摘 要 进出口食品监管存在多项执法依据，且执法依据存在重合和相互补充的复杂关系，导致在行政执法实务中经常出现法律适用错误。本文将法律冲突、法条竞合、想像竞合等法学理论与行政执法实践紧密结合，详细论述了行政执法中出现法规重合问题的解决思路和方法。其研究目的有两个方面：一是为行政执法人员的理论提升及执法实务提供指导，进一步杜绝法律适用错误；二是就法学理论与执法实务紧密结合进行经验探索，以期对各行政执法部门间的相互交流有所裨益。
关键词 进出口食品 行政执法 法规重合 法律适用
作者简介：刘闯，常州出入境检验检疫局。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-151-04
行政执法的法律适用，即指行政执法机关将抽象的法律规定同具体的行为和事实联系起来并对特定的自然人、法人和其他组织的权利义务关系作出判断和决定的活动。根据法定职责，隶属于国家质检总局下的出入境检验检疫机构按照《食品安全法》等法律法规对进出口食品进行监管，然而进出口食品监管存在多项执法依据，且执法依据存在重合规定和相互补充的复杂关系，由于部分执法人员法学理论缺乏及执法经验不足，导致在行政执法实务中经常出现法律适用错误或适用不足的情况，此状况不利于保障进出口食品的安全，不利于维护进出口食品监管秩序，同时也会给执法部门带来失职、渎职的法律风险。对此，对出入境检验检疫机构如何做好进出口食品监管的法律适用研究，则具有十分重要的理论意义和实践意义。
一、进出口食品监管执法依据基本情况
根据法律法规的效力和等级，出入境检验检疫机构对进出口食品进行监管所依据的主要法律法规及规章的情况如下：
（一）法律
1.《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食安法》），自2009年6月1日起施行。
2.《中华人民共和国进出口商品检验法》（以下简称《商检法》），自1989年8月1日起施行；经2002年4月28日修正；经2013年6月29日修正公布施行。
3.《中华人民共和国进出境动植物检疫法》（以下简称《动植检法》），自1992年4月1日起施行。
（二）行政法规
1.《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《食安法实施条例》），2009年7月20日公布起施行。
2.《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》（以下简称《商检法实施条例》），自2005年12月1日起施行；2013年7月18日修订公布施行。
3.《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》（以下简称《动植物检法实施条例》），自1997年1月1日起施行。
4.《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《国务院特别规定》）， 2007年7月26日公布起施行。
（三）部门规章
《进出口食品安全管理办法》（以下简称《总局管理办法》），国家质检总局令第144号公布，自2012年3月1日起施行。
二、相关立法所涉监管对象内涵的比较及关联分析
以食品监管为研究视角，以上法律法规及规章均涉及进出口食品的监管，但其用语、内涵及监管目的描述均不完全相同，通过比较分析能够准确界定相关立法的关系，为后面法律适用规则及具体情况的研究分析奠定重要基础。
（一）《食安法》、《食安法实施条例》、《总局管理办法》相关描述及分析
《食安法实施条例》、《总局管理办法》 是逐级、具体执行《食安法》的规范性法规和规章，其涉及的监督对象、用语及监管目的与《食安法》所述完全一致，即食品、食品添加剂及食品相关产品（包括食品的包装材料和容器、食品生产经营的工具设备、食品的洗涤剂及消毒剂），其立法目的均是为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全目的，相关对象用语及内涵如下：“食品”，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。
“食用农产品”即供食用的、且源于农业获得的植物、动物、微生物及其初级产品，“食用农产品”仍然属食品，其质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守《食安法》的有关规定。
