[关键词]民族地区；义务教育；教育经费
众所周知，民族地区经济、文化、社会的快速发展必须着眼于教育水平的提高，植根于人口素质的优化。但由于自然环境恶劣，经济基础差、欠账多，经费投入体制不完善等因素的制约，民族地区义务教育工作虽然受到党和政府的高度重视，却一直存在诸多发展问题。进入21世纪的今天，以经费短缺为主要特征的民族地区义务教育已成为中国基础教育工作的最薄弱环节，面临着很大的困难和挑战。
一、民族地区义务教育经费短缺的现状
(一)县级财政收不抵支，与发达地区教育的差距仍在拉大
虽然目前“分级办学、以县为主”的体制对于确保义务教育财政来源是一个历史性突破，但由于经济发展的滞后，民族地区大多数县级财政却对此有心无力。以四川省凉山州金阳县为例，一个15万人口、在编教职工1390人的县，到2004年全县财政收入只有区区600多万元；再如阿坝州的小金县，全年财政收入只有300万元，而该县一年仅教师工资就要支出1000万元。 ※ 本文系四川省哲学社会科学“十五”规划项目“四川省民族地区义务教育阶段学校问题与对策研究”的阶段性研究成果，作者系该项目主持人。2003年教师节前后，全国农村中小学优秀教师座谈会在北京召开，会议组织者为来自全国民族地区、边远山区的农村教师们安排了北京优质学校的参观活动。几位代表参观了一所学校后，说什么也不想继续看了，问及原因，一位来自青海的小学校长坦率地说：“因为和我们农村学校、民族地区学校的差别实在太大了，根本没法相比，可能永远也赶不上。”[１]
(二)教师工资拖欠问题严重，代课教师仍然没有退出历史舞台
税费改革前，全国各地拖欠教师工资现象已较为普遍。税费改革后，农村教育费附加和教育集资这两大义务教育经费的重要来源被取消，使民族地区教师工资拖欠问题更加严重。
同时，在许多边远民族地区，代课教师仍然没有退出历史的舞台。到2006年底，四川的三个民族自治州尚有代课教师6500余人，其中凉山州昭觉、美姑、布拖、金阳等县代课教师已接近甚至超过教师总数的50％，再如昭觉县庆恒乡，全乡小学教师39人，其中公办教师只有9人、比例为23％，代课教师30人、比例达77％。由于工资标准太低（最低的只有每月80元），且一年只有10个月工资，多数代课教师往往只能维持最低生存。应该说，代课教师绝大多数都是非常敬业的，为民族地区的教育事业做出了很大贡献。但是由于收入微薄、培训经费短缺等原因，他们根本没有机会深造提高和外出学习，导致知识结构老化、教学方法陈旧、教学质量低下，这是制约民族地区义务教育发展的重要因素之一。
(三)公用经费严重缺乏，校舍改、扩建所需资金缺口大
按照我国相关政策规定，中小学公用经费以学校杂费为主、财政预算为辅。但民族地区多为国家级、省级贫困县，实行“两免一补”前的杂费标准就已定得很低，尚有许多贫困学生不能交齐，更由于财政经费少得可怜（如2004年甘肃省甘南州的教育经费中公用经费不足3%，其中合作市自1999年至今生均公用经费一直为零；而临夏州临夏县由于财政困难，县里更是从未给学校拨付过公用经费[2]），而“一费制”的实施又使学校不可能再靠多收杂费来弥补开支，导致许多学校的公用经费已不能维持最基本的运转，只好电话停用、资料不买、教师继续教育培训不参加，还有的学校甚至铤而走险，向学生违规收费以弥补公用经费之不足。
由于各级财政困难，农村学校缺教室、宿舍、实验室、图书室和课桌椅等现象十分突出，但更让人担忧的是学校危房问题。虽然国家从2001年起开始在全国实施“中小学危房改造工程”，但相对民族地区学校大面积的危房而言仍是杯水车薪。例如，四川甘孜、阿坝两州校舍目前危房实有面积高达32．1万平方米，甘孜州德格县牧区的校舍大部分是20世纪70年代的土木建筑，条件简陋、危房众多，阿坝州若尔盖县巴西中学早已是危房的宿舍里还住着学生，一根大木头顶在已经凸起的墙上，以防止宿舍的垮塌。尽管学校的危房报告已经打了很多次，但都因资金的缺乏而无可奈何。[3]
二、民族地区义务教育经费短缺的原因分析
(一)我国民族地区义务教育财政供给总量严重不足
众所周知，长期以来，我国财政性教育经费占GDP的比例一直在3%左右，远低于世界各国4%—7%的水平，由此导致我国义务教育投入不足。这是民族地区义务教育经费短缺的宏观原因。单就民族地区的教育发展而言，党和国家一直是高度关心和重视的。早在建国之初，中央政府就专门设置了少数民族教育补助费以解决民族教育发展中的问题。到1995年，国家39亿元“贫困地区义务教育工程”专项经费中的22亿投向了民族地区；[4]“十五”期间，国家又安排了50亿元资金继续实施贫困地区义教工程，其中80％以上用于西部和民族地区；已投入40亿元用于农村中小学危房改造工程，其中57％用在了西部和民族地区。[5]尽管如此，由于总量不足、历史欠账太多以及自然、社会等现实因素的制约，民族地区义务教育经费仍严重短缺。仅从对云南省沧源、双江两个民族自治县的调查就可以看出缺口有多大（见表1）[6]——两县政府均已连续三年没给学校划拨任何办公经费，许多中小学由于没有水电费又重回煤油灯时代，学生晚上点蜡烛或油灯上自习。
