某某 省 某某 市 某某 县高铁新城基础设施及公共设
施建设项目
财政承受能力论证报告
实施机构：
某某 省 某某 市 某某 县城乡规划局咨询机构：
某某
二零一八年四月
II
摘要
受某某县城乡规划局的委托，我公司对某某省某某市某某县高铁新城基础设施及公共设施建设项目（以下简称“本项目”）提供专项咨询服务，协助其完成本项目的财政承受能力论证。
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）及《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）的要求，本财政承受能力论证（以下简称“本论证”）着重考察项目采用政府和社会资本合作模式各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现本项目的可持续发展。
财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估，财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。若本项目“通过论证”，财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。若“未通过论证”，则不宜采用 PPP 模式。
III
目录
摘要 ..................................................... II 1. 项目概况 .............................................. 1 1.1 项目背景 .......................................... 1 1.2 项目基本信息 ...................................... 2 1.3 项目范围与用地平衡 ................................ 2 1.4 项目服务内容 ...................................... 3 1.5 项目投资 .......................................... 4 1.6 投融资结构 ........................................ 4 2 财政承受能力论证依据和方法 ............................. 6 2.1 财政承受能力论证依据 ............................. 6 2.2 财政承受能力论证内容 ............................. 9 3 项目投资及财政收入测算 ................................ 10 3.1 财务测算思路 .................................... 10 3.2 基本假设条件 .................................... 10 3.3 项目公司投资及运营成本 ........................... 11 3.4 项目投资收益 .................................... 12 3.5 某某县新增财政收入测算 .......................... 12 3.6 可行性缺口补助资金测算 .......................... 17
IV
4 政府支出责任识别 ...................................... 19 4.1 股权投资支出责任 ................................ 19 4.2 运营补贴支出责任 ................................ 19 4.3 风险承担支出责任 ................................ 19 4.4 配套投入支出责任 ................................ 20 5 财政承受能力评估 ...................................... 21 5.1 评估依据 ........................................ 21 5.2 一般公共预算支出预测 ............................ 21 5.3 政府性基金预算支出预测 .......................... 21 5.4 本项目财政承受能力测算 .......................... 23 5.5 某某县现有及拟实施 PPP 项目财政承受能力测算 ...... 25 5.6 行业和领域均衡性评估结果 ........................ 26 5.7 财政承受能力论证结果 ............................ 27 6 结论 .................................................. 28 附表 1 项目公司投资进度假设表 ........................ 29 附表 2 项目公司各年投资及应收收入表 .................. 29 附表 3 本项目运营维护成本计算表 ...................... 32 附表 4 利润表 ........................................ 33
1
1. 项目概况
1.1 项目背景
某某作为某某市距离北京最近的县区，位于京津唐“金三角”的中心区域，地处环京津、环渤海两大经济圈黄金地带，地理位置得天独厚，生产要素富集，产业基础雄厚，交通便捷发达。近年来，某某县抢抓京津冀协同发展战略机遇，正在逐步成为京津“产业转移承接基地”“科技成果转化基地”和“食品加工基地”。今年上半年已有王致和食品加工基地、新嘉科华等 38 家规模企业签约落户；中民惠众、顺 和建材、致兴钢构、同仁堂中药加工等 13 个北京外迁项目相继开工， 某某成为了某某承接京津产业转移的“桥头堡”。
依据《京津冀协同发展规划纲要》，某某县是京津冀一体化重点发展区域。某某引入社会资本形成战略合作关系，旨在加速某某县经济发展和城市建设，依靠某某县交通区位优势，推动产业升级，加快城镇化进程，提升城市形象，增强城市品牌和综合实力。
2017 年，某某县成功引进亿元以上京津投资项目 30 个，总投资 406 亿元，并规划围绕壮大食品加工业、装备制造业等特色产业，精准招商，严把产业政策、投资规模、科技含量、环保安全等关口，瞄准央企、国企等企业，引进一批带动能力强的优质项目。
