作者简介:卜志华(1970- ),女,江苏泰兴人,中共泰兴市委党校讲师,主要研究方向为法学理论。
摘 要:随着经济的飞速发展,流动人口越来越多,随之而来的计划生育管理服务难度增加。为此,必须进一步建立健全流动人口综合管理机制,建立符合流动人口发展规律的经费保障机制,建立符合流动人口特点的工作运行机制,建立多层面的长效服务机制。
关键词:流动人口;计生服务;调查思考
中图分类号:C923 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)04-0087-03
2009年4月,国务院常务会议审议通过了《流动人口计划生育工作条例》,并于2010年10月1日起施行。利用此条例颁布之契机,笔者走访了泰兴计生委、泰兴镇计生办、公安局流动人口管理办公室等部门,就泰兴市的流动人口计划生育工作作了调查,并对存在问题和解决措施作了粗浅的思考和探索。
一、泰兴市流动人口计生工作的基本情况
1.泰兴市流动人口基本状况。泰兴市的流动人口呈现以下特点:一是流动人口总量呈不断增长之势,且增幅很大。据人口宏观管理与决策信息系统统计资料显示,2008年度我市流动人口总数是39142人,2009年度(截至11月)据公安局流动人口管理办公室统计资料显示,泰兴市流动人口是68523人,净增29381人,比去年上升75.06%。二是流动人口从业遍布各行各业,绝大多数有工可做、有业可就。其中,务工人员34280人,务农2074人,经商15831人,服务21025人,基本达到了100%就业。三是流动人口绝大多数居有定所,相对稳定。住所大约分布为:居民家中14425人,单位内部19270人,工地现场2412人,租赁房屋24566人,其他7850人。四是流动人口分布较广,管理难度大。流动人口中有流进的、流出的;有省内流进流出的,也有跨省流进流出的,其中,18-49岁之间的育龄妇女跨省流入580人,流出5589人;省内流入108人,流出7184人;流进人口分布在全市各个乡镇,尤其以泰兴镇居多,占全市流进育龄妇女人口的38.15%,而这些人员又分布在泰兴镇的21个社区6个街道22个村中。五是流动人口文化程度较低,素质亟待提高。据抽查的济川派出所的统计显示,流动人口275人中,小学文化25人,占9.2%,初中文化230人,占83.6%,高中及大专以上20人,占7.2%,由点及面整体而言,流动人口中文化程度较低。
2.泰兴市加强流动人口计生工作的主要成效。随着经济的发展,流动人口数量骤增,目前,全市流动育龄人口为50286人,其中,已婚育龄妇女18380人,流动人口计划生育工作面临的压力越来越大。但在市委、市政府的正确领导下,市人口计生委认真履行现居住地职责,加强了流动人口计生服务与管理,努力构建全市“一盘棋”的工作格局。
首先,完善规章规范。针对流动人口计生服务管理的新要求,市计生委着力在有机构、有人员、有经费和对流动人口同宣传、同管理、同享受法定待遇上下功夫,根据国家、省、泰州市有关流动人口服务管理的规定,出台了《泰兴市流动人口计划生育管理与服务工作实施办法》和《泰兴市机关部门履行人口和计划生育工作职责的实施办法》,使流动人口的计生工作有法可依、有章可循。
其次,推进综合治理。流动人口计生工作是一项系统工程,必然要求相关部门各负其责,齐抓共管。市计生委加强了责任管理,层层级级签订责任书,落实责任。一是将流动人口计划生育服务管理作为目标责任考核的重要内容;二是与各相关部门签订责任书,落实相关责任;三是各乡镇均与辖区内的各企事业单位签订了人口与计划生育目标管理责任书,明确对流动人口计生管理服务要求,重点抓“流动人口婚育证明”的办理、查验、孕情跟踪服务;四是在城区,依托社区加强流动人口服务管理,落实“谁地盘、谁管理,谁受益、谁负担,谁用工、谁负责”,将管理和服务的触角伸展到每个角落,消除服务盲区,减少违法生育。
