[摘要]以舟山群岛新区的休闲渔业为研究对象，根据实地调研及相关文献的比较分析，梳理了舟山休闲渔业的发展现状、存在问题，在此基础上，按照十九大提出的乡村振兴战略目标，分析了舟山群岛新区建设背景下的休闲渔业发展目标、定位，提出细化法律规范，优化权责划分；优化职能划分，明确部门权责；完善扶持政策，健全投融资体系等对策建议。
[关键词]休闲渔业；现状；存在的问题；发展对策；舟山群岛新区
[中图分类号]S181.4 [文献标识码]A
休闲渔业最早出现在20世纪60年代的美国加勒比海地区，经过多年发展，休闲渔业逐渐成为欧美一些渔业较为发达国家的重要产业，成为渔业经济一项新的增长点。相对而言，我国休闲渔业的发展起步较晚。20世纪90年代初，为应对近海渔业资源衰退，实现渔业可持续发展，政府提出了转产转业政策，大力推动渔区经济升级转型，同时，随着我国经济发展和人民生活水平不断提高，旅游休闲的市场也越来越有活力，在政策推动与群众需求的双重影响下，休闲渔业逐步在沿海城市活跃起来。舟山作为重要的渔业经济区，休闲渔业依托“舟山渔场”的资源优势以及自身旅游基础，发展势头良好，据浙江省渔业经济统计资料显示，2006～2016年，休闲渔业经济产出从1785万元增长到13561万元，税后利润由543万元增长到4604万元。休闲渔业的发展不仅增加了渔民的收入、维护了渔区稳定，更在一定程度上保护了海洋渔业资源和海洋生态环境，同时也带动了诸如餐饮、住宿、娱乐等其他产业的发展。
关于舟山休闲渔业发展的研究，过去曾有一些报道，如何全超、宋伟华对舟山休闲渔业发展现状基础上进行了swot分析，最终提出舟山休闲渔业发展化劣势为优势需要对员工进行培训、运用科技的力量、提高产品市场运作能力，化威胁为机遇妥善处理好我国与临海国之间海洋资源的纠纷问题，政府加大财政投入。鲍建平认为舟山要更好地发展休闲渔业需要深入调查研究，制定舟山市休闲渔业发展规划，招商引资，加大发展休闲渔业的投入力度，加快发展，优化休闲渔业的软硬环境，加强管理，树立良好形象，保护环境，实现休闲渔业的可持续发展。毛桂永、陈静娜针对岱山县休闲渔业提出了“完善渔业政策，给予一定的资金补贴、以市场需求为导向，满足游客的多样化休闲体验”的对策建议。但是，随着经济社会的不断发展，国家政策方针的不断调整，尤其是在舟山群岛新区成立的新形势下，在十九大提出要实施乡村振兴战略的背景下，如何发展舟山的休闲渔业又面临了新的机遇与挑战。本文以舟山群岛新区为研究背景，通过对舟山群岛新区休闲渔业发展现状、存在问题的梳理和相关文献资料的比较分析提出了今后舟山群岛新区休闲渔业发展的相关对策建议，为实现舟山群岛新区休闲渔业的健康发展，助力舟山群岛新区渔业经济结构升级转型提供参考。
1 舟山休闲渔业发展现状
在国家渔业经济结构调整、渔民转产转业背景之下，休闲渔业得到更多的重视，根据浙江省渔业经济统计资料，我国休闲渔业经济产值占渔业经济总产值比例呈逐年上升趋势。休闲渔业的经济地位逐年提高，在未来第三产业发展中重要性不言而喻。新区休闲渔业自1999年“海上人家”和“渔家乐”等相关项目开发以来，规模不断地扩大，经济总量也逐步攀升。
1.1 舟山休闲渔业的类型与分布
舟山市休闲渔业的形式主要有休闲垂钓型、走览观光型、渔事体验型和综合配套型。
