摘要：经济发展“新常态”背景下，高校经费供给侧改革是我国高等教育改革的重要组成部分。本文立足我国高校经费的供给模式、供给结构、供给路径和供给效度分析，揭示经费供给侧存在过分依赖政府供给、忽视市场配置功能和经费供给结构不合理等问题，并剖析造成这些问题的原因：政府重视高校规模扩张、忽视经费供给质量；视大学组织为准政府机构；没有科学地把握大学发展规律与特征；没有充分发挥市场的经费配置功能。针对这些问题，从政府经费供给职能和市场配置功能提出对策建议，以期在经济“新常态”背景下为高校提供持续、有效、优质的经费供给，满足当前高校“双一流”建设的经费需求。
关键词：高校经费供给侧；供求失衡；路径分析；改进对策
高校在經历规模扩张主导下的粗犷式发展后，其整体教学质量和人力资本培养结构，已不能很好地满足学生对高质量教育的需求以及经济结构调整对专业人力资本的需求，为此我国政府相继颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》、《引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》等政策，明确新时期提高高校教育质量和人才培养转型目标。教育经济学中的教育生产函数理论表明，教育质量受到教育经费投入、教师质量、办学条件等因素的影响。在其他因素不变的条件下，教育经费投入的增加会显著地提高教育质量，反之亦然。[1]当前高校经费供给面临如何保障长期、稳定供给、保持供给增量、实现优质供给和有效供给等“新常态”问题。本文对高校经费供给主体、供给结构、供给路径和供给效果进行分析，以期为经济发展“新常态”时期改革和完善我国高校经费供给侧提供可行性对策。
一、高校经费供给侧的内涵及研究意义
2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上，首次提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”[2]，本文认为这一思路同样适于高校经费供给侧的改革和发展。完善由政府、社会、受教育者个人和家庭、高校组成的高校经费供给侧主体结构，形成多元化供给路径、提高经费供给效度，对我国高校“双一流”建设以及地方普通院校向应用型转型有着不可或缺的作用。
（一）供给侧与高校经费供给侧的内涵诠释
1.供给侧内涵诠释
供给侧是对应需求侧提出的概念，是指经济学中关于供给那一方的诸多问题。当前我国供给侧改革主要涉及供给数量、供给结构、供给质量和供给效率等内容。经济学认为实现供求平衡是合理配置社会资源、保障国民经济稳定发展的重要手段。实现供求平衡既可以从需求侧也可以从供给侧进行调控。供给方面调控是中期的调控，主要在于经济结构的调整，包括产业政策的调整、技术政策的调整、资源配置的调整，[3]达到增强经济持续增长目的。
2.高校经费供给侧的内涵诠释
我国高校经费供给侧内涵主要包括四个方面：供给主体、供给结构、供给路径和供给效果。目前，我国高校经费供给侧主体在结构上主要是由四方构成：政府、社会、受教育者个人和家庭以及高校，其中政府和受教育者个人或家庭是我国高校经费供给侧的两大核心主体。我国高校经费供给路径宏观上可分为财政拨款供给和学校自筹供给两类，其中大学自筹主要是指高校自身从市场获取经费。
3.高校经费供给侧改革的理论依据
（1）高等教育成本分担理论。该理论认为高等教育经费供给应遵循两个基本原则：一是教育受益原则，即谁受益谁负担，教育获益多者负担较多成本；二是能力支付原则，即根据教育利益获得者的经济承担能力来确定各受益者的负担程度。受经济发展“新常态”影响，国家财政降低对高校经费的供给速度，高校为满足自身发展所需经费将更多的负担压在学生群体上，高校经费供给结构失衡情况进一步恶化。
（2）供求关系理论。供给侧决定产品供给的总量，需求侧决定对产品需求总量，供给总量和需求总量总会在供求平衡点上下波动。市场经济更偏向二者的平衡与协调发展。站在马克思主义经济学理论的高度分析，高校供给不仅是数量供给问题，当高等教育发展到一定程度和一定高度时，社会对其供给要求会发生向结构性需求、质量性需求的方向发展。契合经济和社会需求发展高等教育是时代的必然要求。高校经费供给侧在经济“新常态”时期，能够提供的经费供给增量是有限度的，经费供给侧如何向高校提供持续、有效、长期的经费供给，满足高校发展经费需求是亟待解决供求问题。
