某某 经济技术开发区绿化景观提升养护及市政设施管理维护
PPP 项目
财政承受能力论证报告
二〇一八年九月
某某经济技术开发区绿化景观提升养护及市政设施管理维护 PPP 项目
财政承受能力论证报告
某某经济技术开发区绿化景观提升养护及市政设施管理维护 PPP 项目
财政承受能力论证报告
I
目
录
1.
前言............................................................ 1
2.
财政承受能力论证的定义及意义.................................... 1
3.
编制背景........................................................ 2
4.
编制依据........................................................ 3
4.1.
主要相关法律、法规............................................ 3
4.2.
PPP 模式及实施相关政策文件 .................................... 4
4.3.
项目相关文件.................................................. 6
5.
编制原则........................................................ 6
6.
编制思路........................................................ 6
7.
项目概况........................................................ 7
7.1.
项目名称...................................................... 7
7.2.
项目内容...................................................... 7
7.3.
PPP 合作期 .................................................... 8
7.4.
项目总投资.................................................... 9
7.5.
投融资结构.................................................... 9
7.6.
实施机构...................................................... 9
7.7.
PPP 运作模式 .................................................. 9
8.
财政支出责任识别............................................... 11
8.1.
股权投资支出责任识别......................................... 11
8.2.
运营补贴支出责任识别......................................... 11
8.3.
风险承担支出责任识别......................................... 12
II
8.4.
配套投入支出责任识别......................................... 14
9.
财政支出测算................................................... 15
9.1.
股权投资支出责任测算......................................... 15
9.2.
运营补贴支出责任测算......................................... 15
9.2.1.测算方法................................................... 15
9.2.2.测算结果................................................... 18
9.3.
风险承担支出责任测算......................................... 19
9.4.
配套投入支出责任测算......................................... 21
9.5.
汇总分析..................................................... 21
10. 财政承受能力评估............................................. 22
10.1. PPP 项目支出责任占本级财政支付能力评估 ....................... 22
10.1.1. 基金支付责任及占比分析................................... 22
10.1.2. 本级一般公共预算支付责任及占比分析....................... 24
10.2. 行业和领域平衡性评估......................................... 26
10.3. 结论......................................................... 26
11. 建议......................................................... 26
1
1.
前言
为加强对某某市 PPP 项目的监管及风险管理，加强对某某市 PPP 项目财政支出责任统计，规范 PPP 项目财政承受能力测算依据、保障项目信息前后连贯，应某某市财政局要求，现对某某市本级 PPP 项目的财政承受能力进行综合论证，确保每一年度需要从一般公共预算安排的 PPP 项目支出责任不超过一般公共预算的 10%。
某某经济技术开发区绿化景观提升养护及市政设施管理维护 PPP 项目（以下简称“ 本项目/ 项目 ") 财政承受能力论证报告的编制依据是某某市财政局提供的基金支出数据及未来增长率和一般公共预算支出数据及未来增长率，及某某经济技术开发区财政局（以下简称“ 区财政局 ") 提供的《某某经济技术开发区绿化景观提升养护及市政设施管理维护 PPP 项目实施方案（初稿 ) 》（以下简称“ 实施方案 ")， 具体内容包括：编制背景、项目概况（包括运作模式等)、风险分配、财政支出责任的测算过程及结果等。我公司对上述内容不承担责任。
2.
财政承受能力论证的定义及意义
财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP)项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。
开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目的财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险， 实现 PPP 可持续发展。
2
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金(2015)21 号)，财政承受能力论证采用定歌和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。
每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。“通过财政承受能力论证 " 的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中长期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过财政承受能力论证"的项目，则不宜采用 PPP 模式。
开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。故决定对本项目进行财政承受能力论证。
3.