“食品添加剂”，指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。
“用于食品的包装材料和容器”，指包装、盛放食品或者食品添加剂用的纸、竹、木、金属、搪瓷、陶瓷、塑料、橡胶、天然纤维、化学纤维、玻璃等制品和直接接触食品或者食品添加剂的涂料。
“用于食品生产经营的工具、设备”，指在食品或者食品添加剂生产、流通、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的机械、管道、传送带、容器、用具、餐具等。
“用于食品的洗涤剂、消毒剂”，指直接用于洗涤或者消毒食品、餐饮具以及直接接触食品的工具、设备或者食品包装材料和容器的物质。
（二）《商检法》、《商检法实施条例》相关描述及分析
《商检法》、《商检法实施条例》涉及的监督对象、用语及监管目是完全一致的，监管目的是保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全，监管对象为列入目录的进出口商品，这里的“商品”是指为交换而产生的对他人或社会有用的劳动产品。
（三）《动植检法》、《动植检法实施条例》相关描述及分析
《动植检法》、《动植检法实施条例》涉及的监督对象、用语及监管目的是完全一致的，监管目的是为防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物传入、传出国境，保护农、林、牧、渔业生产和人体健康，监管的主要对象为进出境的动植物、动植物产品和其他检疫物。
“动物”是指饲养、野生的活动物，如畜、禽、兽、蛇、龟、鱼、虾、蟹、贝、蚕、蜂等。 “动物产品”是指来源于动物未经加工或者虽经加工但仍有可能传播疫病的产品，如生皮张、毛类、肉类、脏器、油脂、动物水产品、奶制品、蛋类、血液、精液、胚胎、骨、蹄、角等。
“植物”是指栽培植物、野生植物及其种子、种苗及其他繁殖材料等。 “植物产品”是指来源于植物未经加工或者虽经加工但仍有可能传播病虫害的产品，如粮食、豆、棉花、油、麻、烟草、籽仁、干果、鲜果、蔬菜、生药材、木材、饲料等。
（四）《国务院特别规定》相关描述及分析
《国务院特别规定》的监管目的是加强食品等产品安全监督管理，保障人体健康和生命安全，该规定所称产品除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。《国务院特别规定》是具体执行《商检法》、《动植物法》、《食安法》的综合性、配套性行政法规。
（五）以上涉及监管对象范围的比较及关联分析
从监管目的看，以上立法均包括保障人体健康和生命安全，如就单以食品及相关产品来论，当其产品具体化后，则可能是多项立法的监管对象，故监督对象也具有重合性，举例如下（将《商检法》编号为1、《动植检法》编号为2、《食安法》编号为3）：
如进口“蓖麻油及其分离品”，则需要按《商检法》进行质量检验，也需要按照《动植检法》进行动植检检疫（即1+2）；如出口“食品级磷酸”，则需要按《商检法》进行质量检验，也需要按照《食安法》进行食品卫生检验（即1+3）；如出口“整头及半头鲜或冷藏的野牛肉”，则需要按照《动植检法》进行检疫，也需要按照《食安法》进行食品卫生检验（即2+3）；如进口“非种用黄大豆”，需要分别按照《商检法》、《动植检法》、《食安法》进行相关项目的检验检疫（即1+2+3）。从以上分析得知，当监管对象为某类特定产品时，则会涉及多项执法依据，当执法依据有多层次、且有重合规定时，法律适用将更加复杂。
三、相关立法所涉约束行为比较及关联分析
由于每项法律法规所规范和调整的行为范围较大，现仅以需要承担行政处罚责任条款所对应的、且极容易造成混淆的常见行为作为研讨的主要对象，其它规范行为的法律适用可参考本文研究成果。
（一）《食安法》、《食安法实施条例》、《总局管理办法》约束的相关行为
按《食安法》及配套立法，以下违法行为需要给予行政处罚，具体包括：1.擅自出口的违法行为（即出口未经检验检疫）；2.擅自使用的违法行为（针对进口）；3.使用已检不合格产品的违法行为；4.调换已检产品的违法行为。
（二）《商检法》、《商检法实施条例》约束的相关行为
按《商检法》及配套立法，以下违法行为需要给予行政处罚，具体包括：（1）不实报检的违法行为；（2）擅自出口的违法行为；（3）擅自使用的违法行为（针对进口）；（4）使用不合格产品的违法行为（针对已检验）；（5）调换已检产品的违法行为；（6）擅自调换检验标志封识的违法行为；（7）伪造证单的违法行为；（8）产品假冒伪劣的违法行为。
