长期以来，我国交通运输法律和行政法规布局缺乏有效的理论支撑，导致一些事项尚未纳入法律、行政法规调整程序，一些法律、行政法规在调整事项上相互交叉。本文以解决这两个问题为出发点，在构建综合运输体系的大背景下，提出了综合运输法规体系的横向分类立法和纵向分层立法理论以及综合运输法规体系的结构模式。综合运输法规体系横向分类立法
综合运输法规体系是指由调整各种交通运输事项的法律和行政法规构成的有机整体。综合运输法规体系的横向结构是指综合运输法规体系内部法律与法律之间的组合关系。对综合运输事项进行分类，并根据分类制定法律，就能构建出综合运输法规体系的横向结构。
综合运输事项的分类
根据不同的分类标准，可以对综合运输事项进行分类。下表例举了几种常见的分类标准及分类结果：
综合运输事项的分类立法
从逻辑上讲，分类之后，除了每种类型内部关系需要立法调整之外，各种类型之间关系同样需要立法调整。
类型内部关系法
类型内部关系法是指调整各种类型内部事项的法律。从理论上讲，综合运输事项按某一标准分为几种类型，相应地就可以制定几部调整类型内部事项的法律。例如，根据第一种分类，就可以分别制定道路交通运输法、水路交通运输法、铁路交通运输法、民航交通运输法和管道交通运输法一一调整五种交通运输类型。
当然，正如所有综合运输事项需要分类立法调整一样，表1中分类之后形成的各种类型的综合运输事项也可能需要再次分类立法调整。于是就产生了探讨下一级分类的必要性和分类标准的需要。
类型之间关系法
类型之间关系法是指调整各种类型之间关系的法律。以表1中的第一种分类为例，将综合运输分为道路、水路、铁路、民航和管道交通运输等五种运输方式之后，从逻辑上讲，既要考虑制定道路交通运输法、水路交通运输法、铁路交通运输法、民航法和管道交通运输法，分别调整五种运输方式内部关系，又要考虑制定道路、水路、铁路、民航和管道交通运输关系法，统一调整五种运输方式之间的关系。这里所说的道路、水路、铁路、民航和管道交通运输关系法实际上就是近些年常说的综合运输法(狭义)。可见，以运输路径为标准将综合运输事项分为五种运输方式并进行立法调整，可以从逻辑上推导出制定综合运输法(狭义)的必要性。
在立法实践中，不一定会完全按照理论上的类型划分单独制定类型之间关系法，也就是说调整类型之间关系的法律可能会有两种立法模式：其一，单独立法模式，即单独制定一部法律调整各种类型之间的关系；其二，合并立法模式，即将调整各种类型之间关系的法律规则一并写入类型内部关系法。一般而言，分类之后形成的类型越多，采用单独立法模式的必要性就越大。
综合运输事项的逐级分类立法
是否逐级分类立法
以表1中的第一种分类为例，综合运输划分为道路、水路、铁路、民航和管道交通运输五种运输方式之后，是否再逐级分类立法需要考虑的因素有：
立法资源因素
如果立法资源充足或较为充足，则可以考虑将综合运输逐级分类立法。反之，则不予考虑逐级分类立法。
立法技术因素
如果立法技术上能实现将五种交通运输方式各自纳入部法律调整，则不予考虑逐级分类立法。反之，则可以考虑逐级分类立法。
立法协调难度
如果不逐级分类立法会造成立法协调难度过大，影响法律的出台，则可以考虑逐级分类立法。反之，则不予考虑逐级分类立法。
综合运输事项的自身因素
如果五种交通运输方式内部各种事项差异很大，需要确立不同的法律规则予以调整，则可以考虑逐级分类立法。反之，则不予考虑逐级分类立法。
如何逐级分类立法
下面以道路交通运输为例，探讨其逐级分类立法。采用不同的分类标准，可以将道路交通运输事项进行如下逐级分类：
以社会关系的性质为标准，可以分为道路交通运输行政事项、民商事项和刑事事项。
以涉及的利益性质为标准，可以分为道路交通运输经济性事项和社会性事项。经济性事项是指主要涉及经济利益的事项，例如道路运输市场活动。社会性事项是指主要涉及社会利益的事项，包括道路交通运输安全生产、节能、环保等。
以动静状态为标准，可以分为道路基础设施和道路运输(广义)。其中，以路径为标准，道路基础设施可以分为道路交通设施和轨道交通设施。以运输环节为标准，道路交通设施可以分为道路和场站。以区域为标准，道路可以分为城市道路和公路。公路按是否向使用者收取通行费可以分为收费公路和不收费公路。以主辅关系为标准，道路运输可以分为道路运输事项和道路运输相关事项。道路运输事项以运输对象为标准，可以分为道路客运和道路货运。以是否向公众提供服务为标准，道路客运可以分为公众性道路客运和非公众性道路客运，道路货运可以分为公众性道路货运和非公众性道路货运。如下图所示：