编制背景
某某经济技术开发区是 1993 年 4 月 4 日经某某院批准建立的国家级经济技术开发区，东接某某净月潭国家森林公园，西临伊通河及某某市中心，优越的区位条件为经开区的多方向发展提供了得天独厚的先天资源。目前，某某经济技术开发区已经发展成为一座现代化的新城区，是某某市工业经济的主力军，是吉林省经济发展的重要增长极，是某某工业化推进的主要区域，是长吉图发展轴线中某某市东向的重要交通门户。
某某经济技术开发区不仅起到了某某东部产业发展带上的服务中心的重要 职能，更肩负起带动城区一体化发展，以及提升某某东部城市服务水平的重任。然而，随着区域的发展，某某经济技术开发区面临着生态环境不完善，景观绿化不全面和市政设施不健全等一系列问题。为将进一步优化经开区生态环境，改善整个城市的市容市貌，完善基础设施服务，方便人民生产生活，同时又可以提高新型城镇化质歌，优化投资环境，推动经开区开发，加快城市化进程，提高经开区建设水平，改善经开区的整体形象，带动招商引资，促进区域经济发展，某某
3
经济技术开发区管委会（以下简称“ 区管委会 ") 决定实施某某经济技术开发区绿化景观提升养护及市政设施管理维护项目。
依据某某院、国家发改委、财政部、吉林省人民政府等多级政府部门出台的 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金 ( 2014 ) 76 号 ) 、 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发(2015)42 号)、《关于推广运用政府和社会资本合作的实施意见》（吉财债(2015)86 号)等文件，为了吸引社会资本、解决政府公共财政投资的缺口、缓解政府公共财政支出的压力，同时吸引成熟社会资本在市政道路和基础设施领域的先进技术和成功管理经验、提高服务质歌，区管委会决定采用政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP 模式")实施某某经济技术开发区绿化景观提升养护及市政设施管理维护项目，并授权某某经济技术开发区建设发展局（以下简称 “ 区建设发展局 ")作 为本项目的实施机构。
目前，某某经济技术开发区绿化景观提升养护及市政设施管理维护 PPP 项目实施方案（初稿 ) 已编制完成，物有所值评价已通过。区财政局决定对本项目进行财政承受能力论证。
4.
编制依据
4.1. 主要相关法律、法规
（1)《中华人民共和国招投标法》（中华人民共和国主席令(1999)第 21
号
（2)《中华人民共和国政府采购法》（主席令(2002)第 68 号)
（3)《中华人民共和国土地管理法》（主席令(2004)第 28 号)
（4) 《中华人民共和国企业所得税法》（中华人民共和国主席令 (2007)
63 号)
（5)《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（中华人民共和国某某院令(2007)512 号)
4
（6)《中华人民共和国税法》（主席令(2007)第 85 号)
（7)《中国人民共和国公司法》（主席令(2013)第 8 号)
（8)《中华人民共和国预算法》（主席令(2014)第 12 号)
（9)《中华人民共和国招标投标法实施条例》（某某院令(2011)第 613 号)
（10) 《中国人民共和国政府采购法实施条例》（某某院令(2015)第 658 号)
4.2. PPP 模式及实施相关政策文件
（1) 《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 （国发(2014)60 号)
（2)《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发(2014)43 号)
（3)《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发(2015)51 号)
（4)《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行)的通知》 （财金(2014)113 号)
（5)《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库(2014)215 号)
（6) 《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金 (2014)112 号)
（7)《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资(2014)2724 号)
（8) 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金(2014)76 号)
（9) 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会 中华人民共和国财政部 中华人民共和国住房和城
5
乡建设部 中华人民共和国交通运输部 中华人民共和国水利部 中国人民银行令(2015)第 25 号)
（10) 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金(2015)
21 号)
（11) 《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建(2015)29 号)
（12) 《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发(2015)40 号)
（13) 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》 （国办发(2015)42 号)
（14) 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预(2017)50 号)
（15) 《关于规范政府和社会资本合作（PPP)综合信息平台项目库管理的 通知》（财办金(2017)92 号)
（16) 《关于加强地方政府性债务管理的实施意见》（内政发(2015)16 号)
（17) 《关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（内政发(2015)70 号)
（18) 《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（内政发 (2015)150 号)
（19) 《某某院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发(2016)
8 号)
（20) 《吉林省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（吉政发(2015)24 号)
（21) 《吉林省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作的实施意见》（吉
6
财债(2015)86 号)
（22) 《吉林省财政厅 吉林省发展改革委员会关于深入推进政府和社会 资本合作（PPP)工作有关要求的通知》（吉财金(2017)151 号)
4.3. 项目相关文件
（1) 《某某经济技术开发区绿化景观提升养护及市政设施管理维护PPP 项目实施方案（初稿)》
5.
