建设工程的安全生产是工程建设工作中的重中之重,但建设工程涉及诸多主体,而参建各方的主体活动都与建设工程的安全生产密切相关,因此,分清参建各方的安全职责至关重要。笔者根据多年基层实践经验,总结了《建设工程安全生产管理条例》中关于建设单位、勘探设计单位、工程监理单位以及施工单位的安全职责划分,以供同行参考。
建设单位安全职责
建设单位作为投资项目的主体,在整个工程中居主导地位。建设单位既有选择勘察、设计、施工、工程监理单位的权力并可自行选购工程所需的主要建筑材料,又有在施工中进行检查、验收工程质量、控制工程进度、监督使用工程款使用的权力,对整个建设施工的各个环节负有综合管理的责任。
然而,分析近几年工程建设中发生的安全生产事故,不难发现,很多事故是由建设单位市场行为不规范造成的。当前市场竞争日趋激烈,有的建设单位为了自身利益,不择手段地追求利益最大化,利用其在工程建设中主导地位的优势,在投标中压价,甚至将工程发包价格压到低于成本价格;有的为了降低成本,片面追求经济效益,向勘察、设计、施工单位提出不符合国家法律、法规和强制性标准的要求,甚至强令改变勘察设计文件内容,对施工现场所需安全措施费不予认可,拒绝支付安全生产合理费用,导致施工单位安全生产、文明施工投入严重不足;有的强令施工单位违反合同约定,违反工程建设客观规律压缩工期;有的将拆除工程交给不具备保证安全条件的建筑施工单位甚至个人,导致事故频频发生。
由此可知,要确保建设工程安全生产,首先就要规范建设单位的市场行为。近年来的实践经验表明,规范建设单位行为仅仅依靠行政手段和社会舆论监督是远远不够的,必须采用法律手段予以制约。《建设工程安全生产管理条例》(以下简称《条例》)将建设单位纳入安全责任主体之中,提出“建设单位不得对勘察、设计、施工、工程监理等单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求,不得压缩合同约定的工期;建设单位在编制工程概算时,应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用;建设单位不得明示或者暗示施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材”。《条例》还对建设单位在工程建设活动中应承担的安全责任和义务以及违反《条例》应承担的法律责任进行了明确的规定。
勘察、设计及
其他有关单位安全职责
《条例》第三章第12~19条规定了勘察、设计、施工机械设备生产、租赁、安装以及检验检测机构在工程建设活动中应履行的义务和应承担的安全生产责任。其中,涉及勘察单位的主要内容包括:勘察单位的勘察文件应当满足工程建设安全生产的需要,勘察单位应当严格执行操作规程以及保证各类管线设施、周边建筑物安全等安全责任的规定;根据建设工程要求,勘察单位查明分析、评价建设场地的地质、地理环境特征和岩土工程条件,编制勘察文件;勘察单位在勘察过程中,必须认真执行国家有关法律法规;根据工程建设强制性标准(主要由建筑设计、建筑防火、建筑设备、勘察和地基基础、结构设计、房屋抗震设计、结构监定和加固、施工质量和安全等8个方面的相关标准组成,是对安全、质量、卫生、环保及民众相关的生活设施保护等多方面的要求)进行作业。这些内容直接涉及人民生命财产安全,人身健康、环境保护和其他公众利益,勘察单位必须严格执行。
设计单位的工程设计文件对保证建筑结构安全非常重要。《条例》规定“设计单位的设计文件应当考虑施工安全的需要,对涉及安全施工的重点部位和环节应当在设计文件中注明,并对防范生产安全事故提出指导意见”,《中华人民共和国建筑法》第37条规定“建筑工程设计应当符合国家规定的建筑安全规程和技术规范,保证工程的安全性能”。此外,设计单位在编制设计文件时,还应当结合建设工程的具体特点和实际情况,考虑施工安全操作和防护的需要,为施工单位制定安全防护措施提供技术指导。而针对涉及施工安全的重点部位和环节,设计单位除在设计文件中注明外,施工单位作业前,设计单位应就设计意图、设计文件向施工单位作出说明和技术交底,并对防范安全事故提出指导意见。那么,哪些是涉及施工安全的重点部位和环节呢?主要有:第一,地下管线防护,即地下管线的种类和具体位置及安全保护措施;第二,外线电路防护,即施工现场临时用电中外线电路与建筑物的距离、外线电路电压应采用的防护措施、设置防护设施施工时应注意的安全作业事项及施工作业中注意事项;第三,深基坑工程,包括基坑侧壁选择用的安全系数、护壁、支护结构选型、地下水控制方法及验算,承载能力极限状态和正常状态的设计计算和验算,支护结构计算和验算,质量检测及施工监控要求、采取的方式方法、安全防护设施的设置及安全作业注意事项等。
