摘 要 甘肃农业循环经济地方立法体系应以《甘肃省循环经济促进条例》为统领，在其之下制定《甘肃省循环农业条例》、《甘肃省农业清洁生产条例》、《甘肃省食品废弃物循环利用条例》、《甘肃省有机农产品管理条例》、《甘肃省化肥管理条例》等。构成基本法、专项法以及单项法互为依托的立法体系。
关键词 甘肃 农业循环经济 地方立法
基金项目：2012年甘肃省社科规划项目“甘肃省发展农业循环经济的立法研究”（项目编号12049FX）的阶段性成果。
作者简介：赵海燕，法学硕士，甘肃政法学院副教授，研究方向：经济法、知识产权法。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-215-02
《甘肃省循环经济总体规划》提出了着力构建循环型工业体系，探索循环型农业模式，推进循环型社会建设，实施重点项目和研发推广支撑技术等各方面的目标。为此进一步要求加快建立和完善我省相关法规规章，依法推动循环经济发展。农业循环经济也应尽快纳入我省地方立法的规划中。构建系统完善的农业循环立法体系中笔者认为应该以《甘肃省循环经济促进条例》为统领，在其之下制定《甘肃省循环农业条例》、《甘肃省农业清洁生产条例》、《甘肃省食品废弃物循环利用条例》、《甘肃省有机农产品管理条例》、《甘肃省化肥管理条例》等。加上已颁布的《甘肃省农药管理办法》将构成典型意义或狭义的农业循环经济立法体系。在拟构建的法律体系中我省除《甘肃省循环经济促进条例》、《农药管理办法》外，其他立法都是空白或零散不成体系。建议整合归类，在国家《循环经济促进法》、《农业法》和《甘肃省循环经济促进条例》法之下构建地方我省农业循环经济的基本法、专项法和单项法。
一、整合出台《甘肃省循环农业条例》
根据国内外立法及学界研究成果，结合甘肃实际尽快制定《循环农业条例》作为发展我省农业循环经济的地方基本法，保障农业的基础地位，遵循自然规律，因地制宜地发展循环农业，提高农业资源利用率，实现农业的可持续发展。同时也作为农业循环经济单项立的依据和指导。《条例》主要设计以下内容：（1）总则。主要规定甘肃农业循环经济全局的重大原则性内容。包括立法目的、调整范围、基本原则、公共服务、公共参与、警告奖励等。重点是前三个方面的内容。（2）基本管理制度。本章分为两大部分，一是规划，要求各级政府及行政主管部门、各经营主体必须编制农业循环经济发展规划，把循环农业作为管理和生产的必要组成部分。二是管理，包括外部管理和自我管理。其中外部管理指人民政府及其职能部门可以管理经营主体的规划、实施、准入、奖罚、引导、监督等。自我管理包括管理机构自上而下对规划及实施进行考核、评估等。（3）减量化。甘肃生态极其脆弱又是国家的主要生态屏障，其资源利用和保护显得尤为重要。在本章中应全面要求对农业资源的合理综合利用，强调减量化，防止农业用地的污染、破坏和地力衰退；禁止过渡放牧，预防土地进一步沙化碱化；要节约用水，推广节水技术，发展节水农业；控制化肥和农业的使用量，鼓励使用有机肥和生物“农药”，发展生态农业等。（4）再利用和资源化。本章具体包括农业废物的回收和综合利用；农业循环用水、用能；食物废弃物的资源化等。（5）激励措施。立法通过激励措施引导各社会主体的参与。其中，以各级政府为领头羊带动其他主体积极加入。制度上应规定财政投入、税收优惠、金融信贷、政府采购、绿色消费等一系列措施。（6）法律责任。责任主体要合理平等的承担法律责任，尤其对政府及行政主管部门不能免责或轻责，此外也要加强公众责任、农民主体的责任等。《甘肃省农业循环条例》可以在现有条例的基础上制定，我省已颁布的《林业生态环境保护条例》、《农业生态环境保护条例》就具有循环农业的特征，两条例内容接近，法规调整范围较广，可以考虑将其合并后增加一些综合内容修定为《甘肃农业循环条例》。这样既避免重复立法，又可确立农业综合立法，有利于我省农业循环经济立法的规范性，推动农业循环经济的发展。
二、合理规划地方农业专项立法
甘肃农业循环经济在减量化、资源化和再利用方面虽有一些专项立法，但缺乏系统和整合，此外一些重要的单项法基本空白。当前，尽快出台的专项立法主要有《农药化肥管理条例》和《有机农产品管理条例》。
（一）制定《农药化肥管理条例》
在地方农业循环经济立法中规定农药、化肥的管理内容非常必要。减少甚至不使用化学合成的农药和肥料是农业循环经济发达国家的共同特点，并无一例外地通过制定严格的法律保证落实。就我省使用农药化肥的情况看，离循环农业的要求还有很大的差距，农民种地对化肥依赖度很高且逐年增加。1978年全省化肥使用总量不过75万多吨，到2001年已达到226万多吨；同时，每亩平均使用化肥量由1978年的14公斤上升到2001年的44公斤，23年间增长了3倍。而2012年，我省仅春耕生产就需要化肥约200多万吨，相当于2001年全年的总量。在全国范围内我省各大农业区化肥使用量也高于全国平均水平。被污染的水果蔬菜也威胁着食品安全和百姓的身体健康。严峻的现实告诉我们我省应将化肥管理的地方立法作为重点，鉴于《甘肃省农药管理办法》已经实施，建议在此基础上增加化肥管理内容，统一修定为《农药化肥管理条例》。
