编者按：城市环境是一座城市非常重要的竞争力和生产力。近年来，为优化城市人居环境，湖北省黄石市在管理理念上由以“堵”为主向以“疏”为主转变，城市基础设施条件不断优化，市容环境卫生水平有了明显提高，市容面貌有了显著改善。黄石市在生态人居建设创新管理机制方面的有益探索与实践有一定的启迪意义。
2010年，湖北省黄石市出台了加强城市综合管理办法，实现从单一管理到综合管理的转变，建立了大城管体制和数字城管机制，以解决管理工作中职能交叉、权责不明、管理缺位、督办不力等问题为突破口，着力解决城市综合管理中长期存在的一些“老大难”问题，取得了一定成效。
一、生态人居建设现状和创新管理的主要做法
（一）狠抓项目和机遇，不断创优基础条件
一是推进垃圾无害化进程。2011年3月20日黄金山垃圾发电厂项目一次性并网成功，正式并入华中电网发电，承担起日处置黄石市和大冶市600吨生活垃圾的任务。
二是加快环卫配套设施项目建设。近年来，按机械化、不落地、无缝衔接、少中转、不污染的要求，积极抓好公厕、中转站等建设，对现有环卫设备进行配套改造，先后共投入5000多万元加强环卫基础设施建设。
三是加快垃圾收运系统建设。以“十二五”国家加大垃圾污水行业投资力度的契机，组织了“黄石市生活垃圾收运系统工程项目”中央预算内资金申报工作，中央预算内资金2000万元全部用于环卫垃圾压缩站的建设、收集设备、车辆购置、填埋场封场及渗滤液改造等。
四是全面推进全国垃圾收费方式改革试点工作。实行了垃圾处理费随水代收“提标扩面”，全面推行了居户、企事业单位、商贸服务业等垃圾处理费随水代收工作，2012年居民生活垃圾处理费收费率由原来的34%提高到现在的78%。市民反映的“入厕难”、垃圾无害化处理率低等问题有了明显缓解。
（二）突出重点难点，提高管理效能
一是推进城市管理“疏堵结合”。2013年启动实施占道“记分制”管理，对管理对象实施一户一卡，对临街单位、店面、摊点经营户的占道经营行为实行前三次不罚，以劝导教育为主，对占道经营实行扣分，累计扣分达到相应分值的，采取行业整顿、吊销执照等处罚措施。在西瓜销售季节，七月半市民焚烧纸钱祭祀等阶段，合理设置便民销售点、销售区域和配套焚烧容器，实行设点地图式管理。
二是全面加强建立违法建筑管控。黄石市政府出台了《黄石市控制和查处违法建筑管理办法（试行）》，实行查违控违“关口前移”，完善市、区、社区（村）三级责任网络，对在建的违法建筑，向社会公开承诺“只拆除不罚款”，建立了违法建筑“三个一”管控法，实行违法建筑管控和查处“提速”。
三是加强立面整治工作。2010年完成楼宇1676栋，200万平方米立面整治任务，2012年以来，对14条重要迎宾和景观道路（段）的临街建筑物进行了立面景观档次提升。
四是推进户外广告工作。高标准规范门店招牌，采取加强巡查监管、捣毁窝点、严管重罚等措施，加大对“牛皮癣”的查处力度。
五是公安、城管等部门联手，严格将违规送葬车辆每月在《黄石交通信息网》上曝光，并实施行政处罚。
六是建立完善12319城市管理服务热线。针对城管执法涉及面广、信访投诉服务量大的实际，把好信访投诉服务“接、查、处、督、反”各个环节， 严格实行24小时值班备勤制度。
七是推进“有困难找城管”工程。全市一些主要路段共设有20多个城管执法便民亭，长期供应打气筒、饮用水、创可贴、高锰酸钾药水等，只要市民“有求”，队员就“必应”。
（三）创新思路方法，构建管理长效体系
一是建立更加客观、科学的考评机制。在原有专业考核队伍日检、月检的基础上，每月定期邀请人大代表、政协委员、媒体代表等组成月综合检查组，对城市管理进行检查考评，黄石市城管委每月将综合考评结果在新闻媒体上公布。这种由第三方采取独立隐密式作业的检查考评机制更为客观、公平公正。