（三）《动植检法》、《动植检法实施条例》约束的相关行为
按《动植检法》及配套立法，以下违法行为需要给予行政处罚，具体包括：1.不实报检的违法行为；2.未报检的违法行为（同擅自出口）；3.伪造证单的违法行为。
（四）《国务院特别规定》约束的相关行为
1.出口逃避产品检验的违法行为（同擅自出口）；2.出口弄虚作假的违法行为；3.进口产品弄虚作假的违法行为。
“弄虚作假”可包括以上所提的：1.不实报检的违法行为；2.调换已检产品的违法行为；3.擅自调换检验标志封识的违法行为；4.伪造证单的违法行为；5.产品假冒伪劣的违法行为。
（五）以上涉及行为的比较及关联分析
从以上立法来看，各项立法之间对同一违法行为有重合规定的现象，但规定的当事人所需承担的行政处罚类型和幅度不完全一致（限于篇幅原因，法律责任条款的内容不再引述），重合规定的现象如下表（以常见行为为限）：
表：进出口食品监管常见法规重合汇总表
结合本文第二部分所论述，分析此表可以得知，如果某一特定产品同时需要按两部以上法律法规实施不同的检验检疫项目时，则当事人的同一行为则可能违反不同法律法规的不同条款，这就遇到了法规重合的问题（具体情况的法学定性在下文详议）。由于部分执法人员法学理论缺乏，导致在适用法律时无所适从，结果通常为两种情况：一种是辨别不清，错误适用法律条款；另一种是因辨别不清，怕承担法律条款用错的责任，故承办的案件不了了之。显然两种结果都存在违法的问题，即一种是法律适用错误的执法过错；另一种则是未查处违法行为的失职渎职。对此，充分运用法学理论对执法实务遇到的问题进行研究和指导，将具有十分重要的理论和实践意义。
四、法规重合时法律适用的一般规则和方法
对于法规重合的法律适用过程，是将法学理论与执法实践紧密结合的过程，需要充分运用法理学、宪法学、行政法学的理论，并充分参考刑法学理论。经过笔者十余年的执法实践，本人认为在行政执法的法律适用工作中，关键要掌握好法律冲突、法条竞合和想像竞合的内涵及处理规则，则法规重合的问题将迎刃而解，此三项规则将会在下文的分析中得到全面而具体的应用。
（一）法律冲突及其处理规则
法律冲突即对于当事人同一性质的行为，不同的法律法规、不同的条款在如何处理上做出了不一致的规定。法律冲突与法条竞合、想像竞合最本质的区别在于两点：一是重合的法条针对的是同一法益的同一性质行为（类似刑法的一罪，虽能立法用语可能不一样，但本质上是同一行为）；二是重合的法条没有相互包容、从属、重叠或交叉关系。如《商检法》第33条规定了擅自出口的法律责任，另《国务院特别规定》第7条也规定了出口逃避检验的法律责任，在进出口业务中，擅自出口及逃避检验应是同一性质的行为，是“同一事”（即“一罪”），以上两个条款均只谈“同一事”处理，不涉及其它，但规定的法律责任却不一致，这就是法律冲突。法律冲突的处理规则按《立法法》的规定执行，即（不涉及的处理规则省略）：（1）法律的效力高于行政法规、规章。行政法规的效力高于规章。 （2）同一机关制定的立法，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。 （3）法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。规章之间不一致时，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。
以上规则规定了某些情况需要提交裁决，然而提交裁决需要时间和程序，按照《立法法》第八十七条规定，对于超越权限及下位法违反上位法规定的，其裁定结果肯定是需要改变或者撤销的。因此，若是一名卓越的行政执法人员，对于超越权限及下位法违反上位法规定的条款，则可直接不作为执法依据，也不需要向上级请示提交裁决，当然需要在执法文书中对不能作为依据进行充分的法理论述。
（二）法条竞合及其处理规则
法条竞合是指一个行为符合数个法律条文所规定的违法构成要件，而由于数个法律条文之间存在着一种内在的包容或交叉关系，只能适用其中一个法律条文，其他法律条文不能再适用的情况。法条竞合与想像竞合的重要区别在于两点：一是法条竞合的交集涉及一个单一法益的行为，调整和保护的是单一的社会关系和利益，而想像竞合则涉及两个及以上法益的行为，调整和保护的是复杂的社会关系和多项利益；二是法条竞合中法条之间具有包容或交叉关系，而想像竞合则不存在此类关系。如行政法规《商检法实施条例》第46条规定了“不实申报的违法行为”，行政法规《国务院特别规定》第7条、第8条规定了“弄虚作假的违法行为”，“弄虚作假的违法行为”与“不实申报的违法行为”之间存在包容与被包容的关系，两者之间交集的法益都是规范和约束商检申报秩序，故存在法条竞合的情况。
