实施教师聘任制是我国进行中小學人事制度改革的重要方面，正确实施该制度，必然会对我国教育事业的发展起到促进作用。而要正确实施该制度，很重要的一个方面是要加强对校长权力的制约。正像法国启蒙思想家、社会学家孟德斯鸠在《论法的精神》中所说的：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力制约权力。”
目前，我国校长的法定权力主要有四种：决策权、指挥权、人事权和财权。实施教师聘任制后，校长的这些权力（特别是人事权）不同程度地得到了扩大，致使一些地方出现了校长聘任专权化的现象。如，一些学校出现了“校长一怒制度出”的随意行为；一些学校在实施聘任时顺校长者高聘、先聘、内定，逆校长者低聘、后聘、不聘，即“顺我者昌，逆我者亡”；聘任制被校长的好恶所左右，“竞争上岗，优化组合”中的“优化”成了意气相投的优化，“组合”成了感情组合、关系组合以及排斥异己的组合。有的校长甚至利用教师去留的决定权谋私和受贿。教师聘任过程中存在的这些短期行为、任意行为、腐败行为，关系聘、感情聘、人缘聘、权力聘、金钱聘等现象，玷污了教育，也玷污了教师聘任制。
那么，校长在行使行政职权时出现权力扩大化和聘任专权化倾向的原因是什么呢？概括起来主要有以下五个原因：第一，校长的产生方式是委任制，容易产生校长专制；第二，肆意篡改和误解校长负责制的准确含义，容易产生校长专制；第三，对校长缺乏应有的监督，容易产生校长专制；第四，教育工会、教代会难以发挥其应有的作用，容易产生校长专制；第五，校长自身缺乏服务意识、缺乏人文关怀、缺乏自身修养等，容易产生校长专制。
应如何克服这些倾向，使校长的权力回归到其应有之义并走向公开性、合理性呢？这是本文要着重探讨的问题。
一、落实校长选聘制、校务公开制等制度。
学校应尽快建立和完善校长选聘制、校务公开制等制度并加快落实，以有效制约校长的权力泛滥。因为，如果校长是老师们选出来的或由竞聘而产生的，校长就会对老师负责而不仅仅是对上级教育主管部门负责。这在一定程度上可以遏制校长的绝对权力，使学校与教师之间真正形成一种符合聘任制要求的平等主体之间的民事法律关系，而不是学校对教师的支配关系、教师对学校的服从关系。而实行校务公开制（特别是财务公开制）则可以保证校长的一言一行都见得着阳光，预防聘任制实施中腐败现象的滋生。
二、全面准确地理解和实施校长负责制。
《教育法》第三十条及《中国教育改革和发展纲要》明确规定了中等及中等以下各类学校要实行校长负责制，为此，校长负责制就成了我国目前中小学的领导制度。应该明确，实施这一制度的目的是为了充分发挥校长及其职能部门的作用，形成科学的领导管理机构。但实际实施时，却容易被校长们随意篡改，如有的校长将之理解为“校长说了算”等，这些错误的理解有时会成为“校长专断”的保护伞。为此，要对校长负责制的含义有全面准确的理解，即：校长负责制是指既要由校长全面负责学校的管理工作，又要实行党政职能分开。正确处理党政群之间的关系，既充分调动了校长的办学积极性，又充分发挥了党组织的政治核心作用，还体现了教职工当家作主的优越性。
三、强化对校长的监督约束机制。
长期以来，学校的行政权力总是凌驾于教师之上。学校领导和管理干部是学校改革的主导者，他们可以轻而易举地端掉老师的铁饭碗，自己却捧上了钢饭碗，竟然还没人对他们的行为进行民主监督。笔者认为，实施教师聘任制确实需要有自我约束力强、品德优秀的校长。但要使校长正确行使权力，仅靠他的自我约束远远不够，还要有国家相关监督机制的完善，这才是根本，只有这样，才能真正对校长的权力起到监督、制约作用。目前，我国还需进一步建立和完善的监督机制有：校内党组织的监督机制、上级教育主管部门的监督机制、教职工的监督机制和司法监督机制等。
