社会保障权益缺失是当前诸多涉及农民工问题的症结所在，客观地反映因社会保障缺失给农民工带来的问题，分析其原因，探索出相应的对策，是调适社会关系，促进社会稳定和谐发展，体现国家在国民收入分配与再分配的基础上保证农民工基本生活权益及社会公平的重要工作。
随着农村剩余劳动力的外移，进城就业打工的农民工队伍不断扩大，他们在为城市发展做出重要贡献的同时，也面临着诸多矛盾和问题的困扰。怎样处理好农民工的基本社会保障问题，是我们面临的重要课题之一。本文拟通过对农民工社会保障的现状、缺失原因的分析，探索进一步建立、完善农民工社会保障制度的对策。
一、农民工社会保障缺失的主要表现
近年来，中央和地方有关部门在改善农民进城务工环境、保护农民工权益等方面，出台了一系列政策措施，对于农民工低成本参加社会保障体系，维护城市秩序的和谐稳定，促进城乡社会保障体系的有效链接等方面取得了一定成效。但农民工社会保障缺失问题仍然很突出。主要表现在以下几个方面：
（一）工作环境差，缺乏社会保障服务
由于农民工中的大多数人集中在 “3D”(险、脏、难的英文第一个字母)职业岗位上，干的是城里人不愿干的活，工作条件恶劣。一些企业片面追求效益指标，忽视安全管理，产生大量事故隐患和不安全因素，加之农民工自身安全保护意识薄弱，导致工伤事故屡屡发生。山东省建设厅的一份资料显示，建筑施工伤亡事故中90%是农民工；因接触粉尘、放射性物质和其它有毒、有害物质等而极易引起职业病危害的一线劳动者中80%以上是农民工。在现有条件下，他们根本不可能享受到职业病的医疗补贴和救济。因此，农民工发生职业病和工伤事故后，很难得到合理的赔偿，只好把伤、残、病带回家乡，由工伤导致失业。如果在农民工就业之初，就能参加各种工伤失业保险，得到相应的社会保障服务，一旦出现意外，就会把损失降到最低。然而，农民工面临严重安全生产隐患，缺乏的就是社会保障机制和社会保障服务。据四川有关部门调查，在县以上企业就业的农民工，仅有3.41%参加工伤保险，0.84%参加医疗保险，0.83%参加失业保险，2.99%参加养老保险。该省南充市南坪区的私营企业参加养老保险的只有39人，其中农民工寥寥无几。[1]因此，把农村剩余劳动力转换成非农劳动者，没有社会保障机制是不行的。
（二）游离于城市医疗卫生保障体系之外，医保水平低
随着改革的不断深入，城市职工建立了与经济发展水平相适应的医疗保障制度，但农民工没有这个待遇，尽管农民工是以青壮年为主的群体，但在疾病的侵扰时，由于缺乏医疗保障，不能及时就医，病情被拖延。据2000年底清华大学李强教授组织的在北京的一个问卷调查显示，农民工中有36.4%的人生过病，有些人甚至多次生病，13.5%的农民工生病在3次以上。农民工生病以后，59.3%的人并没有花钱看病，而是仗着年轻挺过来。另外40.7%花钱看病的人均支出是885.46元，而他们所在的劳动单位为他们看病的平均支出却仅有72.3元，不足实际看病费的1/12，基本是自费。调查中最高看病支出是15000元。[3]再以南京市为例，2003年1～8月，该市发生断指断臂的工伤3000例，大多没有医疗保险，结果可想而知。农民工医疗保险权益的缺失，往往导致他们有病不能就医，小病酿成大灾，甚至丧失劳动能力，导致刚刚脱贫或已走上小康之路的农户“因病返贫”、“因病致贫”。因此，农民工应该有与经济收入相适应的医疗卫生保障，这是不断改善就业状态，增加收益，保障健康的重要保证。
（三）职业不固定，失业频率高，生活保障差
根据罗遐、夏淑梅在2003年初的调查，农民工中，27.4%的人曾有过失业的经历，这一比例要比城镇登记失业率（2003年上半年为4.2%）高得多。一部分农民工的失业还是相当严重的，在有过失业经历的农民工中，将近30%曾经遇到过长达半年和半年以上的失业，并且工种职业变换频繁，没有长期的固定工作。由于农民工多数是年轻人，有时失业时间比就业时间还长，这些人长期滞留在城市里无事可做，造成很多不安定因素，其后果是令人忧虑的。根据在北京的调查，33.5%的农民工在城镇里有过失业的经历。从失业时间上看，失业1～2个月的短期失业最多，比例为47.7%。由于没有失业保险制度，农民工失业后，多半依靠自己过去的积蓄生活;其次依靠向亲友、老乡借钱生活，没有人得到就业单位或政府相关部门的帮助，生活步履维艰。[4]
（四）身份受限，难以享受社会福利与社会救助