（3）高等教育准公共产品理论。高等教育是社会准公共产品在理论界基本达成了共识，高等教育的准公共产品性质决定了政府提供的经费供给是指一种基础性供给，因此政府可以只承担高等教育部分经费供给，由受益者个人和社会承担其余经费供给。作为高校组织必然具备准公共性、准政府机构的一些特质，这些特质制约着我国财政制度的经费供给模式和运行机制，即我国高校的准公共性势必依靠政府财政供给路径，长期获取办学经费和其他办学资源并强化对政府的依赖性。
（二）研究高校经费供给侧的必要性及现实意义
1.高校经费供给总量及增速面临放缓。
我国经济增长步入“新常态”，国内生产总值和财政收入由两位数的高速增长进入中低速增长，财政收入增速下降与财政支出刚性增长进一步加剧了财政收支矛盾，财政用于教育支出两位数的高速增长难以为继。[4]国家财政性教育经费供给在2012年实现了占GDP总量4%的目标，但紧随而来的是经济发展放缓、国家财政收入增速下降，同时高校培养人力资本结构和国家经济结构调整、产业结构升级和创新驱动战略实施的供求关系失调，我国高校提供的人才培养结构和质量供给结构矛盾日益突出。因此在教育投入后4%时代，尤其是经济发展进入“新常态”时期，有必要重新审视我国高校经费供给侧存在的问题。
2.高校经费供给侧结构面临转轨压力。
我国经济发展进入“新常态”时期，国家指出高校下一步工作重点是培养适应经济结构调整、产业升级的大学生能力，部分普通高校向应用型转型，服务地区经济发展。在金融危机期间，为解决高校经费供给不足问题，美国联邦政府通过提供财政支持、增加大学生资助和补助金的方式强化对高校的经费供给，同时鼓励高校同社会展开科研合作，增加高校获得的社会经费供给总量，高校进一步审视自身经费供给能力，重视提高基金投资效益。美国联邦政府一方面提高学生的市场适应性，另一方面提高政府、社会和高校自身的经费的供给能力，值得当前我国借鉴和学习。
3.保障高校经费实现有效供给和优质供给。
随着国家教育财政性拨款增速减缓，高校加速进行人才培养结构调整，部分专业亟需优质、优先的经费供给，保障专业发展和人才培养。所以，如何向部属重点高校、地方普通院校提供有效、科学的经费供给，以及对不同类型高校、不同专业提供分类别、按比例和优先经费供给都是当前高校经费供给侧改革和完善研究的重点。高等教育经费供给侧的深化改革必将有利于完善政府和社会的供给政策。建立科学、有效的经费预算、经费决算和经费监督管理的运行机制，对高校经费的供给数量、供给结构和供给质量产生正能量，提高政府和社会有限的经费实现科学化、制度化、优质化的供给局面。
4.推动“双一流”建设和地方高校转型建设。
我国政府提出建设一流大学、一流学科和推动地方高校转型发展战略，重视大学人才培养结构与经济“新常态”相适应，经费供给总量应该满足高校“双一流”和应用型转型等建设需求。当高校获得的经费供给满足自身发展需求，形成经费供给和需求均衡，有利于高校一流学科、一流大学建设，以及地方普通院校的转型发展。反之，供求差异不断扩大，则损害我国“双一流”大学和普通院校转型政策的落实，最终损害我国创新驱动经济发展战略。因此从高校经费供给侧视域研究如何为当前高校建设提供长期、稳定的经费支持，释放高校内涵式发展的潜力，是本文的研究重点和重要现实意义。
二、高等教育经费供给侧的主体及路径分析
2013年中央直属普通本科高校获得的教育经费供给总量为2349.44亿元，占普通本科学校获得教育经费供给总量的36.02%。[5]自2012年伊始，我国经济发展由以往持续高增长步入中高速增长的新常态，增长速度持續降低。国民生产总值于2012、2013、2014和2015年的增长速度分别为：7.75%、7.69%、7.27%和6.9%。[6]同年，我国财政性教育经费供给正式步入“4%”时代，当下高校经费供给总量及结构均面临着“新常态”挑战。