（1）休闲垂钓型，主要包括内陆垂钓场垂钓和海洋垂钓。前者是放养海淡水鱼类到一定规模的专业海水养殖网箱、围塘养殖基地和淡水养殖池塘，并配备相应的设施，开展以垂钓为主，集娱乐、餐饮为一体的休闲渔业活动，此类活动主要覆盖区域有六横台门港悬山海上人家、岱山兰秀渔庄、岱山泰欣养殖场及定海甬东、白泉河东鱼塘垂钓场等，据统计舟山市共有供垂钓的网箱700只，养殖池塘6.67hm2。后者是海钓业，主要分布在舟山东部，如白沙、東极、嵊山等海岛，它们利用丰富的岛礁鱼类资源，结合人工鱼礁、海洋牧场工程，建设大众钓场，发展大众海钓，每年能吸引达40余万人次的钓客。
（2）走览观光型，它是利用岛礁、港湾浅海的海洋与自然生态资源，组织游客进行海岛观光及岛礁矶钓、潮间带采集和养殖基地观赏活动的产业，主要分布在嵊泗田岱渔家村、朱家尖乌石塘休闲渔业和岱山叮嘴门海洋旅游。
（3）渔事体验型，利用渔船与渔具设备，在专业渔民的指导下使游客直接参与张网、笼捕和拖虾等形式的传统小型近海捕捞作业，领略渔村风情，享受捕捞乐趣，和渔民一起坐渔船、拔渔网、尝海鲜、住渔家，亲身体验渔民生活。这种形式主要有嵊泗田岙渔家乐、金平渔家乐、花岛渔家乐和东极镇以及岱山田涂渔家乐等，普陀白沙、朱家尖樟州等。
（4）综合配套型，它是将海上各种休闲渔业活动和岸上休闲度假观光旅游进行结合的多功能化的休闲渔业，主要分布于岱山秀山岛休闲渔业主题园和定海凤凰岛海上花园、普陀六横砚瓦假日岛等。
1.2 舟山休闲渔业发展规模
1.2.1 基地数与船只数量。当前，舟山共有各类休闲渔业基地50余家，其中全国休闲渔业示范基地3家（普陀白沙、嵊泗田岙、岱山田涂），省级休闲渔业示范基地19家，市级休闲渔业示范基地25家，从业人员1.5万余人，年直接营业收入10余亿元。全市拥有休闲渔船244艘，其中定海4艘，普陀132艘，岱山45艘，嵊泗63艘。2006年至2016年的浙江省渔业经济统计资料显示，休闲渔船从157艘增长到204艘，呈逐渐上升的趋势。
1.2.2 经营主体和从业人数。舟山休闲渔业经营主体由2006年的48个增长到2015年的122个，增幅达到1.5倍，参与到休闲渔业的公司以及个体也越来越多。从业人员由2006年627人增加到2015年1287人，增加了105%。2016年，舟山市政府对休闲渔业进行资源整合和优化引导，通过产业调整寻求高效发展，经营主体和从业人员都有了下跌的趋势。经营主体由122个缩减到46个，从业人员由1287人减少到1090人。
1.2.3 经济总量和税后利润。2006年至2016年，舟山休闲渔业经济总产出由1785万元增长到13561万元，在十一年的发展时间里增长了6.6倍，休闲渔业的税后利润由543万元增长到4604万元，增长了9.3倍。休闲渔业的发展给渔业经济带来了新的活力，也直接地增加了渔民的收入。
舟山休闲渔业虽然近些年产值不断上升，2006至2016十一年间休闲渔业总产出占全省总产出由2.91%增加到7.16%，税后利润占全省由3.58%增加到8.59%，虽然比例有所增大，但是相当于全省总体来说现状依然有大幅改观的空间，作为“东海鱼仓”、“渔业、旅游业底蕴丰厚”的海滨城市，舟山市的休闲渔业发展应当仍有可开发的空间。
2 舟山休闲渔业存在的问题
国务院在批设舟山群岛新区时提出要高起点规划、高标准建设、高水平管理，努力将其打造为面向环太平洋经济圈的桥头堡。相较于新区海洋经济今后发展的定位，新区渔业经济重点部分的休闲渔业发展的并不好。虽然舟山市休闲渔业近些年来不断发展，但是相较于其渔业资源在全省所处的优势地位，新兴的休闲渔业所占地位与产值不够理想。浙江省渔业经济统计资料显示，杭州、宁波、衢州的休闲渔业经济产值连年全省领跑。舟山休闲渔业相较于它们处于劣势存在着客观因素，如舟山市地理位置不方便、经济发展水平不够高、人口数量比较少，除此之外还有着更重要的主观因素。
