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计划投入相应资金，只注重保护红树林的生态价值而没有开发其经济价值。其次，保护区内红树林管理隶属于清澜保护站，该保护站只负责区内生长红树林的水域滩涂的管理维护，对于周边土地没有管辖权;同时，文昌市政府所委托的旅游控股公司对保护区周围土地进行规划管理，清澜保护站和公司之间没有共同规划如何协调发展红树林旅游，导致清澜红树林保护区未能有效开发，当地农民的物质生活水平受旅游经济带动不大，未能靠红树林旅游使当地村镇发展致富。
2.3土地开发利用现状及特点
2.3.1保护区内及周边土地类型丰富但利用率低
清澜保护区内外土地类型虽然丰富但数量及质量差别巨大，土地类型包括各类林地、草地、坑塘水面、养殖水面、果园、菜地、耕地等。但保护区内基本以林地和水面为主，保护区周边村镇土地以耕地为主，但耕地质量不高，靠近水域部分耕地盐碱化程度高，基本无法利用。村庄内的耕地由于外出务工青壮年过多无人耕种，大多只能保证自给自足的家族式耕种模式。同时，根据《海南省红树林保护规定》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《海南经济特区土地管理条例》等法律法规，保护区内核心区的土地禁止开发利用;缓冲区只准从事科学研究观测活动;实验区才能从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动，考虑到对生态敏感区的保护，对红树林的土地开发必须划定在实验区以外。因此，土地的可利用率受生态环境的限制，保护区内利用率相对较低。
2.3.2保护区划定范围大，土地集约节约利用开发困难
清澜保护区所管辖的红树林范围上至铺前港，接壤海口东寨港红树林保护区，下至清澜港，基本地跨整个文昌市，沿岸不仅包括各级村镇，还包括隶属于海南省农垦局的国营罗豆农场。由于红树林保护区范围大且分散，不同地区土地可利用类型、开发程度等都不同，因此政府很难对整体进行土地开发利用规划，这导致省、市政府无法从宏观上进行监督指导利用，镇政府、村组织因为没有专业的技术人才、足够的资金投入也无法进行科学有效的土地规划，最终致使红树林保护区及其周边土地闲置、浪费，利用混乱。该地区现阶段土地利用都属于粗放利用模式，未能有效集约节约利用，所以各级政府不仅要对保护区及周边各种土地类型集约高效利用，而且在区域土地利用合理性结构条件下实现区域土地的最大产出和土地利用效益，达到区域土地集约利用。
2.3.3土地开发利用缺乏科学指导且当地人口素质偏低
一个地区土地的开发利用必须有专业的人才提供科学的指导，确保对土地的利用是集约节约、合理有效的。就现有情况看来，保护区及其周边土地开发模式都属于低利用率的粗放式经营，过于依赖自然环境，缺乏现代化设施以及高效能思维的引导。同时，人口素质也是制约地区土地开发利用情况的关键因素。由于当地人口素质偏低，政府进行宣传教育困难，因此土地开发利用进程缓慢。
3生态友好型土地利用开发模式及政策分析建议
3.1生态友好型土地开发利用模式建议
3.1.1建立以八门湾为核心的同心圆土地利用模式（如图1）
文昌市所规划的清澜红树林保护区主要的开发范围是以八门湾为核心，对周边土地进行旅游项目开发，但就目前的利用效率来看，远没有达到规划的效果。通过借鉴博卡斯群岛制定的开发原则：注重保护海岛生态系统的结构、功能及关键性过程的完整性;保证海岛生态系统的可恢复性，开发利用强度不超出海岛的资源环境承载力;注重海岛资源开发利用的公平性，包括代内公平及代际公平[3]，和海岛具有生态相似性的红树林保护区应在遵循此种原则的开发基础上，一方面对保护区周边村庄进行多圈层多类型的土地开发，另一方面对保护区内土地进行有效利用达到保护与开发的双重性，使不同性质的土地协调、共生、相互包容，即形成土地利用的相容结构[4]，真正实现八门湾红树林保护区的生态友好型土地开发，建立多圈层多类型的土地开发模式。