编制原则
对本项目进行财政承受能力论证遵循以下原则：
（1) 严格执行国家法律、法规、规章和政策规定，保证项目合法合规；
（2) 坚持合理预测、公开透明的原则；
（3) 坚持审慎、保守测算原则；
（4) 坚持结合项目实际情况，广泛调研，充分吸收类似项目的经验。
6.
编制思路
依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金(2015)21 号)，财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。
财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。首先，识别并计算本项目政府股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任和配套支出责任；然后，预测本项目合作期内经开区一般公共预算财政支出规模；最后，计算经开区本级财政全部 PPP
7
支出责任占当年本级一般公共预算支出的比例，判断项目能否通过财政支出能力评估。
行业和领域平衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域的 PPP 项目，防止某一行业和领域PPP 项目过于集中。本报告依据经开区PPP 项目的实际开展情况， 评估经开区某一行业和领域 PPP 项目是否过于集中，进而判断项目能否通过行业和领域平衡性评估。
财政承受能力论证的结论分为“通过论证"和“未通过论证"。在以上两项 评估均已通过的情况下，可以认定为“通过论证"，否则为“未通过论证"。
7.
项目概况
7.1. 项目名称
某某经济技术开发区绿化景观提升养护及市政设施管理维护 PPP 项目
7.2. 项目内容
依据《实施方案》，本项目包含三 （3) 个子项目：绿化景观提升养护项目、既有绿化景观养护项目，和市政设施管理维护项目。各子项目的具体内容如下：
（ 1 ) 绿化景观提升工程项目
绿化景观提升工程项目主要为 45 条道路的绿化景观工程，包括：世纪大街、自由大路、洋浦大街、长吉南线、合肥路、武汉路、嘉兴街、沿河路、南区丙七街、南区丙四街、营口北路、南区丙四路、新城大街、卫星路、吉林大路、世纪广场、东方广场、南湖大路、仙台大街、东环城路、北海路、会展大街、临河街、会展中心、大连路、哈尔滨大街、常德路、铁南路、石家庄路、东营路、淄博路、
8
襄樊路、杨凌路、泉州北街、锦州街（常德路-淄博路南侧道路)、锦州街（淄博路南侧道路-大连路)、漳州街、扬州街、赣州街、万州街、曲靖路、北区丙六路、北区丙八路、乙一路、北区丙一街、北区丙二街等。
建设项目还包括会展中心周边区域，以及四块征而未用土地（地块五、地块十四、地块十七和地块十九)的绿化景观工程。
（ 2 ) 既有绿化景观养护项目
既有绿化景观养护项目主要包括 2015-2016 年绿化新建项目、2016 年旧城提升改造 10 条道路绿化、2017 年旧城提升改造 19 条道路绿化养护工程，经开区未改造广场、道路绿化的养护，既有绿化景观补植及养护。
（ 3 ) 市政设施管理维护项目
市政设施管理维护项目主要对经开区伊通河六个吐口对应区域的市政排水设施进行管理和维护。项目范围为自由大路以南，卫星路以北，伊通河以东，洋浦大街以西，经开区伊通河六个吐口对应区域范围内的污水、雨水管网。污水管线长度约 83594 延米，雨水管线长度约 88639 延米，总长度约为 17.2 万延米。
污水检查井约 2397 座，雨水检查井约 1983 座，雨水收水井约 4268 座。
7.3. PPP 合作期
本项目合作期为十（10)年。其中，绿化景观提升工程项目的建设期为三（3) 年（2017~2020 年)，运营维护期七（7)年，建设期自《PPP 协议》生效日起至 投入使用日前一日止，运营维护期自投入使用日起至合作期最后一日止；既有绿化景观养护项目和市政设施管理维护项目的运营维护期自《PPP 协议》生效日起 至合作期最后一日止。
9
7.4. 项目总投资
本项目绿化景观提升工程总投资为人民币 49628.07 万元。其中，工程费用为人民币 44163.11 万元，工程建设其他费用为人民币 3101.72 万元，基本预备费为人民币 2363.24 万元。建设资金投入暂按建设期第一年 45%、第二年 45%、第三年 10%的比例安排。
7.5. 投融资结构
依据《实施方案》中本项目的投融资结构安排，绿化景观提升工程项目总投资为人民币 49628.07 万元，资本金比例取总投资的 20%，即项目资本金 9925.61 万元，全部由中选社会资本出资，剩余资金 39702.46 万元通过金融机构贷款筹集。
7.6. 实施机构
在 PPP 合作期内，区管委会授权区建设发展局作为本项目实施机构，对项目公司建设和运营等合同履行情况进行全程监督，负责本项目的具体实施，包括组织《实施方案》编制和报批、《PPP 协议》的编制、组织政府采购、谈判与合同签署、项目执行和项目移交等工作。中标社会资本出资在某某市组建项目公司， 对本项目进行融资、投资、建设、运营、维护及合作期满移交项目设施等工作。
7.7. PPP 运作模式
依据《实施方案》，本项目具体运作模式图如下：
10
项目运作模式图
运作模式具体说明如下：
（1) 区管委会授权区建设发展局作为本项目实施机构，区建设发展局通过 《实施方案》确定的公开招标方式、流程和评审方式选定合格的社会资本（下称“ 中选社会资本 ")。
（2) 中选社会资本独资在某某市组建项目公司。