从理论上讲，在制定道路交通运输的法律时，可以根据上述分类进行立法，分别制定调整各种类型内部关系的法律和调整各种类型之间关系的法律。
逐级分类立法需要注意的问题
不遗漏
即从整体来看，调整各种类型的法律应当涵盖综合运输的所有事项，不能遗漏任何事项。
不交叉
即各个法律调整的事项各不相同，不存在交叉重复。为了防止交叉，在对某一事项实施分类立法时，应当尽可能只采用一种分类标准。
适度变通
实践中经常会出于立法资源紧张等原因，不能完全按照分类进行立法。这时可以考虑将分类之后形成的各种类型进行组合立法，只要组合之后不发生事项交叉即可。综合运输法规体系纵向分层立法
综合运输法规体系的纵向结构是指综合运输法律和行政法规的纵向组合关系。
法律与行政法规的分层
确定法律与行政法规如何分层时应当考虑以下因素：
是否属于法律保留的事项
根据《立法法》、《行政处罚法》和《行政许可法》的规定，综合运输领域的下列事项属于法律保留事项：综合运输中涉及国家主权的事项；综合运输领域的犯罪和刑罚：限制人身自由的综合运输强制措施和处罚；对综合运输领域非国有财产的征收；综合运输民事基本制度：综合运输领域的诉讼和仲裁制度等。在考虑就某事项是制定法律还是制定行政法规时，应当首先考虑该事项是否属于法律保留事项。凡是属于上述法律保留的事项，除了全国人大及其常委会特别授权之外，不得制定行政法规加以调整。
是否属于重要事项
在考虑某一事项是制定法律还是制定行政法规或者某一行政法规是否升格为法律时，如果不涉及法律保留，就应当考虑该事项本身的重要性，重要的事项应当制定法律，反之则制定行政
法规。
立法条件是否成熟
在我国的法律体系中，法律是除宪法之外最具权威性的规范性文件，考虑是否应当制定一部法律时要特别慎重，如果就某事项制定法律的条件已经成熟，则可以考虑制定法律。
立法资源是否充足
在我国，法律的立法资源比行政法规的立法资源更为紧张。如果在某段时间内，法律的立法资源较为充足，则可以考虑制定法律。
在上述四个因素中，第一个因素是具有决定性的，其余三个因素在很大程度上受制于立法者的认识，立法者在考虑这三个因素时享有很大的自由裁量权。
行政法规如何与法律配套
为已经出台的法律制定配套行政法规的模式主要有以下两种：
统一制定实施细则
统一制定实施细则是指一部法律只制定一部行政法规，该行政法规以实施细则的形式对法律的所有内容进行细化。
分类制定行政法规
分类制定行政法规是指对该法律调整的事项进行分类，针对分类结果一一制定行政法规加以调整。例如，对于现有的《公路法》，可以将公路分为收费公路和不收费公路，分别制定《收费公路条例》和《不收费公路条例》。
在为同一部法律制定配套行政法规时，不宜同时采用上述两种模式。因为这样必然会造成不同行政法规之间在调整事项上的交叉。
综合运输法规体系的结构模式
在构建综合运输法规体系时，如果在横向分类立法上对综合运输事项采用不同的分类标准或分类层级，纵向分层立法上采用不同的制定配套行政法规的方式，就会产生不同的综合运输法规体系结构模式。
统一大法典模式
统一大法典模式，是指由一部交通运输法典统一调整交通运输的所有事项，即制定一部《交通运输法典》，在《交通运输法典》之下，按照综合运输的要求，再分别制定《道路交通运输条例》、《水路交通运输条例》、《民航交通运输条例》、《铁路交通运输条例》和《管道交通运输条例》作为其配套行政法规。即整个综合运输立法采用1+5模式，其中，1是指1部交通运输法典，5是指5部行政法规。这是一种最为理想化的模式，毕竟在一部法律中可以最大程度地协调各种运输方式的关系，最有效地统筹考虑各种交通运输方式。但是，这种模式的实施难度也最大。
分领域小法典模式
分领域小法典模式，是指综合运输法规体系由一部专门调整综合运输(狭义)事项的法律+五部交通运输法典(即《综合运输法》、《道路交通运输法》、《水路交通运输法》、《民航交通运输法》、《铁路交通运输法》和《管道交通运输法》)构成，并且在每种交通运输方式的法律下再制定一部或多部行政法规，即每种交通运输方式的立法采用1+1或1+n模式。分领域小法典模式可以向统一大法典模式过渡。
分领域分散立法模式
分领域分散立法模式，是指交通运输法规体系由一部专门调整综合运输(狭义)事项的法律(即《综合运输促进法》)+五种交通运输方式分别分散立法(诸如《公路法》、《道路运输法》、《港口法》、《航道法》、《铁路法》、《民航法》、《石油天然气管道法》等)构成，每科咬通运输方式中制定多部法律和多部行政法规，即每种交通运输方式的立法采用n+n模式。分领域分散立法模式可以向分领域小法典模式过渡。目前我国的交通运输法规体系大致属于分领域分散立法模式。