工程监理单位安全职责
《条例》第14条确定了工程监理单位的安全职责。工程监理单位受建设单位委托,作为公正的第三方承担安全监理责任。工程监理单位对施工安全的责任主要体现在审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。其中,施工组织设计中的安全技术措施,一般包括以下内容:第一,安全管理、质量管理和安全保证体系的组织机构,包括项目经理、工长、安全管理人员、特种作业人员配备的数量及安全资格培训持证上岗情况;第二,施工安全生产责任制、安全管理规章制度、安全操作规程的制定情况;第三,起重机械设备、施工机具和电气设备是否符合规范要求;第四,基坑支护、模板、脚手架工程、起重机械设备、施工机具和电气设备等设置是否符合规范要求;第五,事故应急救援预案的制定情况;第六,冬季、夏季等季节性施工方案的制定情况;第七,施工总平面图是否合理,办公、宿舍、食堂等临时设施的设置以及施工现场场地、道路、排污、排水、防火措施是否符合有关安全技术标准和文明施工的要求。施工组织设计中的专项施工方案主要有施工现场安全措施,施工现场临时用电方案,基坑支护与降水工程、模板工程、土方开挖工程、脚手架工程、爆破工程、起重吊装工程等危险性较大的分部分项工程的专项施工方案。审查的重点是看这些技术措施和专项方案是否符合工程强制性标准,对达不到强制性标准的,应当要求施工单位进行补充完善。
工程监理单位一旦接受建设单位的委托,就代表建设单位对施工单位进行监督,由于安全生产贯穿于工程施工的全过程,涉及每一个环节、每一个部位,所以监理单位的职责就是对施工的每一个环节进行把关。由于工程的不可逆性,监理单位要对整个工程的施工过程进行全面控制,在施工过程中一旦发现安全事故隐患,监理单位应要求施工单位及时整改;情节严重的,监理单位应当要求施工单位停止施工并及时报告建设单位,隐患消除后经监理单位确认达到安全施工要求,监理单位下达复工令后,施工单位才可继续施工;施工单位拒不整改的,监理单位要及时向有关管理部门报告。工程监理实行总监理工程师负责制,全面负责委托的监理工作,有权建议撤销不合格的工程建设分包单位资格和项目负责人及有关人员职务,并对工程项目的安全监理负总责。
施工单位安全职责
《条例》第20~38条规定了施工单位在建设工程活动中应承担的安全生产责任,明确了施工单位主要负责人、项目负责人、安全管理人员及作业人员应承担的安全生产责任和行为准则。建设工程的施工是工程建设的关键环节,施工现场的复杂性、特殊性决定了工程的施工安全不同于其他行业的生产安全。建设工程生产的主要特点是产品固定、作业人员流动性大、施工多为露天作业和高处作业、施工环境作业条件较差、不安全因素随着工程进度变化而变化、事故隐患较多,是事故高发行业,而施工单位是工程建设活动中的重要主体之一,在施工安全生产中处于核心地位。从近年来建设工程中发生的生产安全事故来看,施工单位是绝大多数安全事故的直接责任方,究其原因:一是施工单位市场行为不规范;二是施工单位必要的安全生产资金投入不足;三是安全生产责任制不健全或不落实,安全管理不到位;四是作业人员未经培训或培训不合格就上岗;五是不严格执行安全操作规程和规章制度,违章指挥、违章作业、违章操作时常发生;六是生产安全措施不落实,人员安全生产观念淡薄等。
施工单位主要负责人的安全职责主要是:自觉遵守国家安全法律法规,建立健全安全生产责任制度,建立健全安全生产教育培训制度,制定安全生产规章制度和操作规程,保证本单位安全生产条件所需资金的投入,定期开展安全检查和专项检查,督促和落实各项安全措施,对本单位的安全生产工作负总责。
施工单位的项目负责人的安全职责主要是:落实安全生产责任制度,落实安全生产规章制度和操作规程,保证安全生产费用的有效使用,制定和落实安全施工措施,开展对作业人员的安全教育培训,督促和检查各项安全措施,及时采取措施解决或消除安全事故隐患,及时如实报告生产安全事故并迅速采取有效措施组织抢救以防止事故扩大、减少人员伤亡和财产损失。
施工单位专职安全生产管理人员的安全职责主要是:熟悉国家安全生产法律法规及相关的规章制度,熟悉安全专业的基本知识,熟悉施工生产流程和操作方法,熟悉作业人员的实际情况,深入现场掌握情况,及时准确发现安全问题,及时有效地发现和处理隐患,制止违章指挥、违章作业、违反劳动纪律行为等,对施工现场安全进行监督检查。
建设工程安全生产没有不可逾越的技术问题,关键在于参建各方领导和施工生产的组织者是否对安全生产真正重视,如果能正确处理好生产与安全、经济效益与安全生产、己方与他方之间的关系,那么建设工程生产安全是可以实现的。
编辑 杨 璇