四、提升教代会、教育工会、教师协会的权力，使教职工寻求到与校长权力形成均势的利益支撑者。
目前，我国代表教师利益的组织主要有三个：中国教育工会、教师协会与教职工代表大会。
中国教育工会是教育工作者的群众组织，它隶属于全国总工会。工会是社会经济矛盾主要是劳动关系矛盾的产物，在调整劳动关系中处于重要位置。离开劳动关系的调整，工会就谈不上对职工合法权益的维护。协调劳动关系，也是工会自身存在的社会基础。可以说，工会是维护教师合法权益的“大堤”，2001年10月27日新修订的《中华人民共和国工会法》明确规定“维护职工合法权益是工会的基本职责。”《劳动法》第三十条也明确指出：“用人单位解除劳动合同，工会认为不适当的，有权提出意见。如果用人单位违反法律、法规或者劳动合同，工会有权要求重新处理；劳动者申请仲裁或者提起诉讼的，工会应当依法给予支持和帮助。”
教师协会是由教师与其他教育工作者组成的群众团体组织，其基本职责是致力于增进教师的福利待遇，提高教学效果，促进教学改革，维护教师权益，促进教师之间及社会之间的联系等。教师协会目前在我国比较少，多为区域、地区性的小组织，未能肩负起保障教师权益之重任。
教职工代表大会（简称教代会）是学校实行民主管理的基本形式，是学校改革和发展的民意支持系统和智力支持系统。凡是涉及学校改革方案、内部管理制度和涉及教职工切身利益的有关重大事项，都应该由教代会审议通过。
总之，全国性的中国教育工会、地区性的教师协会、校内的教代会三者尽管在职责上各有侧重，但它们都应有一个共同的目标，即保障教师权益，提高教师的福利待遇。可见，教育工会、教师协会、教代会应该是教师利益的代表者，是代表着教师并为教师说话的。依法维护教师的合法权益，与校长进行交涉和谈判，为权益受到侵害的教师寻求法律保护提供帮助应该是它们的法定职责。但教师聘任制实施后，教代会、教师协会、教育工会的声音似乎越来越小，也越来越成为一种摆设，难以代表教师意愿并为教师们说话了。
为什么会出现这种情况？我们该如何提升它们的权限呢？下面以教代会和教育工会为例作具体分析。
1.教代会。
（1）为什么教代会的声音越来越小，难以为教师说话呢？原因主要有：第一，在校长委任制（而不是校长招聘制或校长直选制等）下，教代会对校长的任免没有决定权甚至建议权。这样，教代会对校长就没有任何制衡力了，它自然就只能成为学校的“花架子”。
第二，很多学校教代会的代表不是真正由教师选出来，而是校领导内定的。当然就难以反映教师的心声而是投领导所好了。
第三，教代会代表的构成成员不是教师，而是中层干部和校领导。有人戏称教代会就是中层干部会，这样，来自教师基层的声音就小了。按照教育部和教育工会于1985年联合发布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》第8条的规定，教代会上教师代表一般应占60%左右，中小学的教职工代表也应按此比例构建。
第四，实行聘任制后，聘任大权掌握在校长手中。这些教师代表即使是教师推选出来的，但当他们的工作权、生存权与参与民主管理的权力产生矛盾时，当然首先想到的是选择前者，所以，无法真正代表教师的心声也就不足为奇了。
第五，从体制上看，教代会的代表要接受校长的领导，教代会不是真正意义上的权力主体。这样，这种非权力的下位监督当然就难以发挥作用了。
（2）应如何提升教代会的权限呢？第一，国家要尽快出台《教代会条例》，明确规定教代会的性质、任务、职权等。教代会的职权应包括：对学校发展的重大问题有知情权、参与决策权、建议权；对与教职工切身利益有关的问题有决定权；对学校内部出台的涉及教职工劳动权益的重要规章制度有审议权、表决权；对学校的各级领导干部有评议监督权等。如学校聘任改革方案应听取教代会意见，提交教代会讨论通过。