京唐城际铁路是京津冀地区城际轨道交通网络的重要组成部分， 是带动沿线经济协同发展，支撑区域经济一体化发展的需要。京唐城际铁路的建设，将构筑京唐间分工明确、功能合理的综合运输体系， 极大提升通道运输服务水平，通过连通京哈线、津山线、津秦铁路客运专线和张唐铁路等多条铁路线，对打造京津唐 1 小时经济圈，促进环渤海地区的经济快速发展具有重要作用。
京唐城际铁路的建设，一方面通过鸦鸿桥站的设置，提高了某某县对外沟通特别是对京津冀地区沟通效率与能力，增强区域招商引资
2
和承接京津产业转移能力；另一方面，通过高铁建设加快区域新型城镇化进程，推动区域产业结构优化升级。
1.2 项目基本信息
项目名称：某某省某某市某某县高铁新城基础设施及公共设施建设项目 项目类型：新建项目
所属行业：城镇综合开发
实施机构：某某县城乡规划局项目投资额：1,563,103
万元合作区域面积：约 10 平方公里 运作模式：DBFOT（设计-建设-融资-运营-移交）
回报机制：可行性缺口补助 合作期限：20 年
发起类型：政府发起
1.3 项目范围与用地平衡
本项目占地一共约 10 平方公里，北至窝洛沽镇镇界，西至玉滨 公路，东至还乡河西岸，南至 361 省道（唐通线）；
图 图
1.1 项目区位图
3
经过前期规划，区域内居住用地 4,050 亩，其中回迁用地 1,090 亩；商业用地 1,670 亩，工业用地亩 1,200 亩。产业定位为文化创意、物流、商贸和研发基地等。
表 表
1-1 项目用地平衡表
序号
用地分类
面积（平方公里）
面积（亩）
百分比
1 居住用地 2.7 4,050 35% 2 商业用地 1.11 1,670 15% 3 绿地广场 1 1,500 13% 4 公共设施 0.6 900 8% 5 工业用地 0.8 1,200 11% 5.1 文化创意 0.3 450 4% 5.2 智慧物流 0.3 450 4% 5.3 研发孵化 0.2 300 3% 6 道路用地 1.3 1,950 17% 7 基础设施 0.1 150 1% 合计
建设用地
7.5 11,420 100% 8 农业用地 1.8 2,700
9 水域 0.7 1,050
合计
规划用地
10 15,170
1.4 项目服务内容
本项目以加速某某县经济发展和城市建设，加速推进某某县融入京津冀一体化协同发展为目标，采用“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，吸引社会资本方参与高铁新城片区的建设与运营，共同打造“融入京津冀一体化战略、承接与发展京津冀外溢产业”的高铁新城。
在合作期限内，由项目公司负责合作区域内的基础设施与公共设施建设、投资、运营等工作，具体包括土地整理相关服务、基础设施建设、公共设施建设、规划设计咨询、高铁新城片区整体运营维护等
4
相关工作，具体如下：
（1）根据规划要求提供基础设施建设工作：包括区域内单侧河道的生态驳岸；城市道路；公园绿地；给水厂及供水管网、污水处理厂及雨水、污水管网；热源厂、社区换热站及供热管网；天然气站及供气管网；变电站及开闭所、电力管网；垃圾转运站、垃圾运输车； 人防工程；一级普通消防站、消防车、消防设施；通信管网等； （2）根据规划提供公共设施建设工作：包扩区域内教育设施、医疗卫生设施、文化设施、体育设施、社会福利设施、行政设施和其他设施等公共设施建设工作，重点完善区域内精神文明建设与创建绿色环保生活；
（3）进行合作区域内土地整理相关服务； （4）区域内规划服务：包含某某县高铁新城总体规划、空间、战略、单项工程专项设计等规划的编制工作； （5）合作区域整体运营服务：包含物业管理、基础设施和公共服务项目的维护（包括但不限于清洁、绿化、维修、安保等）。
1.5 项目投资
某某县高铁新城基础设施及公共设施建设项目预计总投资 1,563,103 万元，其中土地整理投资 298,440 万元，咨询及设计投资 5,000 万元，基础设施建设投资 507,459 万元，公共服务设施建设投 资 502,530 万元，工程建设其他费用 178,520 万元，建设期利息 71,154 万元。
1.6 投融资结构
PPP 项目交易结构由投融资结构、回报机制，以及相关配套安排组成。
5
图 图
1.2 某某 县高铁新城基础设施及公共设施建设项目投融资结构
如图 1.2 所示，本项目交易结构基本思路为：
某某县人民政府授权下属某某县城乡规划局为本项目实施机构， 实施机构负责项目咨询机构采购，组织各个部门对相关的成果文件进行审批，并组织社会资本方资格预审及采购工作； 某某县人民政府与中标社会资本方签署 PPP 项目合同； 中标社会资本方独资成立项目公司； 某某县人民政府通过与项目公司签署承继协议授予项目公司本项目 PPP 经营权； 项目公司根据PPP 经营权负责本项目PPP 合同期内的设计、投资、建设、运营、维护、期满移交，某某县财政局结合绩效考核确定应向项目公司支付的可行性缺口补助，并根据县财政预算及合同约定进行支付，使项目公司收回投资成本并获得合理投资运营回报。合作期满时，若合作区域新增财政收入的一定比例不足以支付项目公司 PPP 服务费时，该风险完全由项目公司承担，政府不再支付该部分金额。
6
2 财政承受能力论证依据和方法
2.1 财政承受能力论证依据
根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕 113 号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）相关要求，为了完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益，在政府和社会资本合作（PPP）模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，应以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。
财政承受能力论证，是识别、测算政府和社会资本合作项目的各 项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影 响，为 PPP 项目财政管理提供依据。合理的 PPP 项目支出安排，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则， 有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年 度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
