[摘要]教育布局与人口空间分布密切相关。中国近10余年来“撤点并校”的决策模式、政策实践及其带来的突出问题，体现了教育布局调整决策行为的失范和驱动机制的失灵。新型城镇化背景下西部偏远山区农村义务教育布局的调整，必须与新型城镇化进程及空间格局相协调，与西部偏远山区的具体实际相结合，科学制定农村义务教育发展与布局规划，从发展教育社会组织、保障社会公众的参与权与话语权等方面，重塑农村义务教育管理体制，完善农村义务教育布局调整驱动机制，推动和保障西部偏远山区义务教育持续健康发展。
[关键词]新型城镇化；西部偏远山区；义务教育布局；影响因素；驱动机制
[中图分类号] G620[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2018）04-0000-00
[DOI]1013980/jcnkixdjykx201804000近十余年来，随着我国城镇化进程的不断加快和农村剩余劳动力转移规模的不断扩大，进城务工人员随迁子女逐年增加，加之农村人口出生率持续降低，导致农村学龄人口数量日益减少。在此背景下，国务院于2001年5月下发了《关于基础教育改革与发展的决定》的文件，旨在优化农村教育资源配置，全面提高中小学教育的投资效益和教育质量。然而，由于许多地方政府对国家农村义务教育布局调整政策存在理解上和认识上的偏差，在布局调整实践中片面追求调整速度和规模效益，采取“指标化”和“一刀切”的做法，导致国家调整和优化农村义务教育布局的初衷在许多地方演变为不切实际的“撤点并校”运动[1]。“撤点并校”不仅造成大量农村学校和教学点消失，使得农村学生的求学之路变得异常艰难而遥远，而且导致了新一轮的辍学问题。统计数据显示，我国小学辍学率在2011 年已上升至822‰，意味着每年约有80～90 万农村小学生辍学[2]。在此背景下，国务院办公厅于2012年9月下发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，指出我国“农村义务教育学校大幅减少，导致部分学生上学路途变远、交通安全隐患增加，学生家庭经济负担加重，并带来农村寄宿制学校不足、一些城镇学校班额过大等问题”，明确提出“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”。然而，在我国农村地区，盲目的“撤点并校”却依然继续。根据2015年全国教育事业发展统计公报，我国义务教育阶段学校2429万所，与2014年相比减少了111万所[3]。目前，由大规模“撤点并校”所造成的农村义务教育“城挤、乡弱、村空”的局面和农村学龄儿童“上学远、上学贵、上学难”等突出问题尚未解决，又出现了中心校变空心校、幼儿园小学化等新问题。
我国西部地区自然条件差，地域分布广，是我国经济最贫困和社会发展问题最突出的区域。受自然条件和社会经济等诸多因素的影响，“撤点并校”对西部偏远山区义务教育带来的更为严重影响。新时期，我国农村义务教育发展面临新的形势和背景。一是国家暂停农村义务教育学校撤并，反思近十余年来农村学校撤并带来的突出问题以及规范农村义务教育学校布局调整，将是目前和未来我国农村义务教育发展面临的迫切任务和重要议题；二是我国对城镇化战略已做出重大调整，全面推进以“大中小城市、小城镇、新型农村社区互促共进和协调发展”的新型城镇化，将是我国城镇化战略的基本目标和方向[4]。在此背景下，分析西部偏远山区农村义务教育发展现状及面临的突出问题，分析新型城镇化背景下人口流动的趋向，探讨西部偏远山区义务教育布局调整的驱动机制及基本对策，对指导新时期我国西部偏远山区义务教育有序调整、合理布局和健康发展具有极为重要的理论和现实意义。
一、西部偏远山区义务教育布局调整状况及带来的突出问题（一）西部偏远山区义务教育布局调整状况
义务教育布局调整是在一定行政区域内，地方政府依据区域自然地理、社会经济、人口数量、人口结构及空间分布等因素，对义务教育学校空间布局进行的合理和有序的动态调整过程。“撤点并校”作为义务教育布局调整的一种具体形式和手段，是指我国2001年正式开始的对全国农村中小学的布局调整，即大量撤销农村原有的中小学，使学生集中到中心学校或城镇学校上学。“撤点并校”以来，我国农村中小学数量大幅度减少。21 世纪教育研究院2012年发布的《农村教育布局调整十年评价报告》指出，在21 世纪初的10年里，我国农村初中减少过万所，减幅达四分之一，小学减少近23 万所，减幅达52%，几乎每小时就要消失4 所学校[5]。
我国西部偏远山区由于自然条件差，社会经济落后，人口居住分散，学校规模较小，“撤点并校”的数量和力度远大于其它地区。根据对西部部分偏远乡镇的调查①，近10余年来西部偏远乡镇农村学校撤并数量巨大（表1），特别是农村小学和教学点撤并数量较多，给适龄儿童上学带来了诸多困难和问题。以甘肃静宁县威戎镇为例，近10余年来，全镇义务教育撤点并校力度不断加大，共撤并初级中学、完小和教学点11所（个），其中撤并初级中学1所，小学7所，教学点3个，完小和教学点数量由2000年的21所减少到2012年的12所[6]。
農村义务教育布局调整，是我国城镇化背景下优化配置教育资源和教育布局的基本趋势，在整合教育资源、提高办学效益、缓解农村学校师资紧缺状况等方面发挥了重要作用。但也应当看到，“撤点并校”对农村义务教育发展带来了许多负面影响。特别是我国西部偏远山区，在自然条件和社会经济等多种因素的影响和制约下，城镇化水平低，人口居住分散，基础设施与公共服务严重不足，“撤点并校”对其义务教育的负面影响更为突出和严重，主要表现在以下几个方面。
1“撤点并校”导致学生上学路途变远，交通安全隐患显著增加。大规模的“撤点并校”，导致学校服务半径过大，山区学生上学路途明显变远，交通负担和安全隐患增加。根据对西部部分偏远乡镇的调查，“撤点并校”后西部偏远山区学生上学的单向路程大多在4公里以上，有的甚至到达7-8公里。如静宁县威戎镇新华小学、马山小学和杨湾小学在并入新胜小学后，导致新华村、马山村、杨湾村的学生上学路程显著增加，其中最远的学生上学路程达7公里；水泉湾和马山两个教学点被撤并后，1-3年级的低龄儿童不得不到7公里以外的学校上学[7]；再如贵州肇兴镇肇兴中心小学在并入归杩、己伦、宰柳和岑所四所小学后，一些村庄的学生上学距离达到15公里[8]。与此同时，西部偏远山区由于地形复杂，交通条件落后，学生们每天或步行或乘坐各种交通工具奔波于山路上，导致学生上学路途的安全风险显著增加，交通事故频繁发生。