2.1 法律法规滞后，制度建设缺失
休闲渔业在我国是仍处于起步阶段的新兴产业，由于目前实践经历和管理经验尚不充足，使得对休闲渔业的具体认知及定义上还存在缺陷和争议，一时难以产生权威定义，因此在制定相关法规时存在较大争议和不确定性。当前舟山市休闲漁业管理发展中最缺失的是法律规范，从国家层面来说，目前只有一个部门规章和一个部门规范性文件涉及休闲渔业，但也没有具体措施。从省级层面看，最近浙江省出台了一个地方性法规和两个部门的规范性文件，但重视管理，轻视发展，而且还缺乏明确的指导性意见。除此之外，法规的建设上也一直都落后于休闲渔业的发展和真实管理诉求，省里一些相关的法律规范的缺失和政策法规的滞后，成为了休闲渔业发展的绊脚石。如《浙江省休闲渔业船舶管理办法》规定，休闲渔业船舶“航行作业区域最大风力不得超过6级，距岸不超过5海里”，但根据舟山市气象台数据显示，近几年5至10月的旅游旺季期间，舟山沿海风力6级以下的天数只有30余天。而海钓船开展海钓作业需离岸较远，又会违反“不超过5海里”的条款，因此这些管理办法并不适应沿海休闲渔业业态发展的实际。管理规范不明，法律滞后于实践对于舟山市休闲渔业的发展产生了一定的负面限制力。
2.2 管理主体不明，部门职能不清
当前对于休闲渔业的管理采纳了多部门联动机制，涉及的管理部门较多，有渔业、旅游、农业、交通、体育和文化等部门，导致了一些职能部门在管理上的冲突。而且各级、各部门对休闲渔业的管理和发展等方面的认识还不统一，如休闲渔业是由舟山市农林委统管，但是休闲渔船模块交由市海洋与渔业局管理，当前对休闲渔业、休闲渔船的定义又不够清晰，所以对管理的客体识别上也比较混乱，除此之外由于职能权力的背后还涉及到安全管理的责任，因此在实际执法和管理过程中各部门容易产生权力交叉和职能混乱，休闲渔业管理常常陷入推诿扯皮的窘境，相关职能部门遇到问题能推则推，产生了职能盲区和管理真空地带。在管理真空之下，舟山休闲渔船在4至10月间带游客海钓游览，进行体验观光作业，在此之外的月份有不少的休闲渔船则去从事非法的偷捕偷捞活动，对于渔业资源的破坏影响不容小觑。
2.3 融资渠道较少，升级优化困难
舟山市政府为了保护舟山渔场近海渔业资源，每年在渔民转产转业上都有一定的扶持力度，这其中也包括给渔民提供开展休闲渔业的政策支持和一定资金的扶持。如在浙江省禁渔期内，在对休闲渔业作业方式提出了一些要求以及作业工具做出了一些限制的基础上，允许休闲渔船出海作业；对于将作业渔船转产转业到休闲渔船的，给予一定的资金补助。但是休闲渔业产业的扩大发展和优化升级，政府的行政干预也效果有限，产业的发展还是主要依靠于市场的博弈，当前舟山休闲渔业的大部分经营主体在发展规模上尚属于创业公司和中小型，从舟山市休闲渔业经济产值可以看出其休闲渔业发展潜力之大和市场的需求之旺。这些经营主体在硬件提升和服务水平提高上都需要一定的资金，对于这样的需求，政府政策补贴是解决不了问题的，企业的发展还要依靠融资的力量，稳定资金链的帮持。当前舟山休闲渔业经营主体常采用的融资方式主要有内部融资、银行借贷和民间融资，由于大部分休闲渔业的从业主体以家庭个人为生产单位，企业化运营还是少数，尤其在财务管理上的不规范，加上银行借贷门槛较高、要求较多，造成借贷人向银行贷款的困难。经营主体主要依靠民间借贷和内部融资，如企业间资金拆借、亲戚朋友之间的借贷，甚至有向不受法律认可的金融团体借贷，这些融资方式给经营主体也带来了融资成本高的问题，对于休闲渔业的发展也产生了一定的风险性，在政府主导监管下的、受法律认可的适用于休闲渔业小企业的融资渠道和资金供应链亟需建立。