（3) 区建设发展局授予项目公司本项目 PPP 经营权，双方签订《PPP 协议》， 由项目公司负责本项目的融资、投资、建设、运营与维护工作。
（4) 对于绿化景观提升维护项目及既有绿化景观养护项目，在建设期，项目公司负责经开区 45 条道路、会展中心周边区域以及征而未用土地绿化景观提升工程的投资、融资和建设；从合作期开始，项目公司负责经开区既有道路和广场绿化景观养护工作；绿化景观提升工程完成竣工验收后，项目公司负责经开区 45 条道路、会展中心周边区域以及征而未用土地绿化景观提升工程，经开区既有道路和广场的全部绿化景观的维护养护工作；项目公司获得基于绩效考核机制下的可用性服务费和养护维护绩效服务费，用以收回投资、维持项目运营并获得合理投资回报（如有)。
（5) 对于市政设施管理维护项目，从合作期开始，项目公司负责市政设施
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的管理和维护工作，获得基于绩效考核机制下养护维护绩效服务费， 用以维持项目运营并获得合理投资回报（如有)。
（6)PPP 合作期届满后，项目公司将本项目设施及相关权益完好、无偿、不设任何担保权益的移交给管委会或其指定机构。
8.
财政支出责任识别
根据 PPP 项目所在地区财政状况，财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，进行 PPP 项目财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，以便于财政部门统筹年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目财政承受能力评估方案。
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金(2015)21
号)，PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担以及配套投入。
8.1. 股权投资支出责任识别
股权投资支出责任是指在政府与中选社会资本共同组建项目公司的情况下， 财政部门承担的股权投资支出责任。
依据《实施方案》，本项目中选社会资本全资成立项目公司，故本项目无财政股权投资支出责任。
8.2. 运营补贴支出责任识别
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。
12
依据《实施方案》，中选社会资本独资在某某市组建项目公司。区建设发展局授予项目公司本项目 PPP 经营权，双方签订《PPP 协议》，由项目公司负责本项目的融资、投资、建设、运营与维护工作。
对于绿化景观提升维护项目及既有绿化景观养护项目，从合作期开始，项目公司负责经开区既有道路和广场绿化景观养护工作；绿化景观提升工程完成竣工验收后，项目公司负责经开区 45 条道路、会展中心周边区域以及征而未用土地绿化景观提升工程，经开区既有道路和广场的全部绿化景观的维护养护工作；项目公司获得基于绩效考核机制下的可用性服务费和养护维护绩效服务费，用以收回投资、维持项目运营并获得合理投资回报（如有)。
对于市政设施管理维护项目，从合作期开始，项目公司负责市政设施的管理和维护工作，获得基于绩效考核机制下养护维护绩效服务费，用以维持项目运营并获得合理投资回报（如有)。
8.3. 风险承担 支出责任识别
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在《PPP 协议》中将具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。
依据《实施方案》，本项目的风险分配核心机制建议如下：项目融资、建设、运营、维护等风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担， 不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。本项目的风险分配基本框架如下表所示：
13
风险分配基本框架表
风险
政府承担
共同承担
项目公司承担
政治风险
政府信用
√
公众反对
√
政府干预
√
政府决策失误
√
政府决策过程冗长
√
政府官员腐败
√
政府征收
√
法律风险
法律及监管体系不完善
√
法律变更
√
经济风险
利率风险
√
通货膨胀风险
√
税收调整
√
不可抗力风险
不可抗力
√
项目采购与融资风险
竞争不充分
√
项目融资风险
√
项目设计风险
规划方案变更
√
设计不当风险
√
项目建设风险
土地获取风险
√
项目审批风险
√
工程变更
√
工期延误
√
施工供应风险
√
施工技术不当
√
施工成本超支
√
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风险
政府承担
共同承担
项目公司承担
市政设施保护风险
√
气候/地质条件
√
工程质歌不达标
√
工地安全事故
√
环境保护风险
√
项目运营风险
最低需求风险
√
运营维护安全风险
√
运营维护质歌风险
√
运营成本超支风险
√
合作风险
信用风险
√
合同文件冲突/不完备
√
组织协调风险
√
投资者变动
√
8.4. 配套投入支出责任识别
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接等。计算公式为：
配套投入支出数额= 政府提供的其他投入总成本- 社会资本方支付的费用
依据《实施方案》，本项目中政府未提供配套投入，配套支出责任为零。
15
9.