教育部直属高校是中央直属高校的核心组成部分，在高校“双一流”建设方面发挥着示范作用。本节重点从供给侧视域考察教育部直属76所高校经费供给状况，从政府财政供给、大学生学费供给、社会资本供给和大学自筹供给等进行经费供给结构和供给质量分析，从中剖析我国高校经费供给侧存在的问题和成因，并为经济“新常态”背景下高校教育经费供给侧改革和完善提供理论参考。
教育部直属高校获得的教育经费供给总量由2004年的587.61亿元增加到2013年的1843.08亿元，年均增长23.7%。直属高校在2004年至2011年间，每年获得的经费供给总量增加幅度均超过10.0%，并于2011年达到23.5%为历年之最。2012年我国实现财政性教育经费供给总量占国民生产总值4%目标，但受我国经济发展“新常态”限制，直属高校获得教育经费供给总量增速自2012年进入个位数比例增长阶段。
（一）财政性教育经费供给的主体及路径分析
政府是财政性教育经费供给的供给主体，具体供给路径可分为：教育经费拨款供给、科研经费拨款供给、其它经费拨款供给和上级补助供给。政府同时也是教育经费供给侧的构成主体，其经费供给额已由2004年占高校经费供给总量的49.47%增加到2013年的63.98%，其中2006年伊始便超过总额的50.0%。
1.政府主导财政性教育经费供给是高校经费供给的主要路径。教育部直属高校获得的教育经费供给总量由2004年的290.73亿元增加到2013年的1179.22亿元。如图1所示，直属高校在2004年至2011年间，每年获得的经费供给总量增加幅度均超过10.0%，并于2011年达到28.71%为历年之最。同样于2012年直属高校获得政府财政性教育供给总量增速低于GDP增长速度，标志着我国高校经费供给进入“新常态”阶段，国家财政性拨款不足。
2.教育经费拨款供给是政府财政性拨款供给的主要路径。政府通过教育经费拨款完成对直属高校经费的直接供给，其数量由2004年的206.9亿元增加到2013年的803.3亿元，年均增长率为32.0%，高于供给总量的23.7%。政府作为教育经费供给侧的构成主体对教育部直属高校既有优势，同时又存在着弊端。国内生产总值增速较快，能够保障高校获得充足的政府经费供给增长额度，但当经济发展处于低迷阶段时，政府对高校的财政经费供给增长速度会渐缓。由表1可知，地方对高校的经费供给分别受2008年金融危机和2012年经济增速放缓影响，2008年和2013年总额均少于前一年。从供给总量结构分析，政府是直属高校教育投资的绝对主体。财政性拨款占直属高校总收入比例逐年升高，财政性拨款自2009首次超过总收入的60.0%，其中政府直接通过中央拨款供给是最主要的供给渠道，中央政府对直属高校的教育经费拨款占总收入的比例每年均高于30.0%，于经济“新常态”时期基本保持在40%以上。
3.科研经费供给快速增加是财政性拨款供给渠道的新特点。科研经费供给是直属高校财政性拨款供给各渠道中增速最快的路径，占经费供给总量比例第三位。供给总额由2004年的62.9亿元增加到2013年的288.8亿元，增加了3.59倍。2009年受金融危机影响，科研经费供给增长速度略微放缓，之后政府调整战略更加注重科技创新在经济发展中的作用，持续加大对高校科研的支持力度，2010年政府科研经费供给增长50.8%。需注意的是政府科研经费供给在2013年的增幅均不到10.0%，这是直属高校在当前经济发展“新常态”阶段下面临的又一挑战：获得更多的科研经费供给的同时还要服务于当前我国创新驱动经济发展的战略。
（二）学校自筹经费供给的主体及路径分析
学校自筹经费供给的供给主体主要包括社会、受教育者个人和家庭以及高校等三方，其供给路径可分为：以学生缴纳学杂费为主的教育事业费供给、以社会捐赠为主的社会供给和以对社会的教学服务和科技服务等经费为主的高校自身供给。学校自筹供给直接反映出高校从市场配置中获取经费供给的能力。由表2可知，教育部直属高校学校自筹经费供给总量由2004年的296.89亿元增加到2013年的663.85亿元，年均增长率为13.73%。