本项目财政可承受能力论证旨在为有序推进本项目的顺利实施， 保障政府切实履行财政支出义务，科学评估本项目实施对当前和今后财政支出的影响，防范和控制财政风险。本项目财政可承受能力论证的依据和参考资料主要包括以下文件：
2.1.1 法律法规
（1）《中华人民共和国预算法》；
（2）《中华人民共和国招标投标法》；
（3）《中华人民共和国政府采购法》；
（4）《中华人民共和国招标投标法实施条例》（某某院令第 613 号）；
（5）《中华人民共和国政府采购法实施条例》（某某院令第 658 号）。
7
2.1.2 某某 院政策文件
（1）《某某院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕 36 号）；
（2）某某院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 （国办发〔2013〕96 号）；
（3）
《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》 （国发〔2014〕 43 号）；
（4）《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）； （5）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》 国办发〔2015〕42 号； （6）《某某院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8 号）； 2.1.3 发改委政策文件
（1）《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 〔2016〕2724 号）；
（2）《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作 有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744 号）； （3）《国家发展改革委关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》（发改投资〔2016〕2231 号）； 2.1.4 财政部政策文件
（1）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）； （2）《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财
8
金〔2014〕113 号）；
（3）《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》 （财金〔2014〕112 号）；
（4）《关于政府和社会资本合作项目采购管理办法的通知》（财库〔2014〕215 号）； （5）《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57 号）； （6）《财政部关于印发<PPP 物有所值评价指引（试行）>的通知》（财金〔2015〕167 号）； （7）《财政部关于印发<政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21 号）等； （8）《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32 号）； （9）《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）； （10）《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92 号）。
（11）《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合平台项目库管理的通知》（财金〔2017〕92 号）； 2.1.5 地方政策文件
（1）《某某省人民政府办公厅转发关于在全省公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》（冀政办〔2015〕36 号）
（2）《某某省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）
9
模式的实施意见》（冀政〔2014〕125 号）
2.2 财政承受能力论证内容
（1）主要参与方
本项目财政承受能力论证所涉及主要参与方为某某县人民政府。
（2）论证对象
本次财政承受能力论证的对象为某某省某某市某某县高铁新城基础设施及公共设施建设项目在 2018-2037 年项目合作期间某某县政府需要承担的财政支出责任。
（3）论证范围
本次财政承受能力论证的范围包括 PPP 项目的风险及财政承受能力影响因素、财政支出责任、财政承受能力评估、信息披露等。
（4）评价方法
财政承受能力论证的基本方法参考《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号），即识别并测算政府的财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。通过识别项目全生命周期过程的财政支出责任，综合考虑支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出进行测算。
10
3 项目投资及财政收入测算
3.1 财务测算思路
我方根据《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》建立财务模型，以 20 年为合作期限，测算项目公司完成各项建设和运营需要的成本及政府付费责任；同时根据某某县财政局提供的相关政府基金性收入县级留存比例和一般公共预算支出的数据，假设在一定建设时序进度下，测算合作区域项目投资对某某县新增财政收入的贡献。在此基础上评估某某县政府的支付能力，并基于测算过程和相关假设对可能影响项目财务表现的主要风险进行提示。
由于项目范围大、边界复杂、建设内容和开发进度不够明确，测算中采用了大量假设条件。测算假设的主要来源包括相关部门（国土、规划、财政等）提供资料数据等，可研编制单位的经验数据（基础设施和公建配套的建设规模、建设投资等），类似项目参考数据等。
3.2 基本假设条件
表 表
3.1 基础数据与假设条件
序
号
类别
单
位
数据
备注
项目投资情况
1