第三,加强日常管理。各乡镇计生部门加强对流动人口的基础管理,对流出人口是签好一份协议书,建立流出人口花名册,外出前进行B超检查,填好婚育证明,并要求定期寄回有效的避孕节育情况报告单,避免超生现象发生;对流进人口也是建立好流进人口花名册,查验婚育证明,未办理的,要求其限期补办,与租房户签订房屋出租计生管理协议书,交付其责任,要求其及时通报、反馈信息,将流进人口纳入本地正常参加B超集中服务和计生宣传培训活动。层层相扣,环环把关,做好流动人口的日常管理工作。
第四,加大宣传力度,提高服务质量。全市每个村居社区都设有人口学校,定期(一年四期)对流进流出人员进行计生法规、生殖健康知识的讲授,公示免费技术服务指南,在城区和乡镇分别明确了流动人口计划生育免费服务定点单位,设立流动人口避孕药具免费发放点,落实流进人口享受计划生育免费服务市民化待遇。
二、流动人口计划生育工作中存在的问题
在取得成绩的同时我们也应清醒地认识到,流动人口计划生育工作中还存在一些问题、难题。
1.部门联动机制还未真正形成。由于流动人口的特殊性,其计划生育工作需要诸多部门的有机配合与互动。虽然各级政府对有关部门在流动人口管理服务中的职责作了明确,但在实际操作中并没有得到严格执行和考核,相关部门还没有真正形成合力,不少部门没有把对流动人口计划生育服务管理的职责当成自己份内的事来对待,甚至在履行其法定的流动人口计划生育工作职责时,还存在推诿、扯皮现象。因此,在部门工作中,常常存在着协调难落实难等情况,部门齐抓共管的合力和综合治理的格局尚未完全形成。
2.流动人口数量难以全面摸清。全市流动人口数量多且流动频繁,对流动人口底数难以摸清,其原因主要有两个方面:主观方面对流动人口的概念界定稍显模糊,造成难以统计确切人数。流动人口顾名思义就是流动着的人口,不仅指位置的移动,还包括时间间隔上的差异。如燕头派出所的统计,居住一个月以下的辖区内有286人,一个月至一年的2189人,一年以上的655人,但是在《流动人口计划生育工作条例》上对流动人口的定义为:离开户籍所在地的县、市或市辖区,以工作、生活为目的的异地居住的成年育龄人员。对此没有作居住时间的规定,由于界定的灵活性,致使登记较难,统计数据很难保证准确。客观方面是在实践中有些流动人员难以统计到。一是由于出租户不理解,承租者不配合,不少出租户认为只要自己不违反计划生育,国情国策与自己无关,当工作人员上门调查时,往往遭到闭门谢绝,无法开展调查工作。二是一些外来人口在本地区购买商品房,长期居住此地,但又不迁入户口,导致人户分离、情况不明,原户籍地管不到,现居住地难以管,两地之间衔接不到位。三是企业对流入人员管理不到位。少数私企老板认为计生工作是政府的事,与己无关,导致流入人口计生服务工作缺位。
3.流动人口管理措施难以落实到位。其主要原因有:(1)流动人口文化程度普遍不高,法制意识淡薄,服从管理难。《流动人口计划生育工作条例》第8条规定,成年育龄妇女应在到达居住地之日起30日内提交婚育证明,流动人口现居住地的人民政府、街道办事处应当查验婚育证明,督促未办的及时补办。但流动人口中就有部分人拒不办理,与管理工作人员配合不够。(2)法规责任弱化,管理效果不佳。如上一条所述,有流动人口拒不提交婚育证明的,《条例》第23条也有措施:现居住地乡镇人民政府或街道办事处予以批评教育。这种教化式的责任根本保证不了管理到位,计生工作人员只能望之兴叹,无可奈何。(3)各省市规定不一,难以统一落实管理措施。我市流动人口较集中的地区有泰兴镇、黄桥镇,而在泰兴镇较集中的又有金马、浙江商贸城、泰隆集团等等,这些地方的流入人口主要来自安徽、浙江、贵州等地,当我市工作人员对其计划外生育提出异议时,他们就会拿出本省的计划生育工作条例为依据,对抗《江苏省计划生育工作条例》,而对各省不同的规定,我市工作人员只能听之任之,束手无策。