对于法条竞合的处理，通常按上位法优于下位法、特别法优于一般法、重法优于轻法的规则来处理。需要在这里指出的是，如从商品类别的角度，《商检法》是一般法，《食安法》是特殊法，如从监管环节的角度看，《食安法》是一般法，《商检法》是特殊法，从出入境检验检疫机构法定职能的整体范围来看，还是应将《商检法》看作一般法，《食安法》为特殊法。
（三）想像竞合及其处理规则
想象竞合是指行为只有一个（指从普通外界来看是自然上的一行为或事实上的一行为），但一个行为触及数个法律保护的社会关系和利益，符合数个违法行为的构成要件，同时违反数个法条，且数法条之间不存在必然的包容和交叉关系。故想象竞合是一行为犯数事，且是观念上的、想象的或理论上的数事，不是实际的数事，实质是一个违法行为（如是“数事”则需要合并处理）。如《食安法》第89条、第85条规定了“出口食品未经监督检验”的法律责任，《商检法》第33条规定了“法检商品擅自出口”的法律责任，当某一企业的某一出口产品既需要按照《食安法》进行食品卫生监督检验，也需要按照《商检法》进行质量检验，如企业担心质量不过关，就以非法检的HS编码报关出口，则企业就此产品逃避法定检验的一行为（即“一事”，同时违反了《食安法》及《商检法》的规定，在理论上或观念上分别存在“出口食品前未经监督检验”及“法检商品擅自出口”的两个违法行为，这就是想象竞合。
对于想像竞合类违法行为，一个行为虽有对应出数个结果，但除法律有明确规定外，一般不对一个行为进行重复评价和处理，行政执法理论和实践通常采取“择一重罚处断”的原则，即按照该行为同时触犯的法条中处罚较重的一个法条适用。
五、法规重合具体情形的法律适用
根据以上规则和方法的分析，现对进出口食品监管多项执法依据存在重合规定的法律适用进行具体分析。
（一）擅自出口的违法行为发生重合
此类重合涉及的法律责任条款涉及《食安法》第89条及第85条、《商检法》第33条、《动植检法实施条例》第59条、《国务院特别规定》第7条。
1.如某产品只需要按《商检法》进行质量检验。此类与《食安法》及《动植物法》无关，需要选择适用《商检法》第33条及《国务院特别规定》第7条。《商检法》和《国务院特别规定》都对擅自出口逃避检验的法律责任作了规定，两者之间产生法律冲突，《国务院特别规定》是行政法规，《商检法》是法律，则优先适用《商检法》第33条。
2.如某产品只需要按《食安法》进行食品卫生监督检验。此类与《商检法》、《动植检法》无关，需要选择适用《食安法》第89条及第85条、《国务院特别规定》第7条。《食安法》和《国务院特别规定》都对擅自出口逃避检验的法律责任作了规定，两者之间产生法律冲突，《国务院特别规定》是行政法规，《食安法》是法律，则优先适用《食安法》第89条及第85条。
3.如某产品只需要按《动植检法》进行动植物检疫。此类与《商检法》、《食安法》无关，需要选择适用《动植检法实施条例》第59条、《国务院特别规定》第7条。如产品不是《国务院特别规定》调整涉及的农产品，则也与《国务院特别规定》无关，则只能适用《动植检法实施条例》第59条；如产品是《国务院特别规定》调整涉及的农产品，《动植检法实施条例》和《国务院特别规定》都对擅自出口逃避检疫的法律责任作了规定，两者之间产生法律冲突，《国务院特别规定》是特别法的行政法规，《动植检法实施条例》是一般法的行政法规，优先适用于《国务院特别规定》第7条。
4.如某产品需要分别按照《商检法》进行质量检验和按《食安法》进行食品卫生监督检验。此类与《动植检法》无关，《国务院特别规定》为低层次的行政法规，均与《商检法》和《食安法》产生法律冲突不再适用，需要选择适用《食安法》第89条及第85条、《商检法》第33条，但《商检法》和《食安法》规范和保护不同的法益，二者之间产生想像竞合，需要优先适用于处罚较重的条款，则适用《食安法》第89条及第85条。
5.如某产品需要分别按照《商检法》进行质量检验和按《动植检法》进行动植物检疫。此类与《食安法》无关，需要选择适用《商检法》第33条、《动植检法实施条例》第59条、《国务院特别规定》第7条。《商检法》与《动植检法实施条例》规范和保护不同的法益，两者产生想像竞合，优先适用于处罚较重的条款，则适用《商检法》第33条，《国务院特别规定》与《商检法》产生层级的法律冲突，则当然不能适用，所以最后仍选择适用《商检法》第33条。