项目总投资 万 元
1,563,103
2 资本金 %
20% 来自可研 3 债权资金 %
80% 来自可研 4 社会资本出资比例 %
100% 来自可研 5 政府方出资比例 %
0% 来自可研 6 合作期 年 20 来自可研 7 建设期年限 年 9 年
8 各子项工程建设期(除规 年 2 来自可研，每年均匀投入
11
划）
10 融资利率 %
4.9% 五年期以上基准利率
3.3 项目公司投资及运营成本
表 表
3.2 项目公司投资及运营成本
序号
项目公司投资与运营成本
金额（万元）
1 项目投资
1.1 基础设施建设投资 632,905 1.2 公用设施建设投资 626,758 1.3 土地整理相关服务 298,440 1.4 规划设计咨询投资 5,000
项目投资小计 1,563,103 2 运营成本
2.1 城市运营维护（道路维养、绿化等）
88,239
运营成本小计 88,239 3 项目投资与运营成本合计
1,651,342
3.3.1 项目投资
本项目总投资额为 1,563,103 万元，项目建设期为 9 年。其中， 基础设施、公共服务设施及土地整理每一个子项目建设期为 2 年。规 划设计单个子项目建设期为 1 年。假设每个子项目在建设期内均匀投入。
项目公司投资进度计划表见附表 1。
3.3.2 项目全生命周期运营成本
本项目运营成本是指城市运营维护的相关成本。
本项目城市运营维护服务费按照国家、某某省及某某市相关收费标准执行。由于现阶段项目运营维护内容、数量等仍不明确，本方案中暂按基础设施、公用设施资产原值 0.5%估算运营维护成本。
经测算，合作期内运营维护成本共计 88,239 万元。
12
3.4 项目投资收益
对项目公司而言本项目收入可分为两类：建设投资回报、城市运营维护服务费。
3.4.1 建设投资回报
“建设服务费”针对“土地整理相关服务、基础设施建设、公共设施建设服务、规划设计咨询服务”服务内容，政府采用业务考核和财务考核相结合的绩效考核方式，计费方式为“经审计的项目成本+合理利润”，合理收益率以中选社会资本投标/响应报价为准。
本报告土地整理相关服务、基础设施建设、公共设施建设服务合理收益率按 15%估算，规划设计咨询服务合理收益率按 10%估算，合作期内本项目建设投资回报约 1,797,318 万元。
3.4.2 城市运营维护服务费
城市运营维护服务费采用业务考核和财务考核相结合的绩效考核方式，计费方式为某某省、某某市、某某县出台的相关政府指导价； 若无政府指导价则采用“经审计的运营维护成本+合理利润”，合理收益率以中选社会资本投标/响应报价为准。
本报告城市运营维护成本按区域基础设施和公用设施资产原值的 0.5%估算，合理收益率按城市运营维护成本的 15%估算。经测算合作期内本项目城市运营维护服务费约 101,475 万元。
3.5 某某 县新增财政收入测算
委托区域内新增财政收入，具体包括合作区域范围内政府性基金收入，一般公共预算收入，包含土地流转环节产生税收收入，商住、工业、基础设施等建设过程中产生税收收入、住宅销售过程中产生的税收收入、项目范围内企业生产产生税收收入、基础设施配套费等。新增财政收入的区级留存部分的一定比例作为某某县政府对本项目
13
财政支出责任上限。
3.5.1 政府性基金预算收入
参照可研报告，本项目范围内居住用地容积率按 2.5 估算，土地 出让价格为 200 万元/亩；商业用地容积率按 2 估算，土地出让价格 为 200 万元/亩；工业用地土地出让价格为 30 万元/亩。
受京津冀一体化的影响，近 2 年某某市综合地价上涨超过 20%， 考虑到本项目高铁站建成后，距离北京的车程为 22 分钟，离北京市更近。但是本项目所属范围为建制镇，预测的增长率略低于某某市。因此，本次测算预测期内，商业用地、居住用地价格增长率 1-7 年按照 8%计算，8-15 年按照 10%计算，16-20 年按照 12%计算；工业用地价格增长率 1-7 年按照 4%计算，8-15 年按照 6%计算，16-20 年按照 8%计算。
参照可研用地平衡表，本项目合作区域内可出让商业用地面积为 1,670 亩，可出让住宅用地面积为 2,960 亩，可出让工业用地面积 1,200 亩。
土地在 20 年内出让完毕，经测算，合作期本项目范围内新增的 政府性基金预算收入为 2,468,774 万元,考虑政府性基金预算收入用于本项目的支付比例，政府性基金预算收入可用于本项目政府支付可行性缺口补助部分金额为 1,975,019 万元。
3.5.2 税收及非税收入
本项目合作区域范围内，在土地流转环节、建设投资环节（包括 工业用地投资、商业用地投资、住宅用地投资环节）、销售环节（商 住建筑销售环节）、生产经营环节（工业、服务业生产经营环节）产 生了新增税收。本项目区域范围内新增税收及非税收入相关假设如下：
表 表
3.3 区域内新增税收相关假设
14
序号
类别
单位
数据
备注
1.1
土地流转相关税费
契税
%
3% 契税是指不动产(土地、房屋)产权发生转移变动时，就当事人所订契约按产价的一定比例向新业主(产权承受 人)征收的一次性税收。
印花税
%
0.05% 房屋、土地产权转移需缴纳印花税, 印花税由立据人缴纳 1.2 增值税相关税率
服务业增值税 %
6%
建设增值税 %
11%
建设增值额 %
15%
住宅销售增值税 %
11%
住宅增值额 %
15%
1.3 其他相关税率
城市维护建设税 %
5%
教育费附加 %
5%
企业所得税 %
25%
基础设施配套费
非住宅基础设施配套 费 元/㎡
50 依据某某省财政厅文件冀财税【2017】
16 号文件收取城市基础设施配套费， 县城住宅每平方米 90 元，非住宅每平 方米 60 元，建制镇住宅每平方米 50 元，非住宅每平方米 50 元。本项目所在地属于建制镇住宅。
住宅基础设施配套费
元/㎡
50 2 建设投资
2.1 工业投资
每亩投资强度 万/亩
100 参考某某省其他园区开发类项目投资 强度
增长率 万/亩 30 每五年增长 30 万/亩
2.2 商业用地建设成本初 始值 元/㎡
6,000
经与当地建筑类企业沟通获得的数据
容积率
2
商业用地建设成本增 %
3% 2017 年，我国居住类 CPI 上涨为 2.6%
15
长
2.3 住宅用地建设成本初 始值 元/㎡
5,500
经与当地建筑类企业沟通获得的数据
容积率
2.50
住宅用地建设成本增 长
%
3% 2017 年，我国居住类 CPI 上涨为 2.6% 2.4 企业利润率 %
8% 假设 3 住宅销售
销售价格初始值 元/㎡ 6,000 根据网上相应数据，且参照市场平均
价格增长率 %
3.00% 假设
