、丘陵地区农民增收主要还是来自农业。因为供求结构失衡，出现了“粮价跌、伤心菜、贱柑桔”等现象，农民当年增产不增收。所以，只有大力推进农业供给侧结构性改革，发展“高产、优质、高效、生态、安全”农业，促使农村一二三产业融合，才能提高农业效益，促进农民持续增收。
（四）农业供给侧结构性改革能改善农业生态环境
近几年来，汕头市农业资源环境两道“紧箍咒”越绷越紧，农用地数量大量减少、质量下降、农业面源的污染逐步加重的问题显示出来，农业生态环境已经成为突出的短板。因此，必须抓紧农产品供给充裕的有利时机，加快推进农业供给侧结构性改革，转变农业生产方式、资源利用方式，来修复农业生态、改善农业环境、补齐农业短板，实现农业绿色发展。
二、汕头市发展高效生态农业面临的诸多问题
“十二五”以来，汕头市农村生产力和农村经济虽然已经取得了长足的发展，近几年来大力推进特色农业及效益农业的建设，在一些重点领域、关键环节和部分地区取得了很大的进步。但是，在新时代背景下发展高效生态农业面临着许多主要制约因素，主要为：
（一）农业资源匮乏
汕头市人均耕地仅0.007 7 hm2，是广东省乃至全国典型的人多地少的地区。农民对土地的重视和依赖程度高，土地千家万户零散的经营情况比较突出，在推进土地流转难度大。随着农村的城镇化、工业化进程加快，非农建设用地需求与耕地保护的矛盾已经日益突出。并且工业、生活废水的无序排放，农业面源污染日趋严重，对本来紧缺的土地带来破坏性。
（二）农业结构不合理
汕头市每年必须保证7万hm2左右的粮食播种面积，严重地制约着种植业、养殖业结构调整的空间，优质蔬菜、品质养殖、特色水果、园艺花卉等高附加值种养业的生产规模难以扩大。农村第二产业、第三产业发展速度比较缓慢，特别是农产品的加工、流通都滞后，农产品受市场流通环节的多层剥夺，时常出现农民贱卖、市民贵买的现象。
（三）农业投入不足
国家和省虽然加大强农惠农资金的投入，但是市、区县和乡镇级由于财力的不足，对农业长期投入是有限，导致了农田水利及水产养殖等基础设施建设落后，汕头市仍有1.878万hm2的农田基础设施拯待整治和建设。同时，由于农业风险性较大、经济效益低下，农业招商引资难度又大，农村金融投入又少，多元化增加农业投入的机制还又未建立。
（四）产业化组织缺乏引领作用
虽然农民专业合作社呈现较好的发展态势，但是多数农民专业合作社的组织管理比较松散，社会化程度不高，产业链条不长，服务形式单一，农业龙头企业数量不多、规模不大，和农户利益联结机制不完善，订单农业不规范，带动农民增收能力不强。
（五）管理体制与新形势不相适应
农村基层畜牧、兽医管理体制和农业技术推广体制改革配套措施跟不上，农业综合执法队伍建设滞后，农产品质量安全体系和机制不健全，对农业科学技术推广及农业生产经营的监管力度不够，特别是动植物疫病防控及农产品质量安全监管工作难度更大。
（六）农村劳动力科技素质低下
在农村普遍存在农业人才缺乏、劳动力素质低、年青一代不愿意务农的现象，已经严重制约着高新科技农业和现代生产经营方式的推广及运用。与此同时，山区、老区和纯农地区大部分青壮年劳动力更是缺乏一技之长，很难接受现代生产经营方式。汕头市农民收入中，76%来源于非农产业，而目前全市农村劳动力外出务工人数52.8万人，只占总劳动力的28.1%，从事第一产业人数69.27万人，占到总劳动力的38.1%，而且其中还存在大量劳动力就业不充分的情况。农村剩余劳动力转移不出去，既影响农民增收，又影响农业的规模经营，甚至影响着农村社会稳定。
三、发展高效生态农业推进农业供给侧结构性改革的工作措施及重点任务
发展高效生态农业，应结合区域实际，以“绿色理念”为引领，以提高发展质量和效益为中心，加快推进农业供给侧结构性改革。高效生态农业是集约化经营与生态化生产有机耦合的现代农业，其主攻方向是以市场绿色消费需求为导向，以提高农业市场竞争力和可持续能力为核心，兼有高产高效与优质安全的可持续发展的特征。与自然生态农业相比，高效生态农业是既偏重维护自然生态平衡，又注重实现高产出目标的农业发展形态与技术体系。高效生态农业既符合区域资源禀赋实际，注重强化内涵与创新驱动，又能够顺应现代农业发展趋势，注重强化效率与产业经营。为此，按照汕头市的农业资源条件、社会经济环境和市场经济形势出发，加快发展高效生态农业、推进现代农业的发展。
