摘要：自20世纪90年代中期以来，高等教育质量问题引起了世界各国的广泛关注，并兴起了高等教育质量保证的研究热潮。探寻国外高等教育质量保证的模式和特点，对于指导我国高等教育质量保证的具体实践具有重要的意义。
关键词：高等教育；质量保证；教育管理
中图分类号：G649 文献标识码：A 文章编号：1671-6124(2008)02-0060-05
高等教育质量保证体系是指国家、社会、高等教育机构为了对教育质量实施连续的质量监控所建立的管理体系。教育质量是高等学校的“生命”和“灵魂”。自20世纪90年代中期以来，世界范围内兴起了一个高等教育质量保证研究的热潮。据来自2001年3月于“印度硅谷”班加罗尔举行的第六次世界高等教育质量保证大会的信息，世界上就已经有120多个国家和地区建立了质量保证机构。联合国教科文组织建立了高等教育质量保证机构的国际网络，并支持它组织了六次世界性大会。教科文组织在1998年召开的世界高等教育大会宣言中专门论述了质量问题，并于2001年9月与世界银行欧盟等联合召开了全球化对高等教育质量影响的国际研讨会。从发达国家的英国、澳大利亚、日本，到发展中国家的印度、印尼、马来西亚、泰国等，无不把重点放在建立覆盖全国的高等教育质量保证体系上。尽管如此，关于高等教育质量保障体系的许多基本理论问题并没有达成一致的共识，而国外高等教育质量保障活动也基本处于“边争论，边保障”的状态。由于各国发展高等教育的理念和路径不同，环境和条件各异，其质量保障也显示出不同特色。20世纪90年代以来，普通高等教育质量保证问题受到社会和高校普遍的重视，不仅学术界开始探讨一些相关的理论问题，而且还开始了以教育部为核心的高等教育评估体系的构建。这里介绍美国、英国、澳大利亚、日本、法国等部分西方发达国家的教育质量保障体系的模式及特点，以期为建立具有我国特色的高等教育质量保障体系起一种借鉴作用。
一、国外高等教育质量保证体系的几种模式
高等教育质量保证体系有内部保证体系和外部保证体系之分，这里仅就外部保证体系加以讨论。由于各国历史文化传统和社会发展环境的差异，其高等教育质量保障体系也显示出不同的特色。根据政府、中介组织和高等学校三种因素在质量保障体系管理中的力量对比状况，高等教育质量保障体系大致可分为政府部门主导型、民间中介组织主导型、中介机构与院校保证机制结合型、统分结合型等四种模式。
政府部门主导型 它是在欧洲大陆国家和亚洲国家发展起来的一种高等教育质量保障模式。这些国家包括法国、荷兰、瑞典、德国、泰国、中国等。这些国家高等教育的一个共同特征就是政府对大学进行严格控制，政府承担着高等教育的主要投资者、办学者、管理者的三重角色，大学享有自主权相对较小。政府主要通过教师聘用、经费预算、学校招生、专业与课程设置等事项对高校行使程度不同的干预。此模式主要是通过政府组织的评估来进行，带有政府的意志和价值取向。从评估目的的确立、评估指标的选择、评估信息的收集、评估标准的确定到评估结果的获得，每一个环节都离不开政府的直接参与，渗透着政府的意志和价值取向。这种评估的权威性强，影响力大，有利于国家对大学的控制与管理。存在的弊端是不能充分调动社会、学校等评估主体的积极性。政府主导的评估体系其主要特征是对高等教育相关记载资料的检查，由于其活动主要是对校内人员的现场调查，受保护主义思想的影响容易导致评估结果的失真。由于法国和荷兰的教育质量保障运动开展得较早，经验较为丰富，其特点具有代表性，因此我们拟以法国和荷兰的模式为例，对政府部门主导型模式加以分析。