(二)对民族地区而言，我国现行义务教育投资体制存在不公平性
1984年以来，我国义务教育经费的筹措、分配主要由地方政府负责，中央、省级政府只发挥一定的补助作用。1994年分税制改革后，中央、省级政府财力日益集中，掌握了主要财力，却未能履行相应的义务教育投入责任。2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，确定了在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制，使义务教育的主要财政责任由乡镇转到了县，缓解了县域内的教育非均衡发展问题。但由于在该体制下，义务教育经费仍然主要依赖于地方，广大民族贫困地区基层财政能力非常薄弱，义务教育投入自然面临严重困难。如云南省80%左右的县依靠财政补贴，财政自给率只有20%左右；[7]再如甘肃省甘南州2003年大口径财政收入1．78亿元，支出9．63亿元，全州财政自给率仅为18．48%。面对这样的现实，本应及时调整中央、省级财政与地方财政对义务教育投入的分担比例，可是截至目前，尽管中央和省级财政对民族地区的教育转移支付在逐年增多，但其分担比例还是较低。
因此，现行义务教育投资体制没有顾及到我国各地社会经济发展存在的客观差异，不仅没有消除地区间的教育发展不平衡，反而拉大了教育投入的地区差距。当发达地区凭借雄厚的财力推动教育快速发展之时，民族地区却因自然条件恶劣、经济发展缓慢、地方财政困难等原因在义务教育的硬件和软件，教学质量和普及程度等方面严重滞后，不可避免地处于极为不利的发展境地。
(三)我国现行教育经费投入纵向结构不合理，民族地区地方财政挪用现象普遍
在我国，中央政府主要负责中央各部门兴办的教育机构，省政府也把大部分资金花费在非义务教育特别是地方高等教育上，由此导致国家财政投入高等教育的生均成本是小学的将近60倍、初中的30多倍! “九五”期间，财政预算内教育经费对普通高校拨款增长了155．8%，而对义务教育的拨款增幅仅为98%。同期，普通高校和高中阶段各渠道经费的增长幅度分别为239．54%和156．88%，而义务教育的各种经费5年来只增长了72．69%，其中农村义务教育的增长更是仅有50．49%。
此外，由于我国现行的义务教育投资管理体制是分散型的，中央政府的宏观调控能力相对削弱，民族地区各级地方政府常常在争取教育转移支付经费时采取虚报、瞒报的手段，一旦转移支付金额确定，中央政府对地方政府的约束力就很小了。再加上目前教育经费下拨途中经手环节多，又缺乏相应的监管，导致民族地区义务教育经费被层层挤占、挪用，经费到位率低。
(四)民族地区义务教育筹资渠道单一，转移支付制度亟待完善
长期以来，我国教育经费来源单一，基本上依靠政府财政拨款。虽有群众捐资助学、义务投工投劳、世行教育贷款、海外和港澳台捐款等形式的社会投入，但在整个义务教育投入中的份额很小，导致一方面教育经费严重短缺，另一方面民间资金闲置，缺乏激励民间资金投入教育的机制，再加上农村税费改革直接取消了农村教育费附加和农村教育集资，义务教育的多种筹资渠道格局演变为政府投入与学生学杂费收入两条主要渠道，民族地区义务教育投资结构越来越单一化。为此，2002年我国颁布了《民办教育促进法》，以期引进竞争机制、提高教育质量、扩大教育经费来源。但直到今天，民族地区民办教育的规模仍明显偏小。以四川省凉山州为例，17个县市、近70万中小学生、2000多所学校（不含幼儿园）的基础教育规模，其中民办学校只有十多所，在籍学生不到学生总数的1%。再如甘肃省甘南、临夏两州，数百万人口的地区却仅有一所私立小学。 就政府投入而言，现行义务教育财政体制采取先将主要责任划给县级政府，然后再由中央和省级财政对地方各项经费的缺口给予专项补助的方式。税费改革和取消农村教育费附加后，中央和地方增拨了许多种类的教育专款，也加大了财政转移支付的力度。但由于未能对各级政府提供义务教育各项初始资金的基本责任作科学合理的划分，导致教育专款的种类繁多与总额太小（当前我国义务教育财政转移支付总额仅占总支出的1%左右）的矛盾。如2003年，云南省用于民族地区的教育专款达27项之多(见表2)，表面上十分繁荣，却并不能从根本上解决民族教育经费的巨大缺口，出现了民族地区义务教育各项经费都短缺，都在补助，可又总补不足的局面。