印花税率 %
0.03%
契税 %
1.50%
企业利润率 %
10% 假设
所得税税率 %
25%
土地增值税 %
2% 销售收入的 2%，假设
土地使用税 元/㎡ 5
4 生产经营相关
工业每亩产出 万/亩 80
增长率 %
5% 每年增长 5%
增值税 %
17%
工业增值额 %
15%
土地使用税 元/㎡ 3
房产税 %
1.20% 房产税：资产原值的 70%的 1.2%
房产税计税基础 %
70%
企业所得税利润率 %
10%
企业所得税税率 %
25%
个人所得税
%
30% 参照某某县 2017 年企业所得税和个人所得税税收比例，按企业所得税 30%估算 5 服务业
服务业产值期初
万元
与工业对比 2016 年某某县第三产业产值为第二产业的 80%，本项目依托高铁新城， 注重提升相应的服务业水平，因此假设前五年是第三产业产值是工业总产 值的 0.9，后 15 年与工业总产值持平。
16
增值税 %
6%
服务业增值额 %
20%
土地使用税 元/㎡ 5
经测算，合作期内本项目某某县新增各项税收及非税收入约 1,168,578 万元，按照某某县与某某省及中央税收分成比例，合作期 内某某县新增税收及非税收入中县级可留存 707,647 万元，考虑支付 上限比例，可用于可行性缺口补助支出金额为 318,981 万元。
表 表
3.4 某某 县各项税收县级留成比例
税收分成
中央
省
县
增值税 50% 15% 35.0% 城市维护建设税
100.0% 印花税
100.0% 土地使用税
100.0% 房产税
100.0% 企业所得税 60% 20% 20.0% 个人所得税 60% 10% 30.0% 契税
100.0% 土地增值税
100.0% 教育费附加 5%
100.0% 基础设施配套费
100.0%
3.5.3 可用于支付给项目公司的新增财政收入
合作期届满，本项目范围内新增的政府性基金预算收入为 2,468,774 万元,考虑政府性基金预算收入用于本项目的支付比例，政府性基金预算收入可用于本项目政府支付可行性缺口补助部分金额为 1,975,019 万元。
合作期届满，本项目范围内某某县新增各项税收及非税收入约
17
1,168,578 万元，按照某某县与某某省及中央税收分成比例，合作期 内某某县新增税收及非税收入中县级可留存 707,647 万元，考虑支付 上限比例，可用于可行性缺口补助支出金额为 318,981 万元。
综上，某某县新增财政收入（包括新增政府性基金预算收入及非税收入）3176421 万元。考虑支付上限，某某县可用于可行性缺口补助的新增财政收入合计为 2,294,000 万元。
3.6 使用者付费测算
项目合作范围内包含部分经营性和准经营性项目，包括幼儿园、小学、初中、高中、文化馆、图书馆、博物馆、文化中心、文化活动室、青少年活动中心、体育馆、体育场、游泳馆、全民健身中心、养老院、老年公寓、托老所、社区菜场、会议会展中心。参照本项目可研，用建筑面积和单位建筑面积单价估算使用者付费金额。以上涉及的准经营性项目假设从第四年开始投入运营，按照累计投资进度估算每年使用者付费的金额。经测算，整个合作期内的使用者付费为172,799 万元。
表 表
3.5 本项目使用者付费估算表
序号
项目名称
建筑面积
付费单价
月金额
年金额
m 2 元 元/ 月/m 2
万元
万元
1 幼儿园 19,800 50 99 1,188 2 小学 46,800 30 140 1,685 3 初中 42,750 20 86 1,026 4 高中 43,200 20 86 1,037 5 文化馆 4,000 20 8 96 6 图书馆 4,500 15 7 81 7 博物馆 3,000 15 5 54 8 文化中心 3,000 30 9 108 9 文化活动室 4,000 30 12 144 10 青少年活动中心 5,000 30 15 180 11 体育馆 15,000 30 45 540
18
12 体育场 60,000 20 120 1,440 13 游泳馆 15,000 20 30 360 14 全民健身中心 4,000 30 12 144 15 养老院 4,800 50 24 288 16 老年公寓 6,600 40 26 317 17 托老所 2,400 30 7 86 18 社区菜场 9,000 20 18 216 19 会议会展中心 60,000 30 180 2,160 合计
929 11,150
19
4 政府支出责任识别
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 〔2015〕21 号），且我们基于本项目实施机构提供的项目资料和以往的项目经验，识别出本项目某某县政府的支出责任主要包括以下方面：
股权支出责任；
运营补贴支出责任；
风险承担支出责任；
配套投入支出责任。
4.1 股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任，如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
由于项目公司由社会资本独资成立，政府方无股权投资支出，股权投资额为 0。
4.2 运营补贴支出责任
运营补贴支出责任是指项目运营期间，政府承担的直接付费责任。按照本项目的回报机制，项目合作期内，政府运营补贴支出责任为 2,190,179 万元，其中，从政府性基金支出 1,899,357 万元，从一般公 共预算支出 290,822 万元。
4.3 风险承担支出责任
PPP 项目的风险分配和权责利分担机制的合理性是影响项目成败的关键因素。根据项目实施方案的设计要求，分配权责利及风险时， 应遵从如下两个原则：一是风险与承担能力匹配，二是风险与获得收
20
益匹配。不仅应遵从对风险最有控制力的一方承担相应风险的原则， 还应该遵从承担的风险程度与所得回报相匹配和承担的风险要有上限的原则；另外，为平衡政府和社会资本的权利、义务，还应关注调整条款，对项目发生的变化进行对称性风险分配。
本项目根据上述原则，考虑到由于本项目主要由社会资本方负责设计、投资、建设、运营，则项目的投资风险、建设风险、运营维护风险应由社会资本方承担，政府则承担政策风险、法律风险，自然不可抗力风险由双方共同承担。
在确定了主要风险后，并在政府和项目公司之间的分配后，需要进行风险量化分析。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号），在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以采用比例法量化风险。根据本项目风险分配机制，将政府一般公共预算支出年度支付金额的 1%作为风险承担支出且从一般公共预算支出中支付。计算如下：