1.直属高校经费供给能力减弱。受教育财政性支出占国内生产总值4%目标影响，直属高校自2009年起自筹经费供给额占其经费供给总量不足40.0%，直至步入“4%”时代，占比一直呈现递减趋势。中央政府不断加强教育经费供给却导致高校自筹经费供给能力减弱，在直属高校经费供给侧的结构比例逐年降低。在我国经济增长步入“新常态”的新背景下，高校理应承担更多筹措经费供给责任，因为高校今后获得的政府经费供给增长量在很长的一个阶段内不会有高速增长，这已在2013年初步显现：自筹经费供给量占比略有提高。
2.大学生学杂费负担比例过高。高校获得的教育事业费主要是由大学生学杂费构成。2004年至2013年教育事业费供给总量平稳上升，总量由2004年的176.1亿元增长到2013年的364.0亿元，年均增长率为11.9%。直属高校教育事业费供给额占供给总量的比例由2004年的29.96%下降到2013年的19.75%，虽占直属高校经费供给总量的比例呈下降的趋势，但仍是第二大供给主体。从相近年份增加幅度来看，除2013年外教育事业费供给增加比例并不高，每年增幅不足10.0%，尤其是2012年最低为1.2%，可见政府和高校在维持高质量的教育同时，注重减轻学生经济负担。2013年高校重新调整学杂费标准后，教育事业费供给迎来了新一轮大幅度增长，增长比例为19.4%，在经济“新常态”背景下更需引起重视，避免让学生个体承担高校发展不合理的供给比例。
三、我国高校经费供给侧的主要问题及成因剖析
（一）高校经费供给侧存在的主要问题
高校经费供给侧在供给结构、供给路径和供给效果均存在着不合理现象，主要表现在以下幾方面。
1.过分依赖政府供给而忽视市场配置。
我国高校对政府财政教育拨款供给的依存度偏高，学校自筹经费供给能力相对较弱。自我国实行高等教育规模扩张政策以来，国家财政有意识增加对高校的经费供给，保障了高校的规模发展，但在一定程度上抑制了多元化高校供给侧结构的完善，忽视了高校教育质量及人力资本培养结构的优化。自2009年以后，政府提供的经费供给额占高校供给总额的60%，导致高校忽视通过市场配置获取经费，其承担高校经费供给比例越来越少，造成供给结构失衡问题。
2.政府财政性拨款供给路径分配比例不合理。
政府作为我国高校经费供给的核心供给体，主要通过教育经费拨款调控对高校的经费供给总量。在经济发展“新常态”，特别是政府实施创新驱动发展战略的特殊时期，政府应通过经费供给政策引导高校展开校企科研合作，增加高校科研经费供给的供给额度。以拨款为主导的政府经费供给制度造成了高校间的供给失衡问题，例如在73所直属高校最新公布的2016年经费预算供给，经费供给总量第一的清华大学比末位高校经费供给额高出179亿元，其中财政拨款经费供给是经费预算供给的重要渠道。
3.学校自筹经费供给能力低且供给结构不合理。
2013年高校自筹经费供给占总量的36%，但自筹资金供给的重担压在了受教者个人和家庭身上，学杂费供给占自筹经费总额的54.8%。高校从市场配置中社会捐款、高校与企业合作收益、高校附属单位缴款等经费供给途径获取的经费总量比例不高，对满足当前高校“双一流”建设的资金需求只是杯水车薪。
（二）我国高校经费供给侧问题的成因剖析
1.政府未能科学把握大学发展规律与特征，主导高校规模粗犷式扩张。
随着高等教育大众化和普及化的发展，高等教育系统不同的质量和选择型的院校之间的关系问题越发凸显，高等教育质量出现下滑，学生质量和结构不能很好的适应我国经济结构调整，致使人力资本供给与社会经济发展需求矛盾日益突出，造成大学生就业难、就业质量低等社会问题。在经济发展“新常态”背景下，政府提出建设一流学科、一流大学和普通高校向应用型转型等战略，使得我国高校发展经历了两个时期：第一个时期高校需要大量的经费供给，满足自身规模扩张式发展；第二个时期同样需要大量的经费供给，纠正规模扩张主导下忽视教育质量和人力资本培养结构的歧路。教育财政投入后“4%”时代和我国经济增长进入“新常态”阶段，高校经费供给和需求矛盾将会日益突出。
2.政府重视匹配高校规模扩张的经费供给量，忽视经费供给侧的结构质量。