此外，目前实行的税收返还和体制补助的数额由基数法确定，缺少灵活性；财政补助的分配存在较大的随意性；过渡期转移支付实施力度较小且计算方法不甚合理科学。另外当前中央、省级政府设置的转移支付项目和数额大都用于临时性的项目，缺乏稳定性。一旦项目结束，一切也就恢复了平静，民族地区义务教育发展的困难仍然没有从根本上得以解决。
三、解决民族地区义务教育经费投入问题的对策与建议
(一)加大国家财政性义务教育经费投入的总量，积极拓宽投资渠道
调整投资重点，加大财政投入，甚至通过专门立法来确保落后地区教育优先发展，已成为世界各国的普遍做法。如韩国把“海岛、山区、农村”作为政府投入的重点，日本则通过了《偏僻地区教育振兴法》，我国台湾地区确立了“教育优先发展区”，印度则拟定了“基础教育县计划”，荷兰实施了少数民族教育政策EPP计划(Educational Priority Policy)，等等。
根据近几年我国国民经济发展的良好态势，加大国家财政性教育投入总量是完全可行的。因此，一方面应提高教育支出在财政支出中的比例，使国家财政性教育经费占GDP的比例达到4%-5%，为改善民族教育的状况打下坚实的经济基础；另一方面，在加大义务教育投入在财政性教育经费中的比例的同时，可借鉴国外经验设立“民族教育特区”，通过重点投入促进民族地区义务教育的发展。
此外，鉴于民族地区教育经费严重不足的现实，必须从政策、法律等多方面引导社会资金进入民族地区义务教育领域。基本思路：一是国家针对民族地区出台专门的政策和法规，进一步明确民办教育的社会地位，切实保障投资主体的利益，使民办学校享有与公办学校同等的待遇。二是运用政策优惠、税收减免等手段，积极鼓励社会资金投入民族地区义务教育。三是实施民办教育绩效资助政策。即政府根据民族地区民办学校办学质量高低给予不同程度的财政资助。四是利用金融手段，拓宽民族地区义务教育经费筹措渠道，如提高教育存款利率以吸引民间资金，降低教育贷款利率以鼓励教育投入，乃至建立教育银行以保障民族地区义务教育资金投入。五是可以通过成立民族教育发展基金，发行民族教育债券及教育彩票等方式，广泛吸收社会资金以发展民族地区义务教育。
(二)强化中央和省政府的投资责任，建立合理的民族地区义务教育投入体制
教育成本分担理论要求，教育成本的分担在遵循“利益获得”原则的同时，也要遵循“能力支付”原则。由于民族地区基层财政绝大多数都是负债运转，无法为义务教育提供充足的经费，中央、省级财政理应担当起促进教育公平的重任，强化在民族地区义务教育投入方面的责任。
为此，建议国家根据各地经济发展水平，把全国2000多个县分为义务教育投入“以县为主”、“以省为主”、“以中央为主”三种类型，在民族地区建立以中央、省财政为主的义务教育经费投入体制，建议比例为：中央财政50%（承担教师工资、部分学校危房改造专项资金和国贫县的杂费减免），省市财政30%（承担教师津补贴、其余学校危房改造专项资金和学校公用经费、省贫县的杂费减免），县级财政20%（承担直属中小学教师的事业费和基建经费）。这样，使中央财政投入成为民族地区义务教育的主要财源。
这一新体制重新调整了民族地区义务教育经费来源格局，重点加强了中央和省级政府对民族地区义务教育的投入水平，一旦推行，能够从根本上解决民族地区义务教育经费严重不足的问题。这比目前的财政转移支付和专款补助等制度更能有效确保民族地区义务教育经费的稳定来源，并有助于减少转移支付和专款下拨产生的交易成本。
(三)完善财政转移支付制度，为民族地区义务教育发展提供资金保障
从国外发达国家的经验和我国民族地区的实际情况来看，通过转移支付以解决义务教育经费总量不足，从而实现区域间义务教育的均衡发展确实是一条很好的措施。针对前述转移支付制度方面的问题，一方面，可以建立和完善纵向教育财政转移支付框架，弥补民族地区地方政府的教育财政收支缺口。这一转移支付框架可以分为两部分：一是一般性教育财政转移支付，要在以县为单位进行义务教育经费供求测算的基础上实施，通过运用以“因素法”为基础的计量经济模型来建立县级政府义务教育财政转移支付模型，测算县级人均财力、教育标准收入与支出和确定县级财政实际教育收支缺口，并以此确定转移支付的规模以及中央和省级政府在弥补缺口方面的责任。二是专项教育财政转移支付，重点解决民族地区农村中小学危房改造等问题。另一方面，探索建立区域间的横向教育财政转移支付框架。其中省际之间的横向教育转移支付由中央财政根据公共服务均等化的原则与目标，在科学测算的基础上通过中央预算组织实施；县际之间则由省级财政根据自身的情况制定具体办法并组织实施。无论建立怎样的模式，义务教育转移支付应实行封闭运行，经费单列，通过教育专户渠道下拨。