法国高等教育经费的90％，由政府提供，高等教育管理属于典型的中央集权管理模式。法国高等教育分为大学系统和大学校两个系统。这也是法国高等教育系统区别于其他国家的基本特色。大学为“开放型”或“普及型”高等教育机构，招生面宽，凡高中毕业会考通过并获业士文凭者均可注册入学；大学校为“选拔型”或“精英型”高等教育机构，招生人数少，需经严格选拔，毕业后求职有保障。从纵向看，各种高等教育教学和研究机构分别由政府相关行政部门实行自上而下的垂直管理。从横向看，各类教学机构、研究机构之间，甚至各类教学机构与研究机构内部，彼此相互独立，各司其职，很少进行相应的沟通与交流。这种中央集权管理下的教学与研究相互独立的高等教育体制，虽在19世纪中期受德国研究型大学教学与科研相统一的模式影响而有所改观，但直到19世纪末仍是法国高等教育的基本特色和发展主流。它对法国高等教育的影响几乎一直延续到20世纪上半叶。法国高等教育的管理和决策权集中在中央政府，中央政府通过计划、法律、命令、拨款、监督和行政手段来直接调节高等教育活动，绝大多数大学和部分大学校在财政上均依靠国家拨款。为了控制高等教育的办学质量，法国于1984年创建了“国家评估委员会”(CCNE)。1987年7月颁布的相关法律进一步明确规定，法国国家评估委员会享有完全的行政自主，其报告直接呈送共和国总统，因而它不受教育部的领导。其使命是对法国教育部所属及其他部委所属的所有科研、文化和专门职业高教机构进行质量评估；具体活动包括：实施院校评估；对全国范围的特定学科或学位进行评审；对大学的使命进行研究，在呈送总统的年度报告中及在各项主题研究中，检讨高教的总体政策问题。该委员会由17人的委员会和一个24人的行政工作组组成，由一位主席领导，委员会的委员由共和国总统任命，任期四年。国家评估委员会的宗旨是对研究、文化和职业性的公立机构进行评估，如大学、高等工程师学校和其他高等教育机构，并向教育部长汇报。国家评估委员会也可以评估政府部门管辖的高等工程师学校和其他高等教育机构，并向政府有关部门汇报。国家评估委员会进行评估所涉及的领域，与高等教育机构作为公共部门所承担的任务有关，如基础性的教育和更高层次的教育、学生的生活条件、科学研究及其成果的使用。国家评估委员会还检查高等学校的管理方式、政策等。然而，国家评估委员会没有被授予对个人进行评估的权力，也未被授予批准课程和分配国家经费的权力。国家评估委员会自行组织其各项活动，决定自己的工作计划，决定评估的方案和方法。经国家评估委员会实施的评估而形成的一系列结论和建议，必须要返回到被评估的高等学校。评估委员会在一项评估结束后，提交一份评估报告。评估报告对大学中的教育和继续教育、科研和开发、对高校的管理政策和管理实践、对大学如何界定和完成目标与使命等方面进行定性和定量分析，从而为大学中受教育者、大学的合作伙伴、政府、大学毕业生的雇主及其他组织提供信息。大学授予国家学位证书的权力，受到中央政府的严格监督。
归纳起来，法国高等教育保障体系具有以下特色：(1)以
整个教育系统为评价对象，评价内容包括教育管理、教学、专业学科、课程建设、教师、学生、学校发展目标、改革规划等。(2)依法成立国家评价委员会，受法律承认和保护，属国家机构，具有较大的权威性。它既独立于高校系统，又独立于总理和教育部，直接隶属于总统，向总统汇报，享有极强的独立性。尽管评估结果与高校经费拨款不直接挂钩，但它影响政府教育政策的制定，在实践上起一种搜集信息、反馈信息、监督高校和政府教育部门的作用。(3)评价方式多样化：包括自评、现场访问、实地考察、问卷调查、座谈等形式；坚持定性分析与定量分析相结合，对信息进行综合分析。(4)评估委员会的报告是保密的。但评估结果向社会公开，接受社会监督，并由评价委员会负责解释。政府根据相关法律法规及评价结果考虑对高等院校的拨款，并以此提高高等院校参与教育教学评价工作的积极性。…
