DOI：10.13948/j.cnki.hgzlyj.2018.12.003
摘要：實现我国经济高质量增长需要注意防范化解重大金融风险，其中加强地方政府债务绩效管理是高质量发展的内在要求。本文遵循绩效评价的基本流程，以湖北省的数据为基础，运用层次分析法，建立包含输入、对象、处理和输出四个阶段的地方政府债务绩效评价体系框架。进一步地，根据地方政府债务绩效评价体系的具体特点，从经济性、效率性、效果性和公平性四方面构建地方政府债务绩效评价体系。该体系根据评价质量的目标要求，对定性指标进行量化处理，多维度反映地方政府债务运作过程中各个环节的绩效情况。实证结果表明，地方政府应更关注输入阶段的经济性以及处理阶段的效果性指标的绩效评价，特别是对绩效目标、债务明确性等具体指标，并根据重要性对不同指标进行赋分，从而更有针对性地构建高质量地方性债务绩效评价体系。
关键词：评价指标体系;政府债务绩效;债务利用质量
一、引言
党的十九大报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，而“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”。防范化解重大金融风险是高质量发展必备的金融环境，去杠杆，化解地方政府债务是高质量发展的内在要求，也是供给侧改革的重要内容。截止到2017年末，我国政府债务余额已达29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元。从整体上来看，地方政府债务问题规模还在可控范围，但是地方政府隐性负债规模较大，地方政府对于土地财政依赖过大，偿债方式单一，且各地方政府债务风险分布不均衡。因此，构建地方政府债务绩效评价体系，科学地评价地方政府债务支出的绩效，对提高地方政府债务利用质量，确保我国经济高质量发展至关重要。
现有文献对于地方债务指标体系的构建，主要从债务限额以及绩效评价入手。在债务限额方面，马恩涛和孔振焕（2017）主张进一步完善地方政府债务限额指标体系，加强地方政府债务限额管理，从总量上控制债务金额，从而有效地降低债务总体违约风险。另一方面，就如何设定债务限额的总量，李永友、马孝红（2018）提出不同地方政府的债务限额总量应是具有异质性的，地方政府的举债规模会显著受到地方政府偿债能力的影响，且不同地区举债行为有较大差异，应针对性地对地方政府的举债规模和偿债能力进行甄别才能有效防范风险。进一步地，在讨论债务限额的基础上，刘尚希（2014）认为政府的债务风险并不是来源于债务规模本身，意味着仅仅是对债务限额进行讨论，难以有效地防范债务违约风险。在其基础上，我们更应关注的是债务资金使用的情况，正如防控债务风险要侧重于提高政府的偿债能力，而政府的偿债能力又很大程度上取决于债务使用的绩效，因此，完善地方政府债务绩效评估体系对于加强债务管理至关重要。
近年来，有学者开始着重研究如何合理构建地方政府的债务评价体系，在防范风险的最低要求上如何对这一体系的评价绩效进行合理测度。缪小林和伏润民（2014）提出目前各地方政府采用不同标准的债务评价体系难以横向对比各地方政府这一体系的实际绩效状况，因此只有建立单一主体地方政府债务可持续性测度体系取代以前各地地方不同的测度体系，使用统一评价标准来对各个地方政府债务规模进行评价，从而使得各个地方政府的债务绩效管理得到横向对比结果。同时，基于同一指标衡量体系的建立，降低了中央政府对地方政府的监督成本，地方政府有更强的动机加强债务资金使用效率，提高债务边际报酬，增强债务可持续性。另一方面，在政府债务绩效体系构建的研究中，现有文献主要是从政府债务绩效评价方法方面以及评价实证方面入手。国内学者对于地方政府债务绩效研究尚处于起步阶段，宓燕（2006）在遵循系统性、科学性、可比性、简明性和导向性原则的基础上，采用层次分析法构建了包含经济水平与产业结构水平，科技进步与人口素质提高以及居民生活水平提高三大类的地方政府债务绩效评价体系。但是这种从宏观角度来测度地方政府债务绩效评价体系的做法，难以剔除选择性偏误，从而难以准确衡量实际的效果。而考燕鸣等（2009）运用投入产出理论和4E理论建立了投入、过程、结果及外部效应的四维考核指标体系，并在此基础上运用主成分分析法，构建地方政府债务绩效评价体系。进一步地，基于主成分分析法，伊淑彪（2011）从政府的收入、支出及负债情况三方面，建立了政府债务指标评价体系，并进一步得出地方政府财力指数，对地方政府的财力和债务情况进行合理的评价。
另一方面，在主成分分析法之外，还有学者利用不同的实证方法。洪源等（2014）运用三阶段DEA模型测评了湖南省地方政府债务使用效率，并进一步通过空间计量分析方法分析了地方政府债务使用效率的空间外溢效应。赵爱玲和李顺凤（2015）运用层次分析法和专家评分法构建了地方政府债务绩效审计质量控制评价体系。洪源等（2015）设计债务需求偏好匹配指数对地方政府债务规模绩效进行评估，并通过多元Logit模型验证了地方政府债务规模绩效的影响机制，从制度环境、举债激励及约束机制三方面为优化地方政府债务规模绩效提出合理化建议。金荣学和毛琼枝（2017）运用主成分分析法和数据包络分析法对我国各省（直辖市）的地方政府债务绩效进行评价，实证结果表明我国过半数省份的政府债务使用效率处于规模报酬递减或不变的阶段，并对地方政府债务管理提出相应的政策建议。值得注意的是，除了例如截面或是面板数据进行回归的方法之外，考虑到数据获取的难度和广泛性，仲凡（2017）利用综合指标体系和数据包络模型从债务风险和债务绩效两方面对我国地方政府债务进行评价，发现我国不同地区的地方政府债务风险具有显著差异，但是债务绩效区域性不明显，且整体绩效存在下降趋势。而陈业华和邓君（2015）等则是将网络层次分析法和模糊数学法相结合，构建网络层次模糊综合评价方法，根据地方政府融资债务运作流程，从投入、过程、产出、影响四方面对地方政府融资债务绩效进行评价。