(四)推进民族教育立法，实现民族地区义务教育投入的规范化、制度化
现行的法律法规不可能专门针对民族地区的义务教育投入做出规定，如《教育法》是对全国教育的统筹规划，不可能对民族教育领域的诸多问题着墨太多，再如《民族区域自治法》涉及到民族地区政治、经济、文化、宗教、民族关系、机构设置等方面，无暇专门对教育做出详细规定，从而导致了在民族教育诸多问题上的无法可依。因此，要促进民族地区义务教育的发展，就需要有一部专门的民族教育法，对民族地区教育投入的主体、渠道、经费划拨、成本核算等问题从法律上作出详细规定，给予强制保障，与《教育法》、《义务教育法》、《民族区域自治法》等共同构成相对完善的促进民族地区义务教育发展的法律体系，才能使各级政府和教育主管部门、社会各界在加大民族教育投入时有法可依、有章可循，从而迅速改变民族地区义务教育投入不足的现状，促进民族地区义务教育的健康、快速发展。☆
主要参考文献：
[１]赵 奕．八成民众不满我国教育现状，最关注公平问题[EB/OL]．新浪网（http://www．sina．com．cn），2005-05-01.
[２]白 童,刘 凯．西部贫困地区义务教育投入存在的问题及对策[J]．中国民族教育, 2006(5)．
[３]郭 娅．四川藏区教育发展现状与对策建议[J]．西南民族学院学报（哲学社会科学版），2002（11）．
[４]夏 铸，阿布都．民族教育：50年铸造辉煌[N]．中国教育报，1999-09-30．
[５]樊 曦．白皮书说中国重点扶持少数民族地区教育事业[EB/OL]．新华网（），2005-04-13.
[６]张学敏，贺能坤．边境民族地区义务教育经费投入调查报告[J]．教育与经济，2005（4）．
[７]周 宇等．改革西部地区义务教育投资体制的政策建议[J]．西南民族学院学报（哲学社会科学版），2003（5）．
The Problem of and the Solution to the Funds Investment to Compulsory Education in Ethnic Minority Areas
He XinyuAbstract: Due to the amount, structure and the system of investment, the fund of compulsory education is usually in shortage in minority areas, which leads to the default of teachers’ salary, the lack of public funds, the lag of hardware construction and the shortage of fund to rebuild and enlarge school buildings. Therefore, we should reform and perfect the system of the fund investment to compulsory education in minority areas, strengthen the investment responsibility of central and provincial government, adjust the structure of fiscal expenditure and develop the private education actively through strengthening the legislation of minority groups’ education in order to improve the level of the fund investment to compulsory education and promote the development of compulsory education in minority areas quickly.Key words: minority areas; compulsory education; the education fund
[ 收稿日期： 2007．8．20 责任编辑：邓康林 ][中图分类号]G467．2 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306(2007)10-0118-07