荷兰高等教育体系以其优良的教育质量和鲜明的职业化特点享誉全球。高等教育采用“宽进严出”的教育制度，几乎人人都有机会进入高等院校接受教育，同时也为所有专业课程制定了相应的质量鉴定标准，定期组织专家进行严格的教育质量审核，以确保所有高等教育机构提供的专业课程达到评定标准。荷兰高等教育质量保障运动发起于20世纪80年代中期，尤其以1985年政府颁布的政策性文件《高等教育：自治和质量》为契机，标志着高校“以质量换自治”的外部保证模式的初步形成。所谓“以质量换自治”就是指高校只有在接受外部评估机构的检查，向社会证明其教育质量合乎要求，办学经费使用得当，高校内部确有保证教育质量的能力等条件，政府方能向高校“下放”一定的自治权。
荷兰高等教育质量外部保证组织主要由两个非政府的中介机构和一个官方机构构成。中介机构是“荷兰大学协会”和“高等职业教育学院联合会”，它们分别负责对大学和高等职业教育学院的评估。官方机构是一个隶属于政府教育科学部的“高等教育视导团”，其主要职责是负责对大学合作委员会和高等教育视导团的评估工作进行“元评估”。
20世纪90年代，荷兰高等教育外部质量评估由荷兰大学协会和高等职业教育学院联合会两个非政府的中介机构负责实施。1988年，荷兰大学协会开始实施大学教学质量的校外评估项目，并在：1993年加入了对科研质量的校外评估。1990年，高等职业教育学院联合会开始对非大学部分的高等教育机构的教育状况实施校外评估。高等职业教育学院联合会的评估限制在教学方面。其评估结果将直接提供给荷兰教育、文化和科学部参考，并列入相关的议程。荷兰的高等教育、科学与文化部主要负责有关教育方面的立法，下设的高等教育视导团不再直接评估高校，仅对高等教育发挥宏碗指导作用。其重要职责是对上述中介机构的校外评估工作及高等教育的后续评估工作的合法性进行监督和复查，即所谓的“元评估”。
多年来，荷兰的高等教育质量保证机制建设卓有成效，已构建了较为完善的高等教育外部质量保证体系。特别是随着高等教育国际化和高等教育质量保证的网络化，荷兰也对已有的高等教育外部质量保证体系进行了改革，引进了高等教育鉴定机制。2000年，教育、文化和科学部成立了荷兰高等教育鉴定委员会。该委员会在2001年9月发表的最终报告《激励、实现和提高》中指出，当前的质量评估制度所起的作用并不令人满意，鉴定机制的引入并不是对当前评估制度的修改，而是作为一种新制度，对荷兰高等教育中现有的和新设立的课程质量进行监控。2002年6月，荷兰鉴定组织Netherland Accreditation Organization(NAO)成立，并于2003年1月启动工作，其作用主要在于证明和鉴定外部评估的有效性，并授予质量鉴定证明书。
由此可见，荷兰政府虽然不直接插手高等教育质量评估活动，但并未放弃通过特殊的方式参与评估，发挥政府的指导作用。隶属于政府的高等教育视导团也是代表政府负责对两个非官方的机构所实施的校外评估活动及高校后续评估过程中的合法性进行监督、复查，并通报教育、文化和科学部。显然，政府在高校评估中担任着宏观指导作用，因此，荷兰高等教育管理体制如同法国一样属于中央集权的管理模式。
民间中介组织主导型它主要是通过认可活动来进行，社会设有官方或半官方性的评估机构。政府不参与、不干涉评估活动，不制定评估政策，但这不表明政府与高校评估活动绝缘，政府充分尊重评估、支持评估、依靠评估，以其特定的方式，像一只无形的手，作用于评估活动，实现其管理理念。这种模式与其他模式的一个最大区别是：它是在市场机制中发挥着作用，政府在不干预学校自主权的前提下，进行教育经费的分配，学校可以依据评估结果向政府提出自己的要求，社会可以利用评估结果选择学校专业和毕业生。美国是这一模式的典型代表。