保护区中心地：在现有规划游览设施基础上，建立以红树林特色旅游为主题的绿道骑行、科普教育、海南红树林文化、亲子家庭出行的游览观光区域，因地制宜，维持保护区生态原貌进行游览观光开发。
过渡带：在保护区中心地和旅游开发区之间建立一段生态调控区，防止中心地带受到旅游开发区过度土地开发的影响，保护其生态原貌。
旅游开发区：结合周边村镇不同土地类型和历史文化内涵，开发特色旅游小镇文化体验区，通过完善中心地与旅游开发区之间的一体化交通结构，将中心地观光人群引入旅游开发区，拉动当地村镇经济建设。
田园隔离带：作为整个保护区的最外层保护红线，使八门湾红树林保护区更少受到外界环境影响，增强其独立性，保证生态敏感区不被破坏。
3.1.2建立椰林书香小镇、航天主题公园、红树林保护区科技文化生态多核心土地利用模式（如图2所示）
椰林书香小镇和航天主题公园作为文昌市规划重点开发项目，拥有政策、地理位置、市场环境等各方面优势。椰林书香小镇，主要以滨海文化小镇为载体，以出版发行为依托，将通过“两基地一论坛”，即国家国际版权贸易基地、新闻出版教育培训基地、书香中国文化论坛的建设和举办，打造具有“书香”元素、“小镇”概念的综合文化地产项目[5];航天主题公园，作为国际旅游岛建设的重大建设项目，以及海南航天发射场的配套项目，融科技交流、科普教育、航天旅游、商业开发为一体，集科技展示、科普教育及互动娱乐于一体，它紧挨海南航天发射场，以“梦想腾飞之地”为主题，分为地球、太阳、月球和火星4个园区，兼具公园游乐、发射场参观、实时观看发射3项功能[6]。清澜八门湾红树林保护区所处位置恰与二者形成三足鼎立之势，分别立足于生态、文化、科技三个方面，土地发展潜力巨大。从目前文昌市规划看来，三地都是作为独立项目在进行土地开发，并未建设成为三位一体的多核心生态文化科技土地利用结构，如若进行一体化规划，将有利于三个区域的协同发展，盘活各地经济、环境，达到土地的节约集约利用，形成多核心永续发展模式。
3.1.3建立以罗豆农场及八门湾为双核心点轴生态观光业土地开发模式（如图3所示）
清澜红树林保护区所辖范围狭长，现规划建设过的区域仅为八门湾附近红树林集中地区，且土地利用类型单一。罗豆农场东与锦山、湖山镇毗邻，南与国营三江农场接壤，西濒东寨港，北隔珠溪河与铺前镇相望，是整个红树林保护区所跨区域的最北端，是隶属于海南省农垦局的国营农场。在加大开发八门湾红树林旅游的同时，政府可以规划开发罗豆农场，以罗豆农场、八门湾为双核心，以保护区自身带状红树林为观光路线连通两地，开发新型农业观光旅游土地开发模式。通过借鉴台湾观光农业经验，让罗豆农场不仅仅只作为提供省内农产品的瓜果蔬菜区、淡水养殖区和海水养殖区，而且结合红树林保护区地跨其境内的土地资源优势，建立农业、旅游一体化产业开发，综合利用土地资源。
3.2土地开发利用政策分析及建议
3.2.1依据相关法律法规制定合理土地利用规划
在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《海南省红树林保护规定》等专项法律法规的基础上，基于保护区及周边的土地利用情况，政府需组织专业团队对土地开发进行专项规划，因地制宜，结合红树林特色开发生态旅游、畜牧和种植项目等，要通过严格的环境影响评价论证，确定项目选址和建设规模的环境可行性，最终圈定红树林生态敏感区保护范围[7]，一方面既要严格遵循对保护区土地资源的保护，对于侵占、买卖、出租或以其他方式非法利用以及违反自然保护区开发利用法律法规的集体或个人将依据法律法规对其进行行政、经济处罚，情节严重者依据《刑法》追究刑事责任，一方面也要合理开发当地土地，防止资源的浪费和闲置，达到土地利用模式的最优决策。
