【摘 要】 作为政府实现职能目标的重要部门，行政事业单位的管理效率直接关系着社会的稳定。通过对目前行政事业单位内部运作，内部监督和控制的各方面进行初步探索，表明行政事业单位内部控制机制薄弱，在具体实施中仍然面临着一系列的问题与挑战，亟待提出有效的解决措施。
【关键词】行政事业单位；内部控制；事业单位管理
一、行政事业单位内部控制概述
内部控制理论最先由美国提出，其目的是应用于企业的管理中，完善企业的管理效率，规范企业管理中的财务漏洞。然而，内部管理并非仅仅适用于企业的管理，完善内部控制系统是强大的管理工具，也可以应用到行政事业单位的管理中去。
自1978年实行改革开放政策以来，中国取得了显着的经济成就。然而，随着经济体制改革，权力下放，民营化和开放政策的进步，贪污、贿赂、回扣以及寻求私人交易和寻求公共事业的私人目的在大多数公共部门中也有所增加。行政事业单位是我国特有的一种组织形式，是中央政府将各项公共服务提供给人民群众不可缺少的重要桥梁。一个完善的内部控制制度是行政事业单位实现绩效和盈利目标的手段，也是防止国家公共资源损失的一种重要手段。完善的内部控制系统有助于确保行政事业单位的财务报告可靠真实，有助于保证行政事业单位的业务开展遵守法律和法规，确保信息披露的完整性。
二、行政事业单位内部控制中存在的问题以及问题成因
1.控制环境不完善
与发达国家相比，我国对内部控制制度的建设和发展起步较晚，应用到行政事业单位上更是在理论相对成熟之后才开始的。由于理论应用于实践的时间较短，因此许多行政事业单位忽略了文化体系的建设，导致内部控制文化尚不健全，某些机构甚至尚未建立起内部控制制度。特别是基层的行政事业单位，其组织的工作人员没有充分认识到内部控制文化的重要性，内部控制体系不符合单位的业务内容以及发展战略目标。这与内部控制理论框架五要素之中的“信息沟通”和“控制环境”背道而驰，因此，无法实现令人钦佩的内部控制效果。
控制环境不健全的一个重要方面主要体现在组织结构和人力资源管理上。在组织结构上，许多行政事业单位容易出现的问题是管理架构不科学，组织架构设计不符合现代管理制度要求，主要表现在决策层和管理层人员从事多个职位、多个管理级别；难以持续的高速发展，单位受到一定程度的限制。在人力资源管理方面，也存在一些问题，主要表现为：一方面，中层管理人员和重要岗位人员管理不善，影响行政事业单位的正常业务；另一方面，由于目前我国许多行政事业单位仍然采取“编制”聘任制，导致人力资源的招聘灵活性不高。
2.风险防范体系不完备
建立风险防范体系和控制体系是内部控制的决定性因素，风险防范对行政事业单位建立一个完善的内部控制体系尤为重要。行政事业单位的资金来源主要是国家财政拨款，虽然受到市场波动的影响较小，然而并不意味着行政事业单位就可以高枕无忧。其仍面临着生存发展危机和较大的经营管理风险以及财务风险。
目前许多行政事业单位都缺乏危机意识，未建立起配套的风险防范体系。风险防范人员的业务素质不高，因为他们没有较强的风险承受能力或评估能力；没有系统的或完整的风险控制，有时不重视实际效果。因此，在风险控制方面，行政事业单位与理想、成熟的内部控制体系仍然存在有一定的差距。
3.信息沟通不畅，信息技术并未得到有效利用
在中国，电子政务始于20世纪80年代后期，进入21世纪后加速发展。中国政府已经确定电子政务将成为中国IT系统的一个主要方面，政府将率先推动IT系统在国民经济和社会发展中的建立。