美国在政体上实行的是立法权、行政权和司法权的三权分立的制度。在法律上美国把教育的管理权划归各州，州在不违背联邦宪法的前提下对本州的事务拥有立法、司法、行政管辖权，故美国实行的是各州分权的高等教育管理体制。每所大学包括社区学院和其他高等院校，乃至下属各院、系，都拥有相当大的自主权，受国家联邦政府的控制和影响很小。各类高等院校都可以按自己选择的方式针对社会的需求办学。因此，美国的高等院校从其组织形式、办学特点到学科专业内容和质量，总是千姿百态，众生万相。为保证基本的质量水平，解决各高等院校相互承认学分和转学标准等问题，作为对教学实体实施志愿、非政府、同行评估的措施，教育认证在美国应运而生。
根据认证对象不同，美国高等教育认证机构分为三种类型。一是区域性认证机构。全美有6个区域性认证机构，分别为新英格兰地区大中小学协会、中北部地区大中小学协会、美西地区大中小学协会、美中地区大中小学协会高等教育委员会、西北地区大中小学协会学院委员会和美南地区大中小学协会学院委员会。这6个区域性认证机构开展的活动，地域分工清晰、覆盖面广，不论学校类型和规模，均从整体上对学校的教育质量保证情况进行认证，认证过程深入细致。因此认证结论影响大，得到社会各界的广泛认同，并往往成为其他专业性认证机构展开专业认证的资格条件，在美国的高等教育质量保证过程中具有相当重要甚至是基础性的地位。二是全国性认证机构。全美共有6个全国性认证协会，分别是圣经学院认证协会、远程教育和培训认证委员会、独立学院认证委员会、希伯莱语及犹太法典高级学院协会、美国和加拿大地区神学院协会和基督教学院跨国协会。这类机构只对某一种特定类型的院校进行单位认证。三是专业性的认证机构。专业认证协会是对已经通过了区域性或全国性认证的高等院校提供的学科专业进行认证的教育认证机构。专业认证协会只对教育机构的某一或某些学科专业进行认证。全美大约有70多个专业认证机构(协会)。
总体上讲，认证机构的主要任务分为两类，对整个学校
综合实力的认证和对学校教学、科研等某一方面水平的认证。美国教育部将认证的作用归纳为：鉴别学校或其专业达到预定的标准；帮助未来的学生确定满意的学校；帮助学校确定转移学分的可接受性；为公共的和民间的基金在投资时对学校和专业进行鉴别提供帮助；保护学校免受内部或外部的压力；为薄弱专业的自我改造提供目标，鼓励教育机构水平的总体提高；使教师和学校职员全面介入学校评估以及规划工作；建立职业证书和许可的标准以及此类课程的更新标准，为联邦政府资助资格的确定提供依据。认证的核心问题是“质量评估”，方式是“同行评议”。美国有关法律规定，所有的学校都要经过认证，其中公立学校的认证是法定的，私立学校的认证是自愿的。
由于美国高等教育机构的庞大，各高校无论是在学术声誉，还是在师资力量、资金经费等方面都存在着严重的竞争。高等教育认证的结果往往成为政府拨款、校友捐赠和大学排行的依据，学生选择入学、转学的凭证，公众信任其教育质量达标或超过特定标准的招牌。因此，美国高校认证制度便成为一种院校自愿接受的、以获得业内同行和社会信任与认同的方法。
认证机构在享有独立与自治的同时，并非可以一手遮天，为所欲为。那么，对于在美国高等教育领域开展认证活动的、种类如此繁多、数量如此众多的认证机构，究竟由谁来管理呢?在美国，主要有两个机构开展对高等教育认证机构的管理：一是美国教育部，二是美国高等教育认证委员会。依照法律，美国教育部长要公布国家认可的认证机构名单。只有那些被教育部认定，对所认证的高等教育机构以及高等教育项目的教育和培训质量具有可靠权威的认证机构才能列入该名单。USDE认可的目的在于保证认证机构的权威性。“高等教育认证委员会”是“美国国家高等教育中心”的一个非政府组织，其宗旨是“通过对高等教育认证机构的认可来改进(高等教育)的学术质量，并通过认证来加强学校的自我约束，从而为学生及其家长、学院及大学、资助团体、政府和用人单位服务”。其工作目标主要有三：提高学术质量；确保认证机构履行了认证责任和义务；鼓励有目的性的改革和必要的改进。