风险承担支出=政府一般公共预算支出金额×风险承担比例 1%， 项目合作期内风险承担支出合计为 2,908 万元，风险承担支出由一般公共预算支出支付。
4.4 配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府承诺将提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接投资补助、贷款贴息等。对于本项目，社会资本提供的是整体解决方案，所以暂不考虑此项支出。
小结：项目合作期内，政府支出责任合计为 2,193,087 万元，其中从政府性基金预算支出 1,899,357 万元，从一般公共预算支出 293,730 万元。
21
5 财政承受能力评估
本项目根据当前基础资料，对某某县未来年度一般公共预算支出情况进行初步测算。
5.1 评估依据
《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21 号）第二十七条：“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。
5.2 一般公共预算支出预测
表 表
5.1 某 某某县 县
2012-2017 一般公共预算支出情况
序号
项目
年份
1 2 3 4 5 6 2012 2013 2014 2015 2016 2017
1 一般公共预算支出（万 元）
206,4 47 210,8 12 224,6 24 239,9 53 285,5 65 287,3 78
2
增长率
2.11%
6.55%
6.82% 19.01 %
0.63% 3 平均增长率 7.03%
根据 2012 年至 2017 年某某县一般公共预算支出平均增长率，本项目合作期内一般公共预算支出按照 7%的增长率来测算，未来一般公共预算支出详见下表。
表 表
5.2 某某 县一般公共预算支出预测表
序号
年
一般公共预算支出（万
元）
增长率
序号
年
一般公共预算支出（万
元）
增长率
1 2018 307,494 7.00% 11 2028 604,888 7.00%
22
2 2019 329,019 7.00% 12 2029 647,230 7.00% 3 2020 352,050 7.00% 13 2030 692,536 7.00% 4 2021 376,694 7.00% 14 2031 741,014 7.00% 5 2022 403,063 7.00% 15 2032 792,885 7.00% 6 2023 431,277 7.00% 16 2033 848,387 7.00% 7 2024 461,466 7.00% 17 2034 907,774 7.00% 8 2025 493,769 7.00% 18 2035 971,318 7.00% 9 2026 528,333 7.00% 19 2036 1,039,310 7.00% 10 2027 565,316 7.00% 20 2037 1,112,062 7.00%
5.3 政府性基金预算支出预测
与一般公共预算支出不同，政府性基金预算支出受地方政府决策影响较大，其增长率不具备平滑增长的特点。在这种情况下，对于某某县（除本项目合作区域）的政府性基金预算支出，我们根据预测的土地出让计划计算某某县（除本项目合作区域）政府性基金预算支出。此方案下，某某县政府性基金预算支出预测情况如下表：
表 表
5.3 某某 县政府性基金预算支出预测表
年份
出地面积
某某 县政府性基金预算支出
商住
工业
某某 县
本项目新产生
合计
2018 400 500 78,080 21,340 99,420 2019 600 800 126,739 22,953 149,692 2020 600 800 136,060 24,690 160,750 2021 600 800 146,093 31,345 177,438 2022 600 800 156,895 33,747 190,642 2023 600 800 168,526 35,617 204,143 2024 600 800 181,050 56,451 237,501 2025 600 800 198,159 62,007 260,166 2026 600 800 216,919 68,112 285,031 2027 600 800 237,492 82,840 320,332 2028 500 800 221,952 91,017 312,969
23
2029 500 800 242,889 99,007 341,896 2030 500 800 265,845 108,828 374,673 2031 500 800 291,017 119,625 410,642 2032 500 800 318,621 183,145 501,766 2033 400 800 292,787 205,027 497,814 2034 400 800 326,207 229,527 555,734 2035 400 800 363,500 253,961 617,461 2036 400 800 405,120 284,436 689,556 2037 400 800 451,575 455,097 906,672 合计 10,300 15,700 4,825,526 2,468,772 7,294,298
5.4 本项目财政承受能力测算
根据本项目回报机制，本项目以双方合作区域内地方政府新增可支配财政收入的一定比例作为可行性缺口补助来源。经测算合作期内财政承受能力论证占比最高为 2.99% (2025 年)。此表目的是计算本项目中财政一般公共预算支出的上限，项目实际执行阶段，由于绩效考核机制的设计，财政一般公共预算支出比例也将进一步下降。
24
表 表
5.4 本项目财政承受能力测算表
单位：万元
年份
可行性缺口补助支出
风险支出责任
某某县一般公共预算支出预测 本项目一般公共预 算支出
政府性基金预算支出
一般公共预算支出
小计