财政支出测算
9.1. 股权投资支出责任测算
依据《实施方案》，本项目中选社会资本自行成立项目公司，故本项目财政股权投资支出责任为零。
9.2. 运营补贴支出责任测算
依据《实施方案》，本项目采用政府付费的支付方式，区建设发展局将根据
《PPP 协议》的约定按期支付政府服务费。
9.2.1.
测算方法
依据《实施方案》，本项目运营维护服务费区分为绿化景观养护维护服务费和市政设施管理维护服务费。
其中，绿化景观提供工程项目的建设期为三 （3) 年，运营维护期七 （7) 年， 既有绿化景观养护项目和市政设施管理维护项目的运营维护期自《PPP 协议》生效日起至合作期最后一日止。因此，绿化景观养护维护服务费分为两阶段（第一阶段为合作期第 1 至第 3 年，第二阶段为运营维护期第 4 年至合作期末)执行， 市政设施管理维护服务费按照一阶段（合作期第 1 年至合作期末)执行。
本项目政府支付的服务费按照合作期第 1 年至第 3 年与合作期第 4 年至合作期末分别计算。
（ 1 ) 合作期第
1 年至第
3 年的运营补贴支出责任
运营补贴支出责任= 约定的绿化景观养护维护成本+ 约定的市政设施管理维护成本 ± 根据
PPP 协议核算的项目运营维护考核奖罚金额
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1) 约定的绿化景观养护维护成本
约定的绿化景观养护维护成本是指项目公司维护养护绿化景观在合作期第
1 年至第 3 年所支付的职工薪酬、养护成本和管理费用等各项成本费用。
依据《实施方案》，本阶段的绿化景观养护维护成本为 1000 万元/年。
2) 约定的市政设施管理维护成本
约定的市政设施管理维护成本是指项目公司管理维护市政设施项目在合作期第 1 年至第 3 年所支付的职工薪酬、养护成本和管理费用等各项成本费用。
依据《实施方案》，本阶段的市政设施管理维护成本为 517 万元/年。
3) 据 根据
PPP 协议核算的项目运营维护考核奖罚金额
本次测算假设运营维护可达到考核标准，按奖罚金额为 0 计取。
（ 2 ) 合作期第
4 年至合作期期末的运营补贴支出责任
运营补贴支出责任= 合作期考核额{ 社会资本资本金预期投资回报 ± 根据
PPP 协议核算的项目建设管理考核奖罚金额 ± 根据
PPP 协议核算的项目运营维护考核奖罚金额} + 项目总投资/ （合作期- 建设期 ) ) + 约定的融资成本水平+ 约定的绿化景观养护维护成本+ 约定的市政设施管理维护成本
1) 社会资本资本金预期投资回报
社会资本资本金预期投资回报是指以社会资本方实缴资本金为基础，按照其预期投资回报率计算的社会资本分年应获得的投资回报水平。
17
社会资本股东方各年度资本金预期投资回报= 资本金实缴资金* 中选的资本金预期投资回报率
本测算按资本金预期投资回报率 8%计取。根据《实施方案》，项目资本金
9925.61 万元，全部由中选社会资本出资。
2) 据 根据
PPP 协议核算的项目建设管理考核奖罚金额
本次测算假设建设管理可达到考核标准，按奖罚金额为 0 计取。
3) 据 根据
PPP 协议核算的项目运营维护考核奖罚金额
本次测算假设运营维护可达到考核标准，按奖罚金额为 0 计取。
4) 项目总投资 / （合作期 - 建设期 ) )
项目总投资是指区管委会指定机构竣工财务决算审计最终确定的绿化景观提升工程项目投资总额。本次测算按照竣工决算审计总投资与实施方案约定总投资数额相等计取（49628.07 万元)。
依据《实施方案》，本项目合作期十（10)年，绿化景观提升工程项目建设 期为三（3)年，运营维护期为七（7)年。
5) 约定的融资成本水平
约定的融资成本水平是指“项目公司实际支付的贷款利息"、“中国人民银行 5 年期以上贷款利率下的贷款利息"和“政府方推荐融资方案下的贷款利息" 三者中的最低者。
18
依据《实施方案》，本测算中贷款利率暂按中国人民银行目前执行的 5 年期以上贷款基准利率 4.90%记取。贷款期限暂按 10 年计算，宽限期为 3 年。采用等额本金偿还方式。
6) 约定的绿化景观养护维护成本
约定的绿化景观养护维护成本是指项目公司维护养护绿化景观在合作期第
4 年至合作期期末所支付的职工薪酬、养护成本和管理费用等各项成本费用。
依据《实施方案》，在合作期第 4 年至合作期期末绿化景观养护维护成本为
4000 万元/年。
7) 约定的市政设施管理维护成本
约定的市政设施管理维护成本是指项目公司管理维护市政设施项目在合作期第 4 年至合作期期末所支付的职工薪酬、养护成本和管理费用等各项成本费用。