3 舟山群岛新区休闲渔业发展对策
舟山群岛新区建设战略定位是将其打造为浙江省海洋经济开放水平最高、增长质量最好、产业结构最优、发展潜力最大的先导区域，在“一体一圈五岛群”的总体开发格局之下，打造世界一流的海洋休闲度假岛群。因此，休闲渔业的发展与提升尤为关键，改善当前的状况可从以下方面着手。
3.1 加强法制建设，细化法律规范
休闲渔业作为新兴产业，对其的管理和引导对于它的发展尤为关键，休闲渔业法制建设作为其管理的客观要求和重要手段，需要结合实际状况进行科学制定。舟山市应当在调研和参考休闲渔业发展较为成功的国家和地区的基础上，对休闲渔业的发展制定整体规划，再结合本市的休闲渔业发展条件和资源，制定出建立于科学调研之上的法律条文。对于法律规定要尽量细化以增强可操作性，如对休闲渔业的配额和入渔的标准进行具体的规定。
3.2 优化职能划分，明确部门权责
由于休闲渔业活动范围广、行业形态多，既有海上的休闲观光与游钓，又有沿岸渔业体验活动以及渔家乐体验活动，所以对于它的管理存在不小的压力。当前休闲渔业管理涉及的政府部门多，采取多部门联合监督管理。要实现有效的管理，需要对各管理主体的权力和责任进行划分，涉及的部门主要有农林委、渔业局、旅游局。如对休闲渔船的管理，应当依据休闲渔船的定义和范围制定渔业局的权利客体范围和执法领域，并且对于权利范围内的失责行为进行划定，从而划定权责，实现高效主动管理。除此之外，依据制定出的具体法规，将管理部门权责划分合理化之后，要加强执法队伍的建设，利用互联网和信息化的工具实现执法的手段和设备优化，实现数字化信息化的管理，不断提高执法能力和水平，加大执法力度，保证各项法规和管理政策的较好贯彻与落实，从而促成政府管理水平的提高带动舟山市休闲渔业更好更科学的发展。
3.3 完善扶持政策，健全投融资体系
当前舟山休闲渔业的发展比较薄弱但是市场前景比较好，政府的引导和帮持对于产业发展具有重要意义。舟山市各级政府应加大对休闲渔业的支持，上下协同一致将休闲渔业的基础设施建设纳入本级建设规划中，充分调动资源合理规划，建成完善的产业发展硬件基础。同时，通过政策倾斜来辅助休闲渔业的发展，如对休闲渔业经营户、合作社减免税收，对休闲渔业场所销售自产的初级农产品及初级加工品享受低税政策等调控手段让休闲渔业有更好宽容度的发展空间。除此之外，休闲渔业的发展还更依靠其本身的良性发展，依靠市场的力量去在竞争中生存，政府提供良好的投融资环境和渠道。舟山市政府可以制定公平合理的游戏规则，鼓励民间资本采取多种形式参与休闲渔业开发和经营，在其中做好市场的守夜人。同时鼓励金融机构对信用状况好、发展优势明显的休闲渔业项目适当放宽担保抵押条件，并在贷款利率上給予优惠。另外还可以对休闲渔业经营主体在生产过程中提供需要的知识、技能和思想，利用专家学者的智慧帮助休闲渔业更长远、更合理的发展，减少发展的盲目与混乱。
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