（一）发展高效生态农业的工作措施
1.建立健全高效生态循环农业发展机制
政府要给予政策和财政经费支持，发挥市场的驱动力和调节作用，建立兼容生态价值的农产品价格形成机制，这样就有利于高效生态农业在政策和市场的双重驱动下得到长足发展。各级农业管理部门要在投资、信贷、补贴、税收等方面给予政策倾斜和资金扶持，逐步建立健全高效生态农业发展和农业生态环境保护的投入机制与激励机制。进一步探索建立区域生态农业补偿机制，侧重向扶贫开发重点区县、水土流失重点区县、重要生态功能区和自然保护区倾斜，明确补偿环节和补偿主体，完善补偿标准和操作规范。
2.设立区域高效生态农业产业集聚示范区
根据各地域自然资源和生态环境特点，进行高效生态农业的循环系统设计、景观格局规划和生物多样性的维护。在高效生态农业发展重點县域 （街道、镇）范围内进行更为细致的功能区划分，识别生态保护区、生态敏感区以及生产适宜发展区，优化种植业和养殖业的空间布局，完善基于生物多样性的生物防治。建立区域高效生态农业示范区和重要农产品生产保护区，通过集成应用绿色生产技术，提高农业生产管理水平，推进区域生态农业的绿色化、产业化和高效化。
3.增强高效生态农业的绿色技术集成创新
着力为高效生态农业发展提供更大的科技投入支持，引导相关高等院校、科研院所与企业建设产业技术研究院，开展高效生态农业的关键绿色技术的协同攻关，力争在生物育种、生物肥料、生物农药、污染生物修复、智慧农业及设施农业技术等方面寻求突破。鼓励和支持包括现代农业高新技术、传统生态农业实践精华、农民累积的经验等在内的农业绿色技术组装集成，着力推进本地化、规模化和规范化的集成创新。鼓励农业科学与其他学科、技术的交叉融合，实现高效生态农业技术的创新突破与协同
创业。
4.完善权责结构合理的经营管理体系
高效生态农业发展需要制定相应的协调机制，建立有充分授权和广泛协调能力的统筹机制。要研究制定高效生态农业发展的中长期专项规划，明确思路定位，提出发展目标，划定重点任务，把脉制定策略，细化具体措施，保障实施条件。要强化制度法规建设，完善耕地保护制度与农业补贴制度等。同时，要落实畜禽规模养殖环境影响评价制度，强化农业生态环境保护责任制，加大对畜禽养殖业等农业面源污染和土壤环境治理，深入开展土壤修复示范试点，逐步实施集成推广。
（二）发展高效生态农业的重点任务
1.强化特色农业的基础
粮菜耕作农业区方面：范围包括潮阳、潮南、澄海的练、榕、韩三江平原地带，耕地面积约3万hm2，在现有基础上，加强农田基础设施建设，推行粮菜轮作，提高名、优、特新品种的覆盖率，并配套建立“潮汕小菜”加工区，发展农产品流通业，建设成为以发展优质稻与名优蔬菜生产为主的特色产业带，形成汕头农业的拳头产业。要充分利用汕头优越的气候条件，进一步提高反季节蔬菜和冬种生产的规模和档次，增强市场竞争力。
果林生态农业区方面：主要集中于小北山、大南山系的山区镇村，以及金平、澄海境内的桑浦山、莲花山麓沿山地带，面积约1.2万hm2，大力发展有一定规模和市场知名度的三棱橄榄、乌酥杨梅、狮头油甘、林檎、草莓、青梅、香蕉等地方特色水果名产，建设山区生态农业基地，并强化鲜果生产管理和产后处理，提高加工能力和技术水平。
立体养殖农业区方面：包括潮阳的三屿围、龟三围、潮阳潮南的南中围，金平区的牛田洋以及澄海的“澄饶联围”等江河水网地带，加快建设5个连片万亩以上的水产养殖区，并带动区域内地方的迅速发展。加快建设出口水产养殖基地，发展海洋产业。
南澳生态旅游农业渔业区方面：利用南澳独特的地理条件和旅游资源，进一步完善生态公益林，扩大海水养殖，发展以桔红、宋荼、香蕉、优质甘薯等名优特产的生产规模，构建生态旅游农业渔业观
光区。
2.构筑高效生态农业的基本框架
精品农业方面：要全面建立优势产品的标准化生产体系，大力发展以“一村一品”“一镇一业”为主体框架的蔬菜、水果、花卉、地方水禽等特色产业，加快绿色食品、无公害农产品的发展步伐，提高优势品种在农产品结构中的比重。要实施名牌带动战略，积极培育和扶持各地争创农业名牌产品。同时，适当发展庄园农业、生态农业、旅游观光农业。