中介机构与院校结合型 这种模式主要存在于英国和英联邦的一些国家，如澳大利亚、新西兰等。它的最大特点是政府不作为官方机构介入大学质量保证，而是建立独立于政府的中介机构对大学进行质量监控。中介机构虽不受制于政府，但在一定程度上也代表着政府的意愿，这使得政府既不直接插手评估，又不脱离评估活动。政府发挥的是间接指导作用，使各评估主体、评估主体和客体之间，统一协调，达到平衡。这种质量保证类型是很有效的，它使院校层面的质量保证和系、科层面的过程和结果的系统评估结合在一起，被人们广为接受。但其过程复杂，程序繁琐，耗费的人力、财力都很大。
英国的高校是自我管理的自治机构，校长是选举产生，不是由政府指派。高等学校不是政府的附属机关，政府与高等学校也没有行政上的隶属关系，政府不能对其直接下达指令，只能通过评估等中间机构的运作间接影响高等学校。高等院校的管理者有着明确的质量自律意识，并建立了完善的质量管理制度和质量保证措施，通过院校自己规定的课程设计、课程审批、课程监控和评价等程序，确保在质量和标准方面责任的落实。学术专家在学术决策、研究项目、教学管理、学科建设和招生录取等方面发挥着不可替代的作用，是校内质量控制的主体。根据专家治校的特点，以及借鉴全面质量管理和ISO9000族标准，英国设计了校内的教学质量控制体系。与此相适应，各高校普遍采用了三种评定教学质量的方法，即批判性的自我检查、学生反馈和校外的同行评审，三种方法在三个环节的综合应用就构成了英国高校内部质量控制的基本要素。
外部质量保证体系主要包括政府的政策保证、政府和学院之外的高等教育质量保证署的质量监控以及专业认证机构的质量认证三个方面。英国高等院校的学位授予权必须经过教育部和就业部的审批，英国政府对高校的拨款也是通过专门的拨款机构根据对院校的科研评估来进行的，另外政府也认同和支持独立的评估机构的评估工作。这些都为英国的高等教育提供了重要的政策保证。
英国高等教育质量保证署(QAA)成立于1997年，是独立于政府和高等院校之外的独立的评估中介机构，负责对全英高等学校提供统一的综合质量保证服务。其经费来自高等学校的会费以及委托评审的签约组织。其使命是通过合理的高等教育资格标准来维护公众的利益，并鼓励高等教育质量管理的不断改进。QAA的主要职责是向公众提供高等教育的质量信息；向HEFC和其他资助机构提供高等教育质量的数据和信息；制定和发展高等教育的质量保证框架；就高校学位发放权和高校是否有资格享有大学头衔等问题向政府提供建议；对高等教育质量进行审查、控制并给予评价；研究高等教育质量保证的方法。对大学和学院进行评审，其办法是视察高等学校，对教学管理，包括对海外合作办学的管理进行审核，对各学科教与学的质量和标准作出评价，并将审核和评价报告公诸于众。
在英国，一些特定的职业资格相关领域，如工程、法律、医学等有法定行业组织实施的带有行业准入性质的课程质量认证，以保证专业领域的职业能力。
统分结合型 日本高等教育质量保障体制久负盛名。在高等教育管理体制上，日本可以归于集权与分权的混合型，可称之为统分结合型。这种模式的特点既有政府相关法律规定了大学评价体系，同时也有民间的评估体系，因此日本的大学评价存在着双重鉴定程序。日本的高等教育质量保障机制包括以下内容：
日本的大学鉴定协会是仿照美国教育鉴定制度建立起来的最大的民间高教评估机构。由46所国立、公立和私立大学共同出资于1947年筹建。该协会的成立，“旨在通过自身的努力和各成员之间的相互支持，提高全国的大学教育质量。”1956年，文部省以政府法令的形式颁布的《大学院设置基准》，但JUAA始终以自己制定的《大学标准》用于本组织实施的大学鉴定工作。50多年来，协会有效地管理着它的大学鉴定体系，对即将成为协会正式成员的大学进行资格检查。大学鉴定协会对大学教育质量的维持和提高是通过两种途径实现的：一方面对大学标准实施鉴定；另一方面直接协助文部省对大学进行核准。