二是建立数字城管机制。建设具有黄石特色的数字城管项目，完成项目投资1700余万元，建成市、区两级监督指挥中心软硬件平台搭建及数据建设等。在住建部规定的标准九大子系统基础上，开拓了违章建筑管理、户外广告管理、建筑工地与渣土管理、移动巡查执法、全民城管等11个子系统。
三是推进管理作业市场化运作机制。在各城区社区全面引入规范的物业公司实施保洁，进一步将清扫保洁等维护作业推向市场。针对建筑渣土市场管理混乱、污染环境的问题，正式建立起建筑渣土公司化专营、市场化运作、密闭化运输长效机制。
四是推进管理重心下移。近年来，根据区域分布实际情况，将全市执法管理划分为127个网格，实行“定人、定时、定岗、定责、定管理标准、定奖惩制度”的层级式细化管理。在全市全面实施城管进社区工程，结合大部制和扁平化改革，进一步推进了城市网络化管理，形成以市为核心、区为重点、社区为基础的城市管理模式。
五是推进城市管理延伸工程。一方面推进城市管理主次干道向居民区和老旧社区延伸；另一方面推进从窗口地带向城乡结合部和背街小巷延伸。先后出台城中村、城乡结合部、农贸市场周边环境、“六小”行业、“五业”、食品安全等十大专项整治方案、推进专项整治工作，重点治理 “城中村”、城乡结合部、背街小巷和“五边”（山边、河边、湖边、公路边、铁路边）的“脏乱差”薄弱环节，疏通给排水管网，完善垃圾收集容器配套设施等，加大“死角”和“盲区”重点治理。其三是推进由城区向县（市）延伸。大冶市（黄石下辖县级市）制订完善城乡生活垃圾收运系统规划，投资1.1亿元，加快建立完善“户分类、村收集、镇转运、市处理”的垃圾收运系统。
二、黄石城市管理当前存在的主要问题
近几年来，黄石城市管理在生态人居建设中取得了一定的成绩，但对照“生态立市、产业强市”发展要求，存在一些突出的矛盾和问题：
（一）城市管理规划先天不足
黄石“因厂（矿）设市”，长期以来，城市规划和建设主要围绕工业展开，城市管理基础设施先天不足，如集贸市场、公共停车场、步行街等基础设施，无论是数量还是布局均不能满足城市发展和广大市民群众的需要。部分区域尤其是老旧社区和背街小巷的道路、供水、供电、排水等设施不配套、不完善和破损老化现象比较严重，改造任务十分艰巨。
（二）环卫设施设备历史欠账多
第一，环卫作业方式较为原始，设施水平不高。市内垃圾转运台、垃圾中转站、果皮箱等环卫设施数量偏少且分布不均，垃圾清运、收集、保洁设施较为落后，与现在垃圾收集机械化、自动化，中转运输压缩化处理、不落地收集中转、运输处理环节无缝衔接的发展要求相差较远。
第二，按照《黄石市城市市容管理条例》要求，对于新建项目需要拆除环卫设施的，开发商需向环卫行业主管部门申请并还建，在项目建设过程中同步规划、同步建设、同步投入使用，但近五年来有14个新建小区的12座垃圾收集站、20座公厕未配套落实，给环卫作业和社区人居环境带来影响。
第三，市民文明卫生意识有待加强。一方面，部分市民的社会公德意识、环境卫生意识不强，缺乏自觉爱护环境、参与城市管理的积极性。一些不文明、不卫生习惯仍然突出，在大街小巷随地吐痰、从车上乱扔杂物等不文明行为仍然可见；另一方面，作为一个老工业城市，黄石产业工人比例大，下岗工人和困难职工较多，就业形势严峻，上街占道摆摊设点的现象十分突出，城市管理难度大。
（三）重建轻管的现象比较突出
随着城市化进程的加快，城市管理的范围不断拓展，管理面积和任务日益增加，随之产生一系列问题，如环卫招工难，城管协管员跳槽现象频繁等，影响整个行业的正常发展。城市管理还较为粗放，与生态人居建设发展要求不甚相符。
三、推进生态人居建设的探索
（一）坚持城市管理专项规划治理