农业加工企业方面：“围绕农业办工业，办好工业促农业”，走农村新型工业化的路子，把发展农产品加工业作为推进农村新型工业化、加快农业产业升级、提高高效生态农业的重点。重点发展以蔬菜、亚热带水果、水产品、禽畜产品为原料的农产品加工型农业龙头企业，联结带动农户的生产经营。
流通农业方面：树立大市场、大商品、大流通的观念，一要培育以各类专业批发市场为骨干，城乡农贸市场为基础，直销配送、连锁超市和网络平台交易为辅，产区、销区、集散地市场相结合的农产品市场体系。二要通过政府搭台，企
业、农户唱戏，多层次、多形式、多渠道组织开展地方特色农产品推介活动。三要重视农产品采后的保鲜、包装、储运等方面技术的研究和推广，进一步增强产品的竞争力。
设施农业方面：推广设施化栽培是提高汕头市土地综合生产能力的重要途径，是实现高产优质、反季节生产的重要条件。同时，要在高效生态农业示范园区的建设中，努力推进以信息技术和生物技术为基础的现代高新技术应用，发展高效生态农业。
外向型农业方面：实施外向带动是汕头市农业的重要出路。要努力培育发展外向型特色农产品生产加工基地，进一步发挥水产加工品、“潮汕小菜”出口的优势，逐步增加蔬菜、禽畜等鲜活产品的出口规模。要积极引进国内、国外的农作物新品种，尤其是亚热带水果良种，进行试验、示范推广。在条件成熟时，可设立汕头台湾农业合作试验区。
3.提高农业现代化程度
农业产业化方面：要把推进农业产业化经营作为高效生态农业的关键环节来抓。进一步贯彻落实扶持农业龙头企业优惠政策，继续加大力度培育和壮大农业龙头企业，联结带动农户增收。
农业标准化方面：把农业标准化建设作为推进高效生态农业的一项基础工作来抓，进一步扩大农业标准的制定和实施范围。继续选择地方特色鲜明、生产技术成熟和市场潜力的品种，从生产环境、种子种苗、种养技术、保鲜、加工等环节开展研究、制定标准。
农业机械化方面：农业机械化是高效生态农业的重要标志之一，是提高劳动生产率和单位产值效益的重要手段。要扶持农产品加工成套设备、生产线引进和建设，提高农产品深加工的水平。
农业科技化方面：要以科技推动农业增长方式的转变，以发展优质、高产、高效、生态、安全农产品为目标，加快农业适用新技术的推广应用，实施“种子工程”“沃土工程”“植保工程”“畜禽良种工程”，加强农业科技示范基地建设，提高农业产品科技含量。
服务社会化方面：要把健全农业社会化服务体系作为发展高效生态农业的保证。各级政府和有关部门要适应市场经济发展要求，进一步健全农业社会化服务体系，为农民提供便捷、全方位的服务。
4.推进农业可持续发展
加大领导力度方面：发展高效生态农业不仅关系到农业转型升级和农民增收，又关系到农村直至全社会发展的大局。各级党委、政府要站在全局和战略的高度，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，把发展高效生态农业作为现阶段“三农”工作的中心，摆上重要的议事日程。
增加财政投入方面：高产出、高效益农业必然要求要有较大的资金投入，必须建立多渠道的农业投入机制，实施以农民、农业企业自筹投入为主、财政专项重点扶持为辅、社会资金为补充的投入机制，建立长期而有保障的运行机制，保障农业的发展。
落实农村政策方面：农业和相关部门要增强责任意识，提高服务能力，针对农业经济中的重点领域、关键环节组织调查研究，科学制定支柱产业、重点产品以及农业科学技术的发展规划，指导高效生态农业建设。
加强农业执法方面：要加强农业行政执法体系建设，推进农业综合执法，努力实现机构法定化、队伍专职化、管理正规化、手段现代化，提高农业执法的效能和水平。
改善生态环境方面：林业是生态建设的主体，也是经济社会可持续发展的基础。要重视生态环境与城市的协调发展，重视森林资源结构和林业产业结构的优化，继续把林业作为生态建设的主体，深入开展创建林业生态活动，加快农田防护林网、水源涵养林、沿海防护林、绿色通道、森林公园、湿地自然保护区的建设步伐，加大森林资源的保护力度，实现增资源增效益，促进全市经济社会生态和谐。
注：本文系广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学规划2017年度课题《发展高效生态农业引领农业供给侧改革——以汕头发展高效生态农业为例》（课题编号：17JJ05）階段性成果。