摘 要：本文在阐述了新时期水行政执法工作机制以及构建流域管理与区域管理相结合水行政执法工作机制的目的的基础上，提出了在陆水水库构建流域管理与区域管理相结合的水行政执法工作机制的建议。
关键词：水行政执法;陆水水库;流域管理;区域管理
中图法分类号：TV213.4 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0408
党的十八大以来，习近平总书记就新时期治水思路发表系列重要讲话，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，在推动长江经济带发展座谈会上又提出“共抓大保护、不搞大开发”和正确把握“五个关系”的新时期治水新思路，开创了治水兴水新局面。党中央、国务院陆续作出了落实最严格水资源管理制度、加快生态文明建设、推动长江经济带发展、全面推行“河长制”等一系列重大战略部署。2018年，《长江保护法》被列入十三届全国人大常委会立法规划的第一类项目，为长江流域共抓大保护迈出了坚实的一步，水利事业的发展迎来一个崭新时代。
多年来，长江委陆水试验枢纽管理局（以下简称“陆管局”）在推动与地方联合执法等方面进行了大胆尝试，探索了构建流域管理与区域管理相结合的水行政执法工作机制。
1 新时期水行政执法工作要求
1.1 贯彻落实新时期治水思路
习近平总书记在“3·14”讲话中提出“建设生态文明，首先要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为”，为此提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针。节水优先是新时期治水工作必须始终遵循的根本方针;空间均衡是从生态文明建设高度，审视人口经济与资源环境关系，在新型工业化、城镇化和农业现代化进程中做到以水定需的科学路径，是新时期治水工作必须始终坚持的重大原则;系统治理是立足山水林田湖生命共同体，统筹自然生态各要素，解决我国复杂水问题的根本出路，是新时期治水工作必须始终坚持的思想方法;两手发力是从水的公共产品属性出发，充分发挥政府作用和市场机制，提高水治理能力的重要保障。上述论述都是新时期治水及水行政工作必须始终把握的基本要求。
随着我国水利发展的主要矛盾从治水患、除水害与水利工程设施不足的矛盾转化到水资源短缺、水环境污染、水生态恶化与水利监管不足的矛盾，水利部今后的工作总基调是“水利工程补短板，水利行业强监管”，要综合采取法制、体制、机制等手段，加强水利督查体系建设，强化落实责任、失责必问、问责必严，推动各项工作落地生效。
1.2 加强法制建设
2002年修订的《水法》规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，明确了我国水资源管理的体制，但在具体事务如水行政执法工作中，局部地区存在各自为政、职责不清的现象。要按照新时期治水方针，积极推动《长江保护法》立法工作，明确国家有关部门、流域管理机构、地方人民政府的保护责任，流域与行政区域的统筹问题，为构建流域管理与区域管理相结合的治水新机制提供更细致、更具体、更明确、可操作的法律支撑，并不断建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的水行政执法体制。
2 陆水水库水行政执法工作现状
2.1 因地制宜构建水行政执法工作机制
陆水水库作为陆水河上的控制性枢纽工程和长江委直管水库，多年来，在与地方会商建立水库管理协调机制、成立大坝警务室、定期召开水行政执法工作座谈会、推动联合执法等方面进行了大胆尝试。目前，正在积极搭建陆水水库流域管理与区域管理相结合的沟通协调平台，探索陆水水库综合管理新途径。通过在陆水水库推行库长制，健全生态补充和联合执法机制，可充分调动流域上下联动和库区涉水单位团结治水的积极性，形成齐抓共管合力，实现提高水行政执法效能和确保水安全的目的。
2.2 在陆水水库开展长江流域水行政执法工作试点
长江委提出了“全委一盘棋，共谋新发展”的治江兴委新理念，并指出陆水枢纽是三峡试验坝，作为“水利部的试验田”要担负起“全国水利工程综合试验示范基地的重任”。在陆水建设水利综合试验示范基地有利于长江委在落实党中央、国务院作出的重大战略部署方面发挥引领和示范作用;有利于长江委在强化流域综合治理及指导协调地方相关工作方面先行先试，探索途径，积累经验。2013年，长江流域水资源保护局与咸宁市人民政府就陆水流域水资源保护与水污染防治工作建立沟通协调平台进行了多次磋商;2017年全面推行河长制以来，咸宁市、赤壁市主动将陆管局纳入河长办成员单位等，充分说明了长江委和咸宁市各级人民政府分别作为流域管理机构与区域管理的主体之一，在完善陆水建立流域管理与区域管理相结合的治水新机制、充分发挥各方优势、做好水资源管理与保护工作等方面已达成共识，在贯彻落实习近平总书记关于新时期治水兴水工作重要指示的新形势下，双方将建立沟通协调机制。因此，可将构建流域管理与区域管理相结合的水行政执法工作机制作为陆水水利综合試验示范内容之一，在陆水进行水行政执法试点，积累经验、完善机制，为开展长江流域水行政执法工作提供借鉴。
2.3 构建流域管理与区域管理相结合的水行政执法工作机制
陆管局主要职责是承担枢纽工程的运行和维护、水库防洪调度、水库水资源管理与保护等，但由于手段乏力，也难以对水库水资源保护与管理这一系统工程进行全面综合管控，无法独立解决现有的水库岸线管理、饮用水源地保护、水库渔业管理、周边畜禽养殖监管等问题。要提高管理成效，必须构建流域管理与区域管理相结合的水行政执法工作机制，关键要构建权威、科学有序的协商决策和协调议事机制。