金额 占一般公共预算支出 比例 2018 0 0 0 0 307,494 0 0.00% 2019 35,434 8,996 44,430 90 329,019 9,086 2.76% 2020 19,753 8,245 27,998 82 352,050 8,327 2.37% 2021 25,076 8,347 33,423 84 376,694 8,431 2.24% 2022 26,998 9,855 36,853 99 403,063 9,954 2.47% 2023 28,494 10,597 39,091 106 431,277 10,703 2.48% 2024 45,161 11,114 56,275 111 461,466 11,225 2.43% 2025 49,606 14,629 64,235 146 493,769 14,775 2.99% 2026 54,490 15,139 69,629 151 528,333 15,290 2.89% 2027 66,272 14,639 80,911 146 565,316 14,785 2.62% 2028 72,814 16,660 89,474 167 604,888 16,827 2.78% 2029 79,205 17,827 97,032 178 647,230 18,005 2.78% 2030 87,062 17,153 104,215 172 692,536 17,325 2.50% 2031 95,700 18,301 114,001 183 741,014 18,484 2.49% 2032 146,516 20,687 167,203 207 792,885 20,894 2.64% 2033 164,022 23,135 187,157 231 848,387 23,366 2.75% 2034 183,622 24,717 208,339 247 907,774 24,964 2.75% 2035 203,168 26,294 229,462 263 971,318 26,557 2.73% 2036 227,549 24,487 252,036 245 1,039,310 24,732 2.38% 2037 288,415 0 288,415 0 1,112,062 0 0.00% 合
计
1,899,357
290,822
2,190,179
2,908
293,730
根据本项目回报机制，本项目以双方合作区域内地方政府新增可支配财政收入的一定比例作为可行性缺口补助来源。经测算合作期内本项目政府性基金预算支出占某某县政府性基金预算支出比重最高
25
为 33% (2033-2036 年)。此表目的是计算本项目中政府性基金预算支出的上限，项目实际执行阶段，由于绩效考核机制的设计，政府性基金预算支出比例也将进一步下降。
表 表
5.5 本项目政府性基金预算支出占比测算表
单位：
：
万元
年份
某某 县政府性基金预算支出
本项目基金预算支出
占比
某某 县
本项目新产生
合计
2018 78,080 21,340 99,420 0 0% 2019 126,739 22,953 149,692 35,434 24% 2020 136,060 24,690 160,750 19,753 12% 2021 146,093 31,345 177,438 25,076 14% 2022 156,895 33,747 190,642 26,998 14% 2023 168,526 35,617 204,143 28,494 14% 2024 181,050 56,451 237,501 45,161 19% 2025 198,159 62,007 260,166 49,606 19% 2026 216,919 68,112 285,031 54,490 19% 2027 237,492 82,840 320,332 66,272 21% 2028 221,952 91,017 312,969 72,814 23% 2029 242,889 99,007 341,896 79,205 23% 2030 265,845 108,828 374,673 87,062 23% 2031 291,017 119,625 410,642 95,700 23% 2032 318,621 183,145 501,766 146,516 29% 2033 292,787 205,027 497,814 164,022 33% 2034 326,207 229,527 555,734 183,622 33% 2035 363,500 253,961 617,461 203,168 33% 2036 405,120 284,436 689,556 227,549 33% 2037 451,575 455,097 906,672 288,415 32% 合计 4,825,526 2,468,772 7,294,298 1,899,357
5.5 某某 县现有及拟实施PPP 项目财政承受能力测算
截止 2018 年 3 月底，某某县已入库 PPP 项目累计 1 个，综合本
26
项目一般公共预算支出责任，累计 PPP 项目财政承受能力论证占比最高 3.44%（2025 年），低于一般公共预算支出的 10%。
表 表
5.6 某某县 县
PPP 项目财政承受能力测算表
单位：万元
序号
年份
本项目财政支付责任 （一般公共预算支出部分）
某某县其他 PPP 项目占一般公共预算支出额
某某县一般公共预算支出预测
财政承受能力占比 1 2018 0 272 307,494 0.09% 2 2019 9,086 1,633 329,019 3.26% 3 2020 8,327 1,718 352,050 2.85% 4 2021 8,431 1,807 376,694 2.72% 5 2022 9,954 1,902 403,063 2.94% 6 2023 10,703 2,002 431,277 2.95% 7 2024 11,225 2,107 461,466 2.89% 8 2025 14,775 2,218 493,769 3.44% 9 2026 15,290 2,336 528,333 3.34% 10 2027 14,785 2,459 565,316 3.05% 11 2028 16,827 2,589 604,888 3.21% 12 2029 18,005 0 647,230 2.78% 13 2030 17,325 0 692,536 2.50% 14 2031 18,484 0 741,014 2.49% 15 2032 20,894 0 792,885 2.64% 16 2033 23,366 0 848,387 2.75% 17 2034 24,964 0 907,774 2.75% 18 2035 26,557 0 971,318 2.73% 19 2036 24,732 0 1,039,310 2.38% 20 2037 0 0 1,112,062 0.00% 合计
