摘要统一设置不动产登记机构已经成为社会各界的共识，不动产登记机构的选择应坚持有可行性原则。从不动产登记的目标和我国一直由行政部门登记的国情出发，先以土地、房产登记为基础设立独立的不动产登记局，再逐步统一整个不动产登记是当前的合理选择。
关键词不动产 登记机构 设置
作者简介：历团结，河南商丘师范学院政法系讲师，主要从事经济法研究。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-161-02
一、统一不动产登记机构的内涵和原则
对于如何统一不动产登记机构，目前主要有三种观点：—是由不动产所在地的人民法院作为登记机构；二是由具有社会化服务功能的中介登记机构作为登记机构，该主张具体还分为公证部门作为不动产登记机构、事业单位作为不动产登记机构等不同观点；三是由行政机关负责不动产登记，主张由土地行政部门、房产管理部门、司法行政管理部门等统一管辖区域内的不动产登记事务。
面对众多的选择，应回归到不动产登记的本质和我国的具体国情的基本点上来进行分析。从本质上而言，不动产登记的根本目的在于为不动产物权的公示提供法定方式，它的主要功能就是完成物权的设立、变更或终止，使物权的变动获得社会的承认和法律的保护；同时，为了维持一般的交易秩序和达到国家治理的目的，不动产登记也是满足国家对不动产市场进行监督管理的重要手段。因此，登记制度不仅有平等主体的私权关系，而且有纵向的行政管理关系，承载着个人目标与国家目标的双重价值，不动产登记要实现这双重目标的有机统一。
(一)统一不动产登记机构的内涵
为实现不动产登记的双重目标，针对我国不动产登记机构与不动产管理机构合一、分散在各管理部门“多头登记”、登记管理不分的状况，本文认为统一设置不动产登记机构应考虑以下因素：具体而言，首先，在横向上，要结束不动产登记机构的“多头登记”、登记管理不分的局面，逐步将土地、房产等不动产统一到一个机构内进行登记；在纵向上，要改变目前上下级或同级政府之间各自为政、相互争夺不动产登记权利和城乡不统一现象，一个辖区内的不动产登记由一个机构统一进行。其次，是要理顺不动产登记与不动产管理之间的关系：一方面要恢复不动产登记的公示方法性质，使不动产登记机构的首要职能在于办理登记业务，同时发挥登记机构的监管职能，在登记的同时对不动产权利和不动产市场进行监管使之符合公共利益。
(二)统一设置不动产登记机构应考虑可行性
不动产登记机构的选择涉及机构、人员的安排、财政的支持等方面，只有符合我国国情、具有可操作性，改革方案才能落实，在实践中才能顺利实施。一方面，不动产登记改革要适应房地产市场建设的需要。“轻所有、重利用”是现代物权发展的趋势，目前我国土地、房屋等不动产交易越来越活跃，对不动产登记改革提供强大的推动力，因而当前不动产登记应主要以房地产为登记对象，不动产登记机构的选择要有利于推动不动产市场的建设，而对于那些交易不太多、要求不太迫切的不动产，可以待登记机构统一后再逐步纳入登记的范围。另—方面，我国不动产登记机构改革要注意节约改革成本。我国土地、城市房屋、林权等的登记发证工作已基本完成，特别是我国城市土地、房屋的统一登记发证的改革实践已经取得了一定成效，这些为不动产统一登记奠定了基础。总体而言，进行统一登记来保护不动产权利、促进不动产交易的有序进行是收益大于成本的。但究竞选择什么机构担负不动产统一登记的职责，还取决于改革成本的制约作用。根据诺斯的经济学观点，制度的变迁会形成路径依赖，顺应这一路径会减少制度创新的摩擦成本以及既得利益集团所造成的阻力。因此，从制度变迁的路径依赖以及制度变迁的成本来看，我国不动产登记机构改革应尽可能遵循已有的路径，尽量在现有法律框架内进行改造，并注重与现行管理体制的衔接，以节约改革成本。
二、以土地、房屋登记部门为基础设立不动产登记机构是目前可行的选择
在目前条件下，我们认为应将土地登记部门和房屋登记部门分别独立出来，以土地、房屋登记部门为基础没立为隶属于政府的、与土地、房产等管理部门相独立的不动产登记机构。其理由如下：
(一)符合土地物权与其他不动产物权的关系
物权及其法律的重心为不动产物权，而不动产的核心在于土地物权。在以土地吸收一切的罗马法时代自不待言，即使在土地权利与房产、森林、草原、矿产等其他不动产权利分离的今天，也无法改变其他不动产在自然属性上依附于土地的基本事实，因而以土地为基础和核心来创建不动产登记制度也就成为各国的通例。土地登记从性质上来说可以覆盖全部不动产登记，我国不动产登记机关的统一也应充分考虑到并符合土地物权与其他不动产物权的关系。同时，土地房屋登记是不动产登记的主体部分，房地产也是不动产交易的主要方面，解决了土地房屋的统一登记也就解决了不动产登记的核心问题，也为整个不动产统—登记打下良好的基础。
(二)具备统一进行不动产登记的条件