4.经费不足,人员老化,影响工作效率。调查中,各乡镇、各部门反映最多的是经费不足,无论是宣传教育经费,还是对流动人口免费技术服务,如一年三次的集中B超管理服务,就泰兴镇就有大约5万人左右;三年一次的育龄妇女的生殖健康检查(RII工程),免费药具的发放,免费的手术治疗等等,这些都需要大量的经费,但每年财政支出都是按常住人口数量拨付,不包括流动人口,这就严重影响了流动人口的服务管理工作。另外,根据上级要求,计生委要有流动人口管理办公室,乡镇要有专人专管流动人口。由于财政压力,只设岗不增编,乡镇计生办的法制人员一般都是年纪大不会电脑操作的人员,其流动人口的上报数据须通过统计人员输入电脑上报,造成了流动人口数据上报更新不及时,甚至有时漏报、忘报,使流动人口管理工作流于形式,严重影响了工作的正常开展,难以形成全市一盘棋的格局。
三、进一步做好流动人口计生工作的建议
通过这次调查,我们既看到了近年来在流动人口计生工作方面取得的成就,也发现了其中还存在不少问题,针对这些问题,特提出以下工作建议:
1.进一步建立健全流动人口综合管理机制。将流动人口计生工作纳入社会治安综合治理的内容,进一步明确和强化政府及各有关部门的职责。公安、人口计划生育部门每年联合开展不少于一次的流动人口集中服务管理活动,同时要着眼长远,加快流动人口长效管理机制的建立。首先,突出房屋出租管理环节,加快建立以房管人机制,各基层公安派出所在与房屋出租户签订《房屋出租户治安管理合同》时,必须纳入人口和计划生育内容,并把房屋出租户履行计划生育管理义务的情况纳入执法检查和责任追究范围。其次,加快建立社区、警务合作机制。社区警务人员、治安协管员要协助社区开展流动人口日常管理工作,确保流动人口在现居住地得到有效管理。工商、劳动和社会保障、公安、卫生、人口计生等部门要按照各自的职责,严格按照《流动人口计划生育工作条例》,量化工作标准,细化管理措施,切实履行职责,加强部门之间的协作,实行统一领导、统一管理、统一验证的“三统一”管理模式,真正形成政府牵头、部门配合、单位负责、政策推动、社区服务的综合管理有效机制。
2.建立符合流动人口发展规律的经费保障机制。首先建议执行《流动人口计策生育工作条例》第17条的规定:流动人口计划生育工作所需费用,按国家有关规定予以保障。按我市实有人口标准,拨付计生部门所需的免费技术服务经费、宣传费用及有关管理费用,并且拨款应按照流动人口数量的增减而增减,以保障流动人口计生工作的顺利开展。其次建议成立在编的流动人口服务管理常设行政机构,做到机构、编制、人员、经费的落实,以确保流动人口的数量统计及时准确,管理服务到位。
3.建立符合流动人口特点的工作运行机制。流动人口计划生育工作应建立“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作、双向考核”的工作机制,以构建全员流动人口信息管理系统为支撑,推动流动人口服务管理体制创新,以科学发展观为指导,建立健全新机制,充分利用人口宏观管理与决策信息系统平台,及时掌握流动人口动向,努力克服地域间的生育文化差异、法规差异,从而基本融入全国流动人口计划生育“一盘棋”格局中去。
4.建立多层面的长效服务机制。一方面,建议有关部门按照“公平对待,合理引导,完善管理,搞好服务”的原则,加快研究制定我市流动人口参加养老、医疗、失业和工伤保险的政策和办法,落实流动人口的市民待遇,保障他们的合法权益。另一方面,要切实增强城市社区、街道办、乡镇计生办等机构的流动人口服务功能,为提高流动人口的综合素质创造条件。在流动人口经商比较集中的集市、商城建立流动人口计划生育协会;在流动人口居住比较集中的村(居)建立流动人口文化大院,组织他们开展思想道德、业务技能、劳动安全、法律法规和计划生育等方面的教育活动,提高他们的综合素质和融入城市社区的能力,培育他们对泰兴的认同感和归属感,为建立“和谐泰兴”服务。□
责任编辑:钱国华