第二，学校应尽快建立相应的制度，以真正发挥教代会的作用，保证其法定职权的真正享有而不会流于形式。这些制度主要包括：一线教师定期咨询座谈会制度、教代会代表巡视督察制度、教代会代表述职制度、学校重大决策听证制度、旁听制度、对话制度、自由发言制度等。
第三，学校应该通过推行“校务公开”，扩大教代会介入学校管理的过程和范围。如在聘任制的实施过程中，要积极推行聘任政策公开、程序公开、岗位公开、条件公开、过程公开、结果公开等。
2.教育工会。
（1）目前教育工会难以发挥其应有作用的主要原因是什么？笔者认为：第一，长期以来，由于学校劳动关系的契约化起步较晚，工会的工作重心并没有真正落在协调劳动关系上。在很多老师的心目中，工会是干什么的？就是组织组织活动，节假日发发奖金、物品的。不要说领导，甚至老师们也很少把工会与维护教职工权益联系在一起。
第二，目前工会在相当程度上仍然依附于管理方，对学校管理方难以发挥制衡作用。即：一方面，工会成员（特别是工会主席）既是维护教师合法权益的主体，同时又是学校的职工，也是一个被聘者。他们在学校内部立足的合法性取决于学校对其聘任为前提，所以他们既处于协调位置，又处于被协调位置。由于这一特殊性，使得本应维护教职工利益的工会反而成了学校实现其权力的一种工具，面对教师的权利被侵害，工会也只能冷眼旁观，难以履行它应履行的维权职责。所谓“端人家的碗，看人家的脸，受人家的管”就是这个道理。另一方面，教育工会没有独立的经费来源，也造成了对学校方有较大的依赖性。
第三，我国教育工会长期以来形成的“自上而下”的工作运行方式，很难真正按照教职工的意愿开展工作，很难真正代表和维护教职工的权益。
（2）应如何切实发挥教育工会在维护教职工权益方面的作用呢？教师聘任制实施后，教职工在劳动关系中客观上处于相对弱势地位，他们必然要求工会能真正代表他们的利益，维护他们的合法权益。教育工会在维护教职工权益方面应发挥以下作用：
第一，工会要把工作的着力点放在源头参与上，让工会负责人进入教师聘任领导小组，积极参与聘任改革方案的讨论和制定，密切关注改革中出现的新情况、新问题，把对教职工合法权益的维护放在源头上。
第二，参与聘任合同的签订，代表教师与学校协商劳动条件，明确学校与教师之间的权利和义务关系。还可以借鉴国外的做法，由教育工会与学校签订集体合同，因为我国现有法律已经赋予了教育工会这样的权利。即《工会法》第十八条第2款规定：“工会可以代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同。”
第三，参与聘任合同纠纷的解决。按照《劳动法》的规定，劳动争议发生后，当事人應首先采用调解的方式解决。为此，学校应建立以工会代表为负责人、教职工代表和学校行政代表共同参加的劳动争议调解委员会，对争议进行调解。此外，教师在聘期内与学校发生劳动争议，教师也可以向教育工会提出申诉，由工会出面代表教师与学校协商解决。
第四，尽量减少工会主席对所在学校在工资、人事关系等方面的依附性。如工会主席由上级外派，并经全体教师选举认可；工资由上级解决，经济分配不受本校制约；工作成效由上级工会考核等。还可以改变目前这种以基层单位组织为基础的教育工会组织形式，代之以区域（如县）为基础的教育工会组织形式。在适当的范围内变单位性教育工会组织为县级行政区域内的社会性教育工会组织，使得教育工会真正能够并敢于为教师说话，成为教师利益的真正代表。
（作者单位：厦门教育学院教育系）