一是抓好背街小巷改造、街景立面美化、门头广告设置等专项规划的编制。坚持疏导结合，从便民、利民的角度出发，加快制订科学合理的便民市场布点规划，从源头上加强对占道经营等行为的治理。
二是依据大冶湖的功能和特色，坚持宜居、宜业的原则，科学编制市容环卫、违法建筑管控等城市管理专项规划，从而保护好大冶湖。
三是出台政策，强化监管措施，把环卫设施配套严格纳入同步建设范围，对全市新建的道路、广场，旧城改造、小区建设等，按标准配套建设果皮箱、垃圾收集点等环卫设施。
（二）加大新增垃圾“三化”能力建设力度
一是把餐厨垃圾处理提上重要议事日程。按国家、省有关规定，加大招商引资和项目建设，把餐厨垃圾逐步纳入无害化处理范围，并实现资源化利用。
二是积极做好生活垃圾分类收集推广工作。采取循序渐进的方式，从试点开始，逐步扩大分类收集范围，在“十二五”时期，将市区生活垃圾分类收集覆盖率提高到50%。
三是加强建筑垃圾消纳管理。把建筑垃圾处置作为一个产业来打造，拟建设一座建筑垃圾综合利用场；同时根据新区实际情况，合理设置各区域建筑垃圾消纳处置场，解决新区土方平衡、渣土污染问题。
四是充分发挥黄金山垃圾发电厂的龙头作用，全面完善黄石市区和大冶市区垃圾收运设施。按照“组保洁、村收集、镇转运、市处理”的城乡生活垃圾处理模式，以城带乡、以城促乡，逐步实现城乡容貌和环境卫生的整体改善。
（三）提高精细化管理水平
一是加快推进环卫作业市场化改革进程，明确保洁标准，落实保洁资金，在各城区社区全面引入规范的物业公司实施保洁，进一步规范经营管理，从源头上加强监管。
二是配套完善背街小巷果皮箱、垃圾屋、收集车等相关环卫设施，加大旱厕改造力度，继续清理卫生死角，加强社区卫生清运工作，改善城中村卫生状况，加强背街小巷保洁工作。
三是结合全国创业型城市试点工作，合理设置农贸市场、小商品市场，实现摊点归市，按照“三有”、“四不”、“五统一”标准，就近引导流动摊点入内经营。
四是统筹城乡管理，使城乡资源实现最优化整合，促进城镇之间、区域之间的集约化协调发展和区域性基础设施的共建共享。
（四）加大多方投入力度
一是有计划、分步骤地落实《湖北省城市环境卫生工作费用定额（试行）》，提高城市管理保障水平。
二是为做好国家级卫生城市、文明城市创建工作，按照不同阶段的工作目标和任务，对城市管理各行业的工作量、运行成本进行核算，建立完善城市管理工作量和经费同比例增长机制。
三是构建与城市建设相适应的融资体制。建立城市建设与管理相适应的经费保障机制，利用国家环保产业政策机遇，加大向上争取资金的力度，采取BOT、亚行贷款等方式全面启动垃圾收运系统建设项目，加快环卫设备设施提档升级。
四是放开经营市场扩大投入。按照“谁投资谁受益”的原则，鼓励和引导企业、个人采取自建公助、公办民营等方式建设和经营城市的基础设施和公益设施。
（五）加大全民参与城市管理力度
一是进一步加大宣传引导力度。在电视、报纸等媒体开设城市管理工作专题、专栏，及时反映城市管理最新动态。通过舆论宣传，采用群众监督、舆论监督和行政监督相结合的方式，辅以电话举报、明察暗访、定期抽查、随机复查等方法，引导市民遵守社会公德、爱护城市公共设施。
二是积极开展“城管进社区、进校园”等主题活动，并形成常态机制。组织青年志愿者在公共场所进行义务劳动和文明知识宣讲。同时设立“光荣榜”和“曝光台”，通过抓正反方面的典型，激励或鞭策市民积极参与城市管理工作。
三是大力推行新的生产方式、生活方式和行为方式，引导城乡居民破除陋习，移风易俗；培养广大市民的主人翁意识，养成文明的行为习惯，引导社会各方面树立“城市是我家、管理靠大家”和“城以民为本，民以城为家”的理念，切实形成住在城市、热爱城市、建设城市的强大合力。
（责任编辑：赵静）