依据《实施方案》，在合作期第 4 年至合作期期末市政设施管理维护成本为
517 万元/年。
9.2.2.
测算结果
依据以上假设条件，计算出合作期内政府方各年的运营补贴支出责任如下：
运营补贴支出责任测算表（单位：万元 ) )
年份/ 万元
2017
2018
2019
2020
2021
运营补贴支出责任
1517
1517
1517
14346
14068
年份/ 万元
2022
2023
2024
2025
2026
19
运营补贴支出责任
13790
13512
13235
12957
12679
9.3. 风险承担支出责任测算
依据《实施方案》中风险分配框架，同时参考行业经验，本项目中，产生较大政府支出责任概率且支出额度较高的风险事件主要是指规划及建设标准调整导致的建设成本提升、国家和地方提高运营维护标准导致维护费用提高、税种和税率的变化等。由于本项目从合作期第一年起，既包括绿化景观提升工程的新建项目投资建设，也包括既有绿化设施养护维护和市政设施管理维护，因此，本项目政府方的风险支出责任区分为绿化景观提升工程建设期风险和所有项目设施运营维护期风险。其中，建设期风险分担=年度投资额*风险比例，运营期风险分担=项目公司年政府付费*风险比例。
对于设计、建设、运营风险，一般项目按传统模式建设结算价格超额约能控制在概算投资 10%，运营成本一般能控制在预计成本的 10%以内，采用 PPP 模式后，该部分风险可转移给项目公司承担，为转移风险。
对于建设及运营过程中，通货膨胀、突发事件、不可抗力等风险为政府与社会资本方共同承担，该部分风险存在一定的不确定性不易估计，暂按建设投入的 4%及运营补贴支出责任的 10%估算，其中建设风险 2%可转移给项目公司承担，运营风险 5%可转移给项目公司承担，其余为政府自留风险。
综上，合作期内政府自留风险支出责任如下：
建设风险支出责任= 建设期第一年的建设投资*2%+建设期第二年的建设投资 2%+建设期第三年的建设投资*2% 合作期每年运营风险支出责任= 年运营补贴支出责任*5%
（ 1 ) 建设风险支出责任
20
依据《实施方案》中项目投资计划，建设资金投入暂按建设期第一年 45%、第二年 45%、第三年 10%的比例安排，结合风险分担比例，则各年度建设风险支出责任详见下表所示：
建设风险支出责任（单位：万元 ) )
PPP 建设期
建设投资
（ 1 ) )
风险比例
（ 2 ) )
建设风险支出责任
（ 1 ) ) * （ 2 ) )
2017
22332.6
2%
447
2018
22332.6
2%
447
2019
4962.8
2%
99
（ 2 ) 运营风险支出责任
结合以上风险分担比例分析，则各年度运营风险支出责任详见下表所示：
运营风险支出责任（单位：万元 ) )
PPP 运营期
运营补贴支出责任
（ 1 ) )
风险比例
（ 2 ) )
运营风险支出责任
（ 1 ) ) * （ 2 ) )
2017
1517
5%
76
2018
1517
5%
76
2019
1517
5%
76
2020
14346
5%
718
2021
14068
5%
704
2022
13790
5%
690
2023
13512
5%
676
2024
13235
5%
661
2025
12957
5%
647
2026
12679
5%
634
（ 3 ) 总风险承担支出
结合上述风险支出，本项目的总风险承担支出详见下表：
风险承担支出责任汇总表（单位：万元 ) )
21
PPP
合作期
建设风险支出
（ 1 ) )
运营风险支出
（ 2 ) )
风险承担支出汇总
（ 1 ) ) + （ 2 ) )
2017
447
76
523
2018
447
76
523
2019
99
76
175
2020
——
718
718
2021
——
704
704
2022
——
690
690
2023
——
676
676
2024
——
661
661
2025
——
647
647
2026
——
634
634
9.4. 配套投入支出责任测算
本项目中政府尚未提供配套投入，配套支出责任为零。
9.5. 汇总分析
根据上述分析，本项目财政支出责任总计详见下表所示：
财政支出责任总计（单位：万元 ) )
PPP 合作期 股权支出
责任
运营补贴支出
责任
风险支出
责任
配套支出
责任
支出责任总计 2017
0.00
1517
523
0.00
2040
2018