高校规模扩大给我国教育财政带来了巨大压力，政府经费供给总量与国家经济发展水平不协调，无法满足高校自身发展的要求。政府试图通过改革高等教育成本分担机制，拓宽高校教育经费供给渠道，提高高校经费供给总量，形成长期、稳定、有效的经费供给，解决高校经费需求供给矛盾，但由于各种原因，高校经费供给将更多的责任推向了大学生个人和家庭，盲目地追求匹配高校规模扩张的经费供给总量，导致高校经费供给侧的供给结构弊端产生。主要是政府和个人成为供给侧的核心主体、社会参与度不高，个人教育经济收益在经济“新常态”时期降低，必须重新审视现有高校经费供给结构的合理性。
3.我国大学组织为准政府组织，限制其寻求市场经费供给的主动性。
我国公立大学属于政府内准政府组织，因此高校主要依靠政府提供经费供给和配置，但政府不能充当经费供给无限的政府。在国家经济发展没有明显波动的情况下，这种模式能够保障高校获取足够的经费供给，但当前我国经济发展进入“新常态”时期，反而限制了高校经费供给侧对高校的投资能力。同时在高校经费配置方面，政府对高校经费需求申报、配置制定了诸多规定，虽有利于政府加强高校的经费供给和配置管理、控制高校发展规模，但削弱了高校通过市场配置寻求经费供给的主动性，造成高校人力资本培养结构与经济发展脱节。
4.高校忽视市场经费供给问题，市场经费配置功能挖掘不充分。
没有任何一个国家能够完全承担其高等教育发展的经费供给。美国大学包括美国公立大学的特点之一在于对学费和消费者的依赖，引入市场配置机制服务于高校经费供给成为各国发展高等教育的必然选择。我国早已提出发挥市场配置满足高校办学经费供给政策，但受自身发展限制，一直未能充分发挥市场配置在高校经费供给过程中的基础作用。
四、我国高校经费供给侧改革的建议
从供给侧视域研究完善高校经费供给，在满足高校对经费需求的同时，更加注重经费供给主体的结构合理性，以及经费供给效率性，为当前建立一流大学、一流学科提供可靠的经费供给，同时还要兼顾地方高等院校转型的经费需求，进一步健全高等教育成本分担机制。具体建议如下。
首先，政府应健全以财政拨款供给为主、多渠道经费供给的保障体制，大幅度增加高校经费供给。同时，尽早制定“高校经费供给法”，完善我国高校教育财政法规体系，明确各教育经费供给主体的分担责任，使高校经费供给民主化、法制化。政府供给能够保证高校经费供给适应于经济发展水平，为一流大学、一流学科建设以及地方高等院校转型创造一个有力的发展环境，利于激励高校发展的改革创新活动。
其次，政府应给予社会供给主体更多政策支持，社会供给主体同时应遵循“谁受益，谁负担”的原则，提升自身的经费供给能力。各社会供给主体将成为我国“统筹推进两个一流”战略和地方院校转型建设的主要受益群体，在获得高等教育经济利益的同时，理应为我国建立高等教育强国出资出力。
第三，政府应督促各高校加强教育成本核算，为制定学杂费标准提供重要依据，充分考虑受教育者个人和家庭经济承担能力，将教育成本的有偿性和承受能力相结合，实现高校学杂费水平与受教育者个人和家庭的平均收入水平相适应。同时引入银行等金融市场资金为大学生提供助学贷款，缓解学生供给端的经济压力。
最后，高校应服务于我国经济结构调整和产业结构升级需求，积极扩大学校销售和服务收入，增加学校自身经费供给总额。提高产学研合作收入和专利收入，促使高校自身的供给总量增加；同时可以发行教育彩票，主动向社会筹措资金，既可以满足高校自身发展需求，也可以用于资助家庭经济困难学生，保障教育公平。
参考文献：
[1]岳昌君.从经费投入看如何促进大学教育机会公平[N].光明日报，2013-07-24.
[2]习近平.落实发展理念推进经济结构性改革[R].中央财经领导小组第十一次会议， 2015.
[3]厉以宁.“十三五”应从供给方面更好地发力[J].中国经贸导刊，2015（36）：23-24.
[4]王善迈.“新常态”下教育经费增长的长效机制——对制定“十三五”教育规划的几点意见[N].中国教育报，2015-06-17.
[5]教育部财务司，国家统计局社会科技和文化产业统计司.《2005-2014中国教育经费统计年鉴》，其中2012年教育部没有公布数据.
[6]中華人民共和国国家统计局[EB/OL].http：//data.stats.gov.cn/ks.htm？cn=C01&zb=A0501.
（责任编辑赖佳）