虽然我国很早就在许多地方行政事业单位中建立了共享数据网络，来实现电子政务以及信息公开平台，然而许多行政事业单位并没有对信息平台进行有效利用。一方面，电子信息共享平台仍然需要借助人力进行数据的录入以及更新；另一方面，许多行政事业单位对此并未给予足够重视，未指定专门人员进行信息的录入，导致信息更新的周期十分长（例如，许多地方政府的网站新闻仍然停留在几年前）。这就导致信息平台无法发挥应用的作用，信息沟通渠道仍然受到阻碍，内部控制中的信息无法在部门之间以及单位内部人员之间及时实现共享，从而影响了内部控制效能的实现。
4.内部监督中存在的问题
内部监督也是内部控制体系构成的重要部分。然而相关研究证明，某些行政事业单位的内部监督部门只是形式主义，甚至有些行政事业单位根本没有内部监督机构，所以不可能对单位负责人和高级管理层进行监督和评估。在一些行政事業单位中，内部监督机构没有管理政策，或者由单位负责人担任监督机构成员，导致监事会空洞。
内部审计的研究可以提高内部审计的有效性和效率，有利于行政事业单位内部控制体系的有效运行，提高会计信息质量，加强内部管理，提高行政事业单位管理效率和效果，确保行政事业单位的安全和诚信以及资产完整。内部审计机构的结构不合理，审计工作并没有被行政事业单位的财务部门所重视，主要原因是审计师属于财务部门，所以单位内部审计独立性和内部审计不能充分实现。同时，审计目标也受到严重影响，导致内部审计部门审计人员提出的合理建议未被采纳或应用甚至不予回复。内部审计部门的职能不完备，内部审计人员的主要职能是服务，忽视了内部审计的评估和监督职能，从而无法充分发挥其独特优势。此外，内部审计的结果应向谁报告以及应采用何种报告渠道也没有进行明确规定，导致内部监督流于形式。
三、针对行政事业单位内部控制中存在的问题提出的建议
1.内部控制目标应成为单位文化建设的一部分
为实现内部控制目标，行政事业单位文化建设应优先培养团队合作精神，以激励员工自我完善，创造，维护和倡导团队合作精神的愉快氛围。此外，还应引导员工的价值观和习惯，发展行政事业单位价值观。良好的行政事业单位文化是内部控制体系的有益补充，可以提高行政事业单位识别和防范创新风险的能力。
2.内部控制目标应纳入年度绩效考核标准
在内部控制环境建设中，行政事业单位管理者的态度可以直接反映机构如何强调内部控制制度的建立和实施。行政事业单位应量化内部控制目标，将内部控制目标纳入单位高层负责人的年度考核中，对高级管理层进行违规点管理，指导和监督高层管理人员的行为，尽量减少潜在风险；或通过每年对员工进行评分，评估他们如何实现目标，防止内部人控制现象的出现，进一步促进内部控制制度的有效实施。
3.借助信息技术的手段，规范权力的监督以及信息共享
信息技术的逐渐普及和信息传播范围的不断扩大，在一定程度上削弱了政府机构的职能，扩大了行政权力下放，进一步加大了行政权力控制的难度。但与此同时，信息技术的不断发展和应用，有助于政府部门更好地进行内部控制。从行政权力控制电子监管制度的优化，行政权力执行制度的完善，行政组织与工作内控部门的协调等方面，建立基于信息技术的行政权力风险防范机制。
4.内部监督与外部监督结合，完善内部控制监督体系
对于行政事业单位来说，除了内部审计之外，行政事业单位还时刻受到来自上级审计部门的外部监督。来自上级审计部门的监督是指以法律手段规范权力主体行政权的适用范围和程序，从而制约和容纳内部控制行为。中国政府审计制度建立以来，在维护财经秩序，提高政府问责性和透明度方面发挥了非常重要的作用，政府审计赋予各行政单位部门行使自己的权力，使权力主体相互制约，这是行政权限制的前提和基础。内部与外部监督的制约和监督有其自身的重点和补充，共同构成行政权力调节制度，是构建完善内部控制体系的必要机制保障。
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