0.00
1517
523
0.00
2040
2019
0.00
1517
175
0.00
1692
2020
0.00
14346
718
0.00
15064
2021
0.00
14068
704
0.00
14772
22
2022
0.00
13790
690
0.00
14480
2023
0.00
13512
676
0.00
14188
2024
0.00
13235
661
0.00
13896
2025
0.00
12957
647
0.00
13604
2026
0.00
12679
634
0.00
13313
10.
财政承受能力评估
本项目计划利用某某市本级财政承担政府支出责任，本项目财政承受能力论证按照《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》 （财 经(2015)21 号)的相关要求，结合实际情况，评价财政承受能力，并为财政支出的分配提供参考依据。
10.1. PPP 项目支出责任占本级财政支付能力评估
10.1.1.
政府性基金支付责任分析
结合财政部门意见，计划用政府性基金预算支出科目中的“城乡社区支出" 支付部分 PPP 项目支出责任，剩余部分支出责任再通过一般公共预算进行支出。
10.1.2.
某某 市政府性基金支付责任及占比分析
根据某某市财政数据，2012-2018 年某某市本级政府性基金支出如下表所示：
23
2012-2018 年 年 某某 市本级政府性基金支出表
年份 政府性基金支出（万元)
2012 1626370
2013 2611570
2014 2197885
2015 1454263
2016 1408975
2017 1661556
2018 2116777
根据 2012 年到 2018 年某某市本级政府性基金支出平均增长率 8.85%，考虑某某市目前发展状况及未来发展规划，将某某市市本级政府性基金支出增长率拟定为 8.87%。按照拟定年均增长率，以 2018 年政府性基金支出预算值 2116777 万元为基数，某某市本级2019 年至2026 年政府性基金支出预估情况如下表所示：
某某 市本级
2019 年至
2026 年政府性基金支出预估情况
年份
政府性基金支出
（万元 ) )
预计增长
率
年份
政府性基金支出
（万元 ) )
预计增长
率
2019 2304535.12 8.87% 2023 3237548.05 8.87%
2020 2508947.39 8.87% 2024 3524718.56 8.87%
2021 2731491.02 8.87% 2025 3837361.1 8.87%
2022 2973774.27 8.87% 2026 4177735.03 8.87%
本项目部分支出责任通过基金进行承担。汇总本项目及在本项目之前某某市已实施的使用政府性基金的 PPP 项目基金支出总计，测算各年用于支付 PPP 项目的基金支出占总基金比例如下表所示：
24
年份
本项目使用基
金（万元 ) )
其他项目使用
基金（万元) )
全部
PPP 项目使用
基金（万元 ) )
政府性基金支
出（万元 ) )
占比
2017 1632.00 65000.00 66632.00 1661556 4.01% 2018 1632.00 66994.56 68626.56 2116777.00 3.24% 2019 1353.60 68420.56 69774.16 2304535.12 3.03% 2020 12051.20 69275.61 81326.81 2508947.39 3.24% 2021 11817.60 102699.80 114517.40 2731491.02 4.19% 2022 11584.00 48017.64 59601.64 2973774.27 2.00% 2023 11350.40 52318.18 63668.58 3237548.05 1.97% 2024 11116.80 51478.48 62595.28 3524718.56 1.78% 2025 10883.20 58490.59 69373.79 3837361.1 1.81% 2026 10650.40 52347.49 62997.89 4177735.03 1.51% 通过以上数据可见，某某市本级全部 PPP 项目使用基金合计占比总基金均未超出 10%，最高占比年份为 2021 年，占比为 4.19%。
10.1.3.