从登记资料的完备性、登记制度的规范性、登记覆盖率、登记工作人员业务水平等方面来看，国土资源管理部门都有了良好的基础。一是在机构设置上，目前土地登记已经实现了机构从中央到地方的五级设置，登记队伍健全，资料详备。二是从登记区域和类型上看，土地登记包括了国有土地、集体土地的所有权、使用权等登记，涵盖了城乡的范围，可以满足物权公示的要求。三是从基础资料的占有上看，目前国土资源部门现有的土地登记资料已经可以辐射到全国城乡大部分土地。2005年全国国有土地使用证发证率达76％，集体土地所有权证发证率达51％，集体土地使用权证发证串达71％(其中宅基地发证率达72％)，全国国有土地使用权发证率达85％，从范围来讲可以满足不动产统一登记的要求。四是我国土地登记的现有技术基础和管理基础已具备了承担不动产统一登记的基本条件。土地登记的信息管理和查询系统已实现了数据化、电子化管理，且包容了大量其他物权信息。如果再加上房产登记的力量，就具备了统一进行不动产登记的条件。
(三)有利于节约改革成本
土地、房产管理部门是目前我国主要的不动产管理机构，以其为基础统一进行不动产登记易于与我国现行不动产登记、管理制度相衔接，符合路径依赖原理，能够降低制度变迁成本。由于各地土地、房屋统一登记的改革实践已经进行了多年，具备了合并登记的良好基础，有利于循序渐进地推进改革，减少改革带来的震荡，节约改革成本。
三、统一不动产登记机构设置的可行性措施
在明确以土地管理部门为基础统一不动产登记机关以后，还应考虑登记机构及其人员设置、登记机构的职责与职权、登记机构的监管等方面的可行性。
(一)不动产登记机构及其人员设置
不动产登记业务工作应从日常行政管理工作中划分出来，设立直接隶属于政府的、公开对外受理不动产登记业务的专职机构——不动产登记局。不动产登记局的设立，首先应以统一性为原则，登记机关的设置一般应以市为基础，负责本行政区内的不动产登记日常工作。
其次，登记机关的设置应遵循独立性原则，不动产登记业务与不动产日常行政管理事务脱钩，机构权责独立。再次，为了提高不动产登记的效率和便民，在县或远离城市主城区的区(县)，其交易与城区的联系不甚密切时，可根据实际情况在区或县设立登记派出机构——不动产登记所，从而形成登记网络。
为提高工作效率，不动产登记机构实行首长负责制，登记局局长对不动产登记负责。不动产登记机构中的岗位应根据登记业务需要设置，由专业人员充任。不动产登记机构的组成人员应包括：法律人员(登记官)，他们应该熟悉有关法律、政策，主要负责不动产登记审批、产权发证、法律咨询等；技术人员，他们应了解测量、掌握计算机在不动产登记中的作用，主要负责测量、登记信息资料的技术管理；行政人员，他们主要负责日常管理工作，如为国家提供不动产登记信息等一些行政服务等。
(二)明确不动产登记机构的职权和职责
1．不动产登记机构的职权。一是审查权。不动产登记机构根据登记业务的需要可以对申请人提供的材料进行实质审查或形式审查。二是决定权。不动产登记机构根据审查的结果，自主作出进行登记或驳回申请的决定。三是调查权。如有需要，不动产登记人员可以对相关人员进行询问，或者到有关单位查阅有关资料等。四是勘测权。如有需要，不动产登记人员可以到实地进行勘测、检查等。五是准许查阅权。对查阅登记资料的申请作出答复和安排。
2．不动产登记机构的职责。与不动产登记机构的职权相对应，不动产登记机构的职责主要包括以下几方面：(1)准确、及时办理不动产登记。首先，登记要正确。登记机关应做到登记正确，使登记权利与真实权利相符，这就要认真审查申请人提供的资料和权利说明，必要时还要到现场进行调查、核实。其次，登记要及时。当前我国不动产登记普遍存在着拖延的问题，特别是土地使用权和房产所有权登记拖延问题严重，造成诸多问题。今后，不动产登记应明确规定登记机关完成登记的时间，以防止登记的拖延。(2)及时颁发权属证书。权属证书的移转占有一般不发生不动产物权变动的法律后果，但是作为说明权利的根据，在交易过程中，权利人可以出示权属证书来说明自己的权利，对方当事人也无须亲自到登记机关查阅登记薄就能了解权利人的权利状况，从而起到促进交易快捷便利的作用。因此，不动产登记机关在完成登记后应及时颁发权利证书。(3)及时履行通知义务。
通知的目的在于使权利人或利害关系人知晓某种危及自己权利的事实存在，并及早采取相应措施，以维护自己的权益。在以下几种情况下，登记机关应及时通知有关当事人：第一，利害关系人提出异议登记时，登记机关应从速通知登记名义人；第二，权利人变更或抛弃不动产物权而申请变更或涂销登记时，登记机关应及时通知登记簿上记载的，在该不动产上存在权利或利益的利害关系人；第三，发现登记错误或有遗漏时，通知登记权利人和登记义务人。如属自己过错造成的，以职权更改后，也应及时通知登记权利人和登记义务人。
(三)不动产登记机构的监管
1．实行从业资格制度。按物权变动的要求统一登记机关后，登记具有司法性质，具有公信力，登记错误要承担赔偿责任，因此，统一登记机关后，必须保证登记官的素质能满足登记千作的需要。登记官必须具有从事登记服务工作应有的专门登记知识，对登记知识的掌握应达到系统、全面、精湛的程度，而且。还要具有良好的职业道德素质。对此，登记官的素质须通过国家资格认定的方式来保障，在统一登记机关的同时，应建立由国家登记官资格考试制度，严把“人口”关，以此提高登记官的整体素质。
2．建立登记追偿责任制度。登记是以国家的公信力为不动产的交易提供法律基础的法律行为。因登记错误、遗漏和虚/假致受损害者，应由登记机构负损害赔偿责任。登记机构在承担赔偿责任后，可以对有过错的登记工作人员进行追偿，这能促使登记人员认真负责，减少登记错误。
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