国家学位机构在1991年成立之初，是非大学类高等院校的学位授予组织，到了2000年它又兼作大学评估。大学评估的目的是加强大学个性，提高教育、研究和服务质量；促使大学更好地向纳税人负责。评估分为3类：一是院校评审，着眼于大学的整体管理；二是教育评估，包括7个方面，即教育目的与目标，招生政策，教学计划与课堂设计，教育方法与评分，学生进步与成就，学习资源、学生支持和指导，质量管理和提高；三是研究评估，涉及的7个方面是，目的和目标，研究结构和支持体系，产出和研究水平，社会、经济和文化贡献，科
研组织的成就，质量管理和提高。NIAD以集权化方式发挥效能。它的评估计划仅应用于99所国立大学，而400多所地方和私立大学各自施行一些外部评估的形式。文部省依据NIAD对诸多国立大学的质量评估结果进行财政拨款。
日本工程学教育鉴定董事会，于1999年10月由工程学领域的学术社团建立。这一组织于2000年开始它的向导评论课题，其目标是成为华盛顿协议－工程教育鉴定董事会联盟的成员。JABEE主要使命是提供日本大学毕业生作为国际职业工程师的资格。因为毕业生时刻面临激烈的国际竞争。在工程学领域，全球化标准质量保证是必不可少的。
日本大学的自我管理和自我评估机制的引入始于1991年。是年日本修改了《大学设置基准》，明文规定各大学有义务进行旨在提高质量的自我管理与评估。引入该机制的主要原因是：弥补合格鉴定制度之不足，促进大学自治的活性化；有必要向政府和社会介绍大学的实际情况；向海外说明日本大学达到的相应水准。大学自我管理、评估的项目和内容主要由大学审议会、大学鉴定协会、日本私立大学联盟等组织和团体设定。由于大学自主评估可根据各自的方法，大学审议会仅列出了一些带有政策性建议的参考项目。如教育理念和目标，招生，学生生活，课程设置，教学方法，学籍管理，评估成绩与认定学分，毕业生出路，研究活动，师资队伍，设施设备，国际交流，与社会联携，管理与财务，自我评估体系等。大学自主管理和自我评估的开展受到各大学的广泛重视，在一定程度上推动了教育教学改革的深入发展。但随着时间的推移，其不足与局限逐渐显露，许多大学认为自我评估的最大问题是缺少评估专家的评估结果，在大学之间难以比较。如何建立将评估结果与改革措施相连的政策机制，如何在大学内部建立可比较的评估标准等问题还没有得到解决。
第三方评估与多元化排名。除了文部省和JUAA的双重认证外，在世纪之交，还有市场导向的外部评估组织的第三方评估出现和兴起。在各个领域，即使在人文社会科学领域，学术机构传统仍被语言和社会习俗障碍所保护，但是在那些领域由大学本位的排名公司从各种维度、标准进行商业性外部评估是不可避免的。有意义的是这些公司不愿通过综合多元指标进行综合性排名，而是充分利用不同的指标，努力去发现在某一特定领域内具有优势的大学。多元化排名发挥了积极的作用。在复杂的高等教育体制中，市场想象是多维的，不同人群，如学生、父母，政府官员乃至大学教师都将利用其最新信息作出各式各样的市场抉择。
基于以上分析，我们可以发现日本的高等教育评价标准可以分为三大类。第一类是国家标准；第二类是协会标准；第三类是民间标准。国家标准指的是由日本政府颁布的国家法令，诸如《学校教育法》、《大学设置基准》、《私立学校法》、《大学院设置基准》等；协会标准指的是由民间高等教育评价机构大学鉴定协会制定的评价标准，诸如《大学标准》、《大学院基准》、《医科科学院基准》、《理工部基准》等等。这类标准主要可以用于高等院校及其学部、学科的办学水平鉴定(教育质量评价)。民间标准指的是民间学术团体或个人对大学的某一方面进行比较鉴定时所使用的评价标准。如“五大学群分类法”、私立公司的多元化排名。