293,730 21,043
5.6 行业和领域均衡性评估结果
行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范
27
围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
目前，某某省某某市某某县高铁新城基础设施及公共设施建设项目为某某县首个城镇综合开发类 PPP 项目，因此本项目不存在行业和领域过于集中的现象。
同时，由于城镇综合开发类 PPP 项目不是一个行业单体 PPP 项目，给政府提供的是一个完整公共服务产品，合作范围内涉及了市政、场馆、学校、医院等几乎所有基础设施和公共服务行业，实现了行业和领域的均衡。
5.7 财政承受能力论证结果
在项目全生命周期内，某某县各年全部 PPP 项目占一般公共预算支出比例全部低于 10%。
综上所述，本项目通过财政承受能力论证。本项目的开展符合某某县经济社会发展需要，适合采用 PPP 模式。
28
6 结论
本次论证按照相关政策规定进行财政承受能力论证，以持续使用和公开市场为前提，初步论证了项目区域的投资情况，综合考虑了财政承受能力的各种影响因素，定量和定性地对本项目财政承受能力进行论证。
社会资本在土地整理投资服务、基础设施及公共设施建设、运营管理等服务的投资回报是以项目某某县新增财政收入作为支付来源资金，可以判断项目的建设不会对某某县财政造成压力与负面效应。且通过测算，以某某县财政支出口径为基础测算，本项目每年政府支出责任均小于一般公共预算财政支出的 10%，符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）的基本要求。
基于论证内容得出：某某省某某市某某县高铁新城基础设施及公共设施建设项目财政承受能力论证结果为通过论证。即某某县政府具备操作本项目的财政承受能力。
29
附表1 1
项目公司投资进度假设表
序号
建设内容
投资计划
第 第
1 年 年
第 第
2 年 年
第 第
3 年 年
第 第
4 年 年
第 第
5 年 年
第 第
6 年 年
第 第
7 年 年
第 第
8 年 年
第 第
9 年 年
第 第
10 年 年
1 基础设施 100% 4.0% 11.5% 15.0% 14.0% 13.0% 13.0% 13.0% 11.5% 5.0%
2 公用设施 100% 4.0% 11.5% 15.0% 14.0% 13.0% 13.0% 13.0% 11.5% 5.0%
3 土地整理 100% 4.0% 11.5% 15.0% 14.0% 13.0% 13.0% 13.0% 11.5% 5.0%
4 规划设计咨询 100% 25%
25%
序号
建设内容
投资计划
第 第
11 年 年
第 第
12 年 年
第 第
13 年 年
第 第
14 年 年
第 第
15 年 年
第 第
16 年 年
第 第
17 年 年
第 第
18 年 年
第 第
19 年 年
第 第
20 年 年
1 基础设施 100%
2 公用设施 100%
3 土地整理 100%
4 规划设计咨询 100% 25%
25%
30
附表2 2
项目公司各年投资及应收收入表
单位：万元
费用名称
项目
累计 第 1 年 第 2 年 第 3 年 第 4 年 第 5 年 第 6 年 第 7 年 第 8 年 第 9 年 第 10 年
成本 基础设施建设 632,905 25,316 72,784 94,936 88,607 82,278 82,278 82,278 72,784 31,645 0 公共设施建设 626,758 25,070 72,077 94,014 87,746 81,479 81,479 81,479 72,077 31,338 0 土地整理成本 298,440 11,938 34,321 44,766 41,782 38,797 38,797 38,797 34,321 14,922 0 城市运营维护成本 88,239 0 0 252 976 1,921 2,803 3,622 4,440 5,259 5,983 规划设计咨询服务成 本
5,000
1,250
0
0
0
0
1,250
0
0
0
0 小计 1,651,342 63,574 179,182 233,967 219,111 204,474 206,606 206,175 183,622 83,164 5,983
项目公司应收收入 基础设施建设收入 727,841 0 29,114 83,702 109,176 101,898 94,619 94,619 94,619 83,702 36,392 公共设施建设收入 720,771 0 28,831 82,889 108,116 100,908 93,700 93,700 93,700 82,889 36,039 土地整理投资收入 343,206 0 13,728 39,469 51,481 48,049 44,617 44,617 44,617 39,469 17,160 城市运营维护收入 101,475 0 0 290 1,123 2,209 3,223 4,165 5,106 6,048 6,881 规划设计咨询服务收 入
5,500
0
1,375
0
0
0
0
1,375
0
0
0 小计 1,898,794 0 73,048 206,349 269,895 253,064 236,160 238,476 238,043 212,107 96,472
31
附表2 项目公司各年投资及应收收入表（续）
单位：万元
费用名称
项目
累计 第 11 年 第 12 年 第 13 年 第 14 年 第 15 年 第 16 年 第 17 年 第 18 年 第 19 年 第 20 年
成本 基础设施建设 632,905 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 公共设施建设 626,758 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 土地整理成本 298,440 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 城市运营维护成本 88,239 6,298 6,298 6,298 6,298 6,298 6,298 6,298 6,298 6,298 6,298 规划设计咨询服务 成本
5,000
1,250
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