在《农药化肥管理条例》中重点放在对农民的引导鼓励和法律责任上。农民有切身惨痛的教训，但又欲罢不能，因为提高农家肥费工费时，而农村劳动力不断减少，用化肥省事且短期见效快。政府既从国家农业的长远发展和生态安全考虑，又要体谅农民的生活需要，在制度上采取奖励制度，凡是施用有机肥或少施肥而减少的收入政府应予以补偿；对农民过量使用和使用过期化肥、农药的行为要加大处罚力度；还应加强宣传教育使循环农业深入人心。
（二）制定《甘肃省有机农产品管理条例》
有机农产品是指在农产品的生产加工过程中绝对禁止使用农药、化肥、激素等人工合成物质，并且禁止使用基因工程技术。由于有机农业可以有效解决农产品化学污染和品质下降问题，并减轻农业生产对资源和生态环境的压力，使得这一生产方式在全球成为可持续农业和循环农业的重要途径之一。有机农业从两个方面保证农产品的安全，一方面是从外部保障，不允许使用化肥、农药、激素等，使农产品不因外部因素受污染而影响人及环境安全；另一方面是从内部保证，农产品必须是细胞自然演化的产物而不是作用于细胞核内的技术改变物种的转基因农作物。越来越多的科学实验证实转基因农作物损害人体和动物的生殖机能和器官，各国对其严格管理，循环农业发达的国家更是如此。如澳大利亚、日本、英国、德国、美国都大力提倡和发展有机农业，德国对有机农业要就更高，除不得使用人工合成的化肥、农药外，也不准使用转基因技术。美国的循环农业虽然不禁止转基因技术，但对转基因的生产和进入市场有严格的规定。我国改革开放30多年来取得了很大成就，但也带来了许多问题，环境恶化、食品安全等就是其中的突出问题。这让我们深感发展循环农业、保护生态环境，实现可持续发展的紧迫性和必然性。我省整体被列为全国唯一一个循环经济示范区，是机遇更是挑战，我们应利用好循环经济“特区”的优势，锐意进取，勇于创新，敢为全国先。在循环经济地方立法建设中起到引领作用。制定具有前瞻性的《有机农产品管理条例》不失为一个很好的尝试。
对有机农产品的生产许多国家都有相关的法律规定，法国的《自然食品法》，包括生产法规、商标法规和销售法规，以保证自然食品的可靠性和消费者的权益。德国除了在国家层面规定禁用化肥、农药、转基因技术以外，其“生态农业协会”也规定企业生产“生态食品”必须具备一定的条件，接受相关的管理、参加该协会的成员企业其产品必须有95%以上的附加料是生态的。 我国1994年成立了有机食品发展中心（OFDC），开始进行了有机食品的开发和认证工作。1995年国家环境保护总局制定了《有机食品标志管理章程》、《有机食品生产和加工技术规范》，借鉴国外立法及我国相关规定，我省需制定的《有机农产品管理条例》应主要包括规划生产、商标、销售、检查监督、记录、科技、责任等内容，尤其对影响有机食品安全的转基因技术要明确禁止，不容含糊。为此应以我省张掖市出台的《关于建设农产品安全大市的意见》中的相关内容为基础，经修改完善后上升为法规，《有机农产品管理条例》应涉及以下内容：（1）基本理念。条例应规定以绿色发展为向导，秉持生态农业、循环农业的理念，倡导并推进生产有机农产品以提高农民收入。（2）生产销售。规定严禁任何企业和个人在甘肃省内从事繁育、销售和使用转基因种子的经营活动，严禁使用违禁肥料和农药，严禁使用违禁饲料、兽药和添加剂，严禁使用违禁食品添加剂，严禁超标准使用农业投入品。（3）商标标识。规定凡是有机农产品必须进行产地认定、产品认证和地理标志、农产品登记，实施原产地保护和商标注册。（4）有机规划。要求有条件的地方编制有机农产品实施计划。严禁使用转基因技术。建立绿色有机农产品示范区，发挥典型引领和辐射带动作用。（5）检查监督。严格按照标准组织生产，不使用化肥、农药、兽药、饲料添加剂，鼓励使用生物有机化肥和农家肥。（6）奖励制度。规定对实施有机农产品的地区、项目、技术、农户等加大资金投入，税收优惠以及“绿色补偿”，要求政府部门率先进行绿色采购，鼓励宣传公众绿色消费。（7）法律责任。规定承诺有机生产的企业、农户如果违规操作，对经销有机农产品者伪造标识，擅自使用转基因技术的行为要求承担民事、行政责任，情节严重的依有关法律承担刑事责任。制定《有机农产品条例》对甘肃乃至全国具有引领和带动作用，这也是首个循环经济省份应发挥的作用。
三、整合修订已有的单项立法
近年来尤其在循环经济总体规划的推动下，我省出台了一些地方循环经济单项条例办法政策等，都对指导循环农业发挥了积极的作用。但部分条例规定还存在一些重复立法或法律级层较低的问题。应尽快加以整合修订。《林业生态保护条例》和《农业生态保护条例》应合并修订为《甘肃农业循环条例》（前已述）。《草原禁收办法》和《草畜平衡管理办法》应合并为作为《甘肃省草原条例实施细则》的组成部分。《关于建设农产品安全大市的意见》、《甘肃省农作物种子生产基地管理办法》可修改后作为《有机农产品条例》。《政府投资项目审地和专项资金拨付管理办法》可修订上升为《农业循环经济资金保护条例》等。《农药管理条例》可并入需要制定的《农药化肥管理条例》中。
参考文献：
[1]尉元明.化肥、农药和地膜对甘肃农业生态环境的影响.中国沙漠.2005（6）.
[2]章家恩.农业循环经济.化学工业出版社.2010年版.