6.如某产品需要分别按《食安法》进行食品卫生监督检验和按《动植检法》进行动植物检疫。此类与《商检法》无关，需要选择适用《食安法》第89条及第85条、《动植检法实施条例》第59条、《国务院特别规定》第7条。《食安法》与《动植检法实施条例》规范和保护不同的法益，两者之间产生想像竞合，《食安法》第89条及第85条规定的处罚责任较重则优先适用，《国务院特别规定》与《食安法》产生层级的法律冲突，则当然不能适用，所以最后仍选择适用《食安法》第89条及第85条规定。
7.如其产品需要分别按《商检法》进行质量检验、按《动植检法》进行动植物检疫、按《食安法》进行食品卫生监督检验。此类需要选择适用《食安法》第89条及第85条、《商检法》第33条、《动植检法实施条例》第59条、《国务院特别规定》第7条。《食安法》、《商检法》、《动植检法实施条例》规范和保护不同的法益，三者之间产生想像竞合，《食安法》第89条及第85条规定的处罚责任较重则优先适用，《国务院特别规定》与《食安法》产生层级的法律冲突，则当然不能适用，所以最后仍选择适用《食安法》第89条及第85条规定。
（二）“不实申报违法行为”的法规重合（也属“弄虚作假的违法行为”）
此类重合涉及的法律责任条款涉及《商检法实施条例》第46条、《动植检法实施条例》第59条、《国务院特别规定》第7条和第8条。
1.如某产品只需要按《商检法》进行质量检验。此类不涉及《动植检法实施条例》，需要选择适用《商检法实施条例》第46条、《国务院特别规定》第7条和第8条，《国务院特别规定》约束的“弄虚作假的违法行为”包容《商检法实施条例》约束的“不实申报违法行为”，两者之间产生法条竞合，《国务院特别规定》是特别法的行政法规，《商检法实施条例》是一般法的行政法规，则优先适用《国务院特别规定》第7条和第8条。
2.如某产品只需要按《动植检法》进行动植物检疫。此类不涉及《商检法实施条例》，需要选择适用《动植检法实施条例》第59条、《国务院特别规定》第7条和第8条。如涉及产品非《国务院特别规定》调整的农产品，则《国务院特别规定》不再适用，直接适用《动植检法实施条例》第59条；如涉及产品为《国务院特别规定》调整的食品农产品，《国务院特别规定》约束的“弄虚作假的违法行为”包容《动植检法实施条例》约束的“不实申报违法行为”，两者之间产生法条竞合，《国务院特别规定》是特别法的行政法规，《动植检法实施条例》是一般法的行政法规，则优先适用《国务院特别规定》第7条和第8条。
3.如某产品需要分别按照《商检法》进行质量检验和按《动植检法》进行动植物检疫。此类情况需要选择适用《商检法实施条例》第46条、《动植检法实施条例》第59条、《国务院特别规定》第7条和第8条。《商检法实施条例》与《动植检法实施条例》规范和保护不同的法益，两者之间产生想像竞合，《商检法实施条例》规定的法律责任较高则优先适用，同时《商检法实施条例》与《国务院特别规定》之间产生法条竞合，《国务院特别规定》是特别法的行政法规，《商检法实施条例》是一般法的行政法规，则最后优先适用《国务院特别规定》第7条和第8条。
鉴于篇幅原因，本文仅就涉及法规重合的2类违法行为进行了法律适用的具体分析，在分析中全面运用了上文所述的法律冲突、法条竞合、想像竞合的处理规则，所述分析具有重要的典型意义，只要执法人员深刻理解处理规则的内涵及区别之处，全面熟悉执法依据的关系框架，则其它类型的法规重合问题可依此类推，并十分容易地得到结果。
综上，本文以法律的准确适用为出发点和脚落点，通过充分参考运用法理学、宪法学、行政法学、刑法学理论，紧密结合行政执法实务操作，详细论述了行政执法中法规重合的解决思路和方法。通过撰写此文，一是为行政执法人员的理论提升及执法实务提供指导，进一步杜绝法律适用错误；二是就法学理论与执法实务紧密结合进行经验探索，以期对各行政执法部门间的相互交流有所裨益。
注释：
2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议.《中华人民共和国食品安全法》.自2009年6月1日起施行.
1991年10月30日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议.《中华人民共和国进出境动植物检疫法》. 自1992年4月1日起施行.
2000年3月15日第九届全国人民代表大会.《中华人民共和国立法法》.自2000年7月1日起施行.