一是要构建陆水流域管理与区域管理相结合的沟通协作机制。陆水水库的运行管理单位和地方政府及其职能部门虽在水环境保护与治理方面有不同的职责范围，但缺乏统筹部署，难以监管到位。同时，流域上下游单位与部门之间未建立信息交流与共享机制，缺乏协作机制，导致在应对水环境破坏问题时无法形成合力。二是要构建上下游协调和生态补偿机制。陆水水库由于跨行政区划，特别是水资源的流域性质，河库关系复杂，保护与管理工作涉及不同区域的企业单位以及特定经济人之间的利益冲突，往往难以协调。同时，上游与下游之间没有可持续的权利与义务关系，流域水污染防治中的主体责任不明确，流域内各级涉水管理机构更多地受制于本级政府对发展经济的需要，难以发挥依法监督管理职能，一些水事违法行为管不住、管不到，导致水库上游区域经济社会发展与水库水源地保护之间的矛盾比较突出。三是要形成“考核问责机制”。水事违法行为不是制止不了，关键是无“考核问责机制”或执行不到位，导致陆水水库成为个人、企业以及特定经济人发展经济所必争的“宝地”，填库、围衩等违规涉河建设行为时有发生。
3 构建水行政执法工作机制的建议
3.1 建立陆水水资源管理与保护协调工作机制
建议由长江委主管部门领导、湖北省水利厅领导以及咸宁市政府领导建立高位推动的陆水水资源管理与保护协调工作机制，并组织做好六个方面的工作。一是宣传国家水法规。开展形式多样的普法宣传活动，提高公众对水库保护与管理的责任意识、参与意识，营造全社会关注水生态、重视水环境、珍爱水资源、保护水工程的良好氛围。二是坚持“保护优先、绿色发展”、在保护中发展的原则，处理好流域生态建设、资源保护、污染防治的整体性和充分发挥水库经济效益的关系。三是处理好上下游的保护联动关系。落实信息共享、市场准入、产业结构集聚规划、生态补偿、污染应急、工程建设论证等管理措施。四是处理好水资源、水环境和水生态的综合保护关系，水是根本，水源地保护是重点，水土保持是基础。五是协调流域的生产、生活、生态关系，统筹流域内的山、水、林、田、湖、草等生态要素，防止生态碎片化。六是实现管理制度的协同化与协调性，要促进流域执法与地方执法的标准、尺度、方法的协同化，促进流域司法和守法的一致性。
3.2 创新协同联动执法机制，提高执法效能
长江委水政监察总队陆水水库支队要不断创新和完善与地方河长办、水利、环保、国土、公安、城管、风景区管委会等涉水管理部门的联合执法机制，探索建立适应水库生态环境的综合执法体制。联合开展执法巡查，打击围垦水库、筑坝拦汊、倾倒废渣、侵占水域和岸线、超标排污、违法养殖、非法采砂等水事违法行为，清理整治饮用水水源保护区内的非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿等破坏水环境行为。创造条件逐步拆除围库拦汊构筑物，恢复水库水系自然连通。
3.3 助推河长制“有实”，强化水行政执法
在陆水水库全面推行河湖库长制是解決复杂水问题、维护河库健康的有效举措。陆管局作为陆水水库运行管理单位、咸宁市河长制工作领导小组成员单位、赤壁市河长制工作领导小组成员单位及赤壁市河长办成员单位，要加强与河长制成员单位间的沟通联络，搭建信息交流平台，建立协调机制，研究协调河长制工作中的重大问题，如完善联合执法机制等。要推动河长制从“有名”到“有实”，坚持问题导向，细化实化河长制六大任务，聚焦管好“盆”和“水”，通过系统治理，持续发力，向水库管理的顽疾宣战，推动水库面貌明显改善。要借助长江委在规划、协调、监督、监测和技术支撑等方面的优势，加强水量、水质监测评价，协助各级河长履职尽责。
3.4 加强信息化建设，提高水行政执法效能
要通过开展卫星遥感疑似项目专项核查行动，对库区筑坝拦汊行为进行清查和复查，完善执法台帐，夯实执法基础工作。要开展水库管理一体化信息系统建设，利用GIS平台、移动互联、无人机、视频监控等现代信息技术，对水库各类分散信息资源整合、共享，研发WEB业务应用功能模块以及水库水行政执法和移动巡检APP，形成“水库一张图”;积极协商流域内水利、环保、国土等职能部门，利用大数据、云平台，推进陆水流域河长制信息资源的整合与共享，把“陆水流域综合管理一张图”纳入“长江水利一张图” 管理，提高水行政执法等工作效能。
3.5 加快确权划界，严格水库岸线管理
水库的确权划界是水库安全运行的重要因素，是水库水行政执法工作的基础，要按照“先易后难和先划界后确权”的工作思路，在划定陆水水利枢纽工程保护范围和陆水水库库区（赤壁区域）保护范围基础上，继续总结经验，积极争取上级资金支持，划定陆水水库库区（崇阳区域）保护范围，并最终划定陆水水库坝区和库区的管理范围。要争取开展水库水流产权确权试点，进一步划定水域、岸线等水生态空间的范围，完成水域岸线登记;开展水资源使用权确权，解决所有权边界模糊、使用权归属不清、水资源和水生态空间保护与监管难等问题，为在水利行业开展水流产权确权积累经验。同时加强涉水活动的水行政管理，按照受托要求，督促落实取水许可、水工程建设规划同意书、入库排污口设置审批等制度;推动实施库区退田还库、退田还林，维护水库岸线和消落区，构建自然生态水库;维护生态库滨区和水源涵养林等生态隔离带建设，保护水库生态岸线。
完善流域管理与区域管理相结合的水行政执法工作机制是一个探索和持续改进的过程，要遵循新时期治水方针和“共抓大保护、不搞大开发”“调整人的行为、纠正人的错误行为”等指示精神，补齐水行政执法工作机制上存在的短板，加强对陆水水库水事违法行为的监管和严惩，维护陆水水库永续“安澜、绿色、和谐、美丽”。