由于我国长期实行城乡分治体制，农民工没有城镇户口，也就不符合享有城镇福利与救济的有关“规则”。他们与城镇职工在住房条件或补贴、在职培训或进修、工资福利、社区服务、探亲补助等方面存在明显不同；调查发现，农民工子女不能平等享有教育福利，随父母外出求学的学龄子女中73.9%的人都缴了插班费或赞助费，13.6%的人进入农民工子弟学校，另外12.5%的人是托人入学没缴或少缴额外费用，但其花费也不少。至于农民工社会救助状况更令人堪忧，已基本实现“应保尽保”的城镇“低保”网并没有向农民工张开。只有部分农民工享有单位提供的一点医疗等救助，一旦离开单位，救助则随之解除。诚然，农民工本身就是社会的低收入群体，而改革发展的成果却更多的倾向了城市居民，农民工为城市做出了重要贡献，却因身份限制，受到歧视和不公正待遇，实在是有失公平水准。
二、农民工社会保障缺失的原因
社会保障是社会经济发展的“安全网”、“稳定器”。 社会保障的重要原则就是公平，而我国的二元社会的结构模式，使得社会保障制度设计方面，明显表现出对城镇居民的倾斜，忽略了对农民工的公正待遇，使农民工权益得不到应有的维护和保障。
（一）城乡二元社会结构和城乡隔离的户籍制度是农民工社会保障缺失的主要原因
我国计划经济体制下城乡分割的户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度构建的基础。户籍制度存在着三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由；三是户籍与政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。户籍制度不但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的隔阂，而且也使农民同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利，农民成为被计划体制彻底抛弃的“局外人”。目前我国城镇社会保障机构出台的社会保障政策，仍然是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策。由于农民工没有城镇居民的身份，于是，进城的农民工成为既被城镇社会所排斥的人口，又被城镇劳动就业制度与社会保障体系所排斥的对象。
（二）社会保障立法不健全是农民工社会保障缺失的根本原因
长期以来我国社会保障立法不完善，缺乏对农民工的法律保护。迄今为止我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。因为各地法规不统一，做法也各不一样，从而使社会保障 没有发挥应有的效果；由于各个地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调，无法形成体系；由于缺乏全国性的法律规定，因此使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行；由于我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，民法、刑法、劳动法、保险法等等许多法中缺少相应的规定，导致农民工社会保障体系不能建立。
（三）社会保障资金不足，财力支持不够是农民工社会保障缺失的重要原因
近几年，国家和政府集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但是城镇职工养老保险、失业保险等又陷入资金困境。2002年基本养老保险收不抵支348亿元，[5]加上基本养老保险历史欠账，以及日益老龄化的影响，养老保险面临巨大的资金问题。随着下岗人员走出再就业中心以及企业的继续裁员，领取失业保险金的人越来越多，支出呈现明显的上升趋势。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。资金问题是农民工社会保障迟迟没有提上日程的重要客观原因之一。此外，农民工在他们相对较低的收入中，用于维持生活，抚养教育子女，已是相当紧张，再拿出一部分资金参加社会保险，也确实有一定的困难。但社会保障投资是长期性的利益保证，是减除后顾之忧的上策，具有非常的战略意义，绝不能因缺少资金停止社会保障制度前进的步伐。
导致农民工社会保障缺失的原因是多方面的，经济因素是绝对不能忽视的。目前，城乡经济增长量不均衡，农村经济“量”远远低于城市，尚未建立一个成形的可与城市社会保障完全相链接的社会保障体系，即使农民到了城市，跟城市人一样生活，也难并入城市社会保障体系。这是社会发展阶段性的客观原因。因此，建立农民工社会保障，调适社会关系，促进社会稳定和谐发展，体现国家在国民收入分配与再分配基础上的保证社会成员基本生活权益的社会公平已迫在眉睫。
三、构建农民工社会保障的对策