3.2.2制定地区绩效考核机制
清澜保护区将所辖区域划分到多个保护站点进行管理，每个保护区对应不同乡镇单位，政府应将制定的土地开发规划按地域指标下放到各对应管理乡镇，通过配套专项资金及专业人才，层层落实土地保护及开发利用责任。把各地区土地开发利用及保护成果纳入各乡镇年度绩效考核体系，将其作为兑现乡镇政府奖惩的依据，有效提升各级政府及领导干部对生态敏感区土地保护和开发利用的重视程度。根据规划内容，确定对应的保护区土地经济、行政、环境保护质量成果等指标作为年度目标任务，市政府每年底对各乡镇单位年度目标执行情况进行考核，考核结果纳入对各乡镇人民政府的年度综合目标考核。对完成目标任务的单位进行奖励表彰，并发展推广作为优良典型，对未完成目标任务的，将按照有关规定进行责任追究。
3.2.3制定保护区经济补贴方案，促进土地永续利用
行政、技术、法律手段作为政府强制执行的保护、开发方案，虽然从强制性角度对保护区的土地开发和保护起到了一定作用，但没有从根本上调动农民的主动性，当地农民作为保护区土地的直接利用人，对土地的开发和保护起到至关重要的作用。制定经济补贴方案是最有效调动农民积极性的土地开发保护政策。政府可从收取的土地出让金、耕地开垦费等土地专项资金及财政收入中划拨一部分作为对受到土地规划整治影响农民的补贴费，按面积实行统一定价，对农民进行补贴，建立以地区带动地区发展，形成连片开发，区域互动、优势互补，相互促进的扶贫发展政策。同时，根据保护区红树林保护情况、土地开发利用情况确定评价指标对当地集体组织或作出突出贡献的个体给予一定程度的奖励。以经济补贴手段鼓励农民保护、合理有效利用基本农田，促进土地的永续利用。
3.2.4储备专业人才，普及生态敏感区土地开发保护科学内涵
各乡镇政府应该聘用专业土地开发人员，建立人才稳定和培养机制，为红树林保护区发展提供智力支撑。对农民进行技术化、现代化培训，宣传指导科学高效的开展生态旅游、生态农业、生态渔业的方法，让农民获得更多经济收入，从而调动农民耕种积极性。同时，高技术人员和政府人员要一起开展各类土地开发利用相关知识的普及工作，每个月深入乡镇村进行国家自然保护区土地开发政策、保护政策等的宣传，以制作浅显易懂的展板、开办知识讲座等方式对农民进行意识形态的宣传，配合经济补偿措施，对积极参与的农民给予表彰和一些生产生活资料补贴，从物质到精神提高农民的科学用地意识，深化保护区土地的开发保护内涵，加大土地管理法律法规的宣传力度，树立依法用地，珍惜土地，集约用地，科学用地、生态用地的意识，切实转变用地观念。
4结论
清澜红树林自然保护区作为省级保护单位，近年来从上级政府到地方各级部门对其都加强了监管力度。但由于红树林具有特殊的生态敏感属性，当地人口对其认识程度不足以及相关部门对其的保护力度不足和保护的局限性依然让土地资源的浪费问题没有得到根本解决。若要永续发展该生态敏感区、提高农民生活水平、集约节约利用土地，就必须在保护的基础上进行合理高效的开发。结合国内外成功的土地利用模式范例，依据相关法律法规制定合理土地利用规划，引进有关方面的专业型人才和科学技术，大力推动生态友好型土地利用开发建设，最终达到生态保护与经济发展的双赢。
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