随着城镇化的进程，到2020年时，将有36000万农村人口转移进城镇。这些人工伤、疾病需要医疗保障；更重要的是，到2030年之后，3亿农民工都将陆续进入退休年龄，这批农民工逐步进入老年阶段。如果现在不做好相应的制度安排，一、二十年后，这个群体进入老年阶段却没有任何养老保障，其被动局面将不堪设想。届时不仅这些人的老年生活将面临严峻挑战，而且社会将面临巨大风险。因此，尽早建立农民工社会保障以规避风险是十分必要的。
（一）彻底改革户籍制度，打破“城乡分治，一国两策”的局面
目前中国各地正陆续推行新一轮户籍管理制度改革，沿用多年的户口迁移审批制度在许多地区已逐步被取消，取而代之的是以条件准入方式、按实际居住地进行户口登记管理的新模式。如山东出台《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》，规定从今年9月起到明年9月底，将在全省范围内逐步取消户口的农业、非农业之分，完全打破城乡分割，实行统一的户口登记管理制度。上海、郑州、湖南、深圳等地也纷纷采取措施，实现户籍制度的一元化，这些都是十分可喜的进步。同时，户籍改革要想成功，必须与其他改革配套进行，就是要将附在户口背后的就业、教育、住房、社会保障等等“衍生物”，从户口簿上去掉，使农民工的社会保障权益与城市居民一道纳入社会保障体系。
（二）抓紧制定有关民工社会保障方面的法律和法规
依法保护农民工权益是治本之策。目前区域性的有关农民工社会保障的规章制度已经陆续出台，而农民工流动是一个全国性的现象。农民工社会保障问题已经不是一些临时性的、地方性的办法和措施所能解决的问题。要提高立法的规格和权威性，把相关的法律法规提高到全局的角度。为此，国家应尽快出台《农民工社会保障法》。待条件成熟时，形成以《中华人民共和国社会保障法》为中心的，以社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会优抚法、社会互助法、公积金法、社会保障监督法为基本内容的体系完整的社会保障法规群体。在政府的主导下，通过立法机关制定相应的农民工社会保障法规，来明确规范主体各方的社会保障职责。完善司法保障措施，司法机关应恪尽职守、公正司法，保障有关社会保障制度的认真执行。
（三）根据条件因地而宜，逐步解决农民工的社会保障问题
现阶段应针对农民工的社会保障需求，根据当前我国的客观条件，按轻重缓急的原则逐步建立起包括五大保险在内的低水平、全方位、多层次的农民工社会保障制度。
首先，尽早建立农民工的工伤保险制度。农民工在劳动强度大、风险高、工作环境恶劣的行业中工作,很容易发生工伤事故,也可能患上各种职业病。现实中层出不穷的农民工工伤事故和数量惊人的职业病案例，以及由此导致的无数劳动争议，都说明工伤保险是农民工最紧迫的保障需求。因此，应尽快建立农民工的工伤保险制度，以分散和化解农民工所遭受的职业风险。对农民工的工伤保险，要实行社会统筹，建立工伤保险基金，企业必须按照国家相关规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费。
其次，根据农民工的就业和生活状况，建立农民工最低生活保障制度。重点解决农民工的生活保障问题，在确保农民工基本生活不受影响的前提下，逐步解决包括农民工工资、奖金、职务升迁在内的各种社会福利待遇及社会生活权益等项问题，使农民工享受与城市居民同等的权利和义务。
再次，共享社会改革发展成果，加快建立农民工疾病医疗保障机制，搞好城乡社会保障体系的有效链接，解决农民工的疾病风险。建立农民工的大病或住院保险，着重保当期住院医疗。由于农民工收入低，对大病风险的抵御能力十分脆弱，极易因大病住院而陷入贫困。因此，急需建立相应的风险化解机制。所以，每个进城镇务工的农民工都必须在国家的强制下建立大病统筹医疗保险储蓄帐户，不论在哪个地区、哪个单位，都要定期存入一定比例的保险金。当然基于现实考虑，缴费比例不宜太高。而一般医疗保险，可依据农民工的意愿而行，或个人负担，或同样地建立个人帐户。其他保险如养老、失业、生育，可以暂缓实施，等到条件成熟时，再按医疗保险制度的办法实行。(作者工作单位：吉林财经大学信息经济学院)
作者简介：
张玉玲（1977——），女，吉林长春人，吉林财经大学信息经济学马列教研部主任，讲师，硕士研究生，从事马克思主义中国化研究。
参考文献：
[1]杨辉.论农民工的社会保障问题[J].天府新论,2003(2)，78.
[2]孙玉波.把农民工的安全放在心上[N] .解放军报，2003-6-10（3）
[3]李强.城市农民工的失业与社会保障问题[J].新视野,2001( 5)46- 48.
[4]李强.农民工与中国社会分层[M]北京：社会科学文献出版社，2004.207～212
[5]汝信等.2003年:中国社会形势分析与预测[M].北京:中国社会科学文献出版社，2003