某某 市一般公共预算支付责任及占比分析
根据某某市财政数据，2012-2017 年某某市本级一般公共预算支出如下表所示：
2012-2017 年 年 某某 市本级一般公共预算支出表
年份 一般公共预算支出（万元)
2012 3705198 2013 4232491 2014 4493456 2015 5000992 2016 4871514 2017 5143757
25
2012 年到 2017 年某某市市本级财政一般公共预算支出的平均增长率为
6.94%，综合考虑某某市以往经济增长速度及未来发展趋势，将某某市市本级财政一般预算支出增长率拟定为 6.94%。按照拟定年均增长率，某某市本级 2018 年至 2026 年一般公共预算支出预估情况如下表所示：
某某 市本级
2018 年至
2026 年一般公共预算支出预估情况
年份
预计一般公共预
算支出（万元) )
预计增长
率
年份
预计一般公共预
算支出（万元) )
预计增长
率
2018 5500733.74 6.94% 2023 7693456.85 6.94% 2019 5882484.66 6.94% 2024 8227382.75 6.94% 2020 6290729.09 6.94% 2025 8798363.12 6.94% 2021 6727305.69 6.94% 2026 9408969.52 6.94% 2022 7194180.71 6.94%
本项目支出责任除基金外剩余部分通过一般公共预算支出进行支付。汇总本项目及在本项目之前某某市已实施的 PPP 项目一般公共预算支出责任，测算各年支出责任占一般公共预算支出比例如下表所示：
某某 市本级全部
PPP 项目一般公共预算支出责任及其占比情况
年份
本项目一般公共预算支出责
任（万元 ) )
其他项目一般公共预算支出
责任（万元) )
全部
PPP 项目一般公共预算支出责任
（万元 ) )
一般公共预算支出预测（万
元 ) )
占比
2017 408.00 45995.47 46403.47 5143757.00 0.90% 2018 408.00 51465.28 51873.28 5500733.74 0.94% 2019 338.40 116657.15 116995.55 5882484.66 1.99% 2020 3012.80 121719.89 124732.69 6290729.09 1.98% 2021 2954.40 123199.38 126153.78 6727305.69 1.88% 2022 2896.00 120135.06 123031.06 7194180.71 1.71% 2023 2837.60 116966.53 119804.13 7693456.85 1.56%
26
年份
本项目一般公共预算支出责
任（万元 ) )
其他项目一般公共预算支出
责任（万元) )
全部
PPP 项目一般公共预算支出责任
（万元 ) )
一般公共预算支出预测（万
元 ) )
占比
2024 2779.20 119003.88 121783.08 8227382.75 1.48% 2025 2720.80 116430.57 119151.37 8798363.12 1.35% 2026 2662.60 118802.13 121464.73 9408969.52 1.29% 通过以上数据可见，某某市本级全部 PPP 项目各年一般公共预算支出责任占比均未超出 10%。
10.2. 行业和领域平衡性评估
行业和领域平衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
某某市本级并未实施本项目相关行业领域的 PPP 项目，此领域的项目并未出现过于集中的情况，平衡性较好。
10.3. 结论
综上所述，本项目财政承受能力论证的结论为“通过论证 " 。经开区财政部门在编制年度预算和中期财政规划时，将本项目财政支出责任纳入一般公共预算统筹安排。
11.
建议
建议财政部门对本项目实行全程严格监管，确保项目提供公共服务的质效。在项目实施方案的主要边界条件确定后，仍需开展财政承受能力验证工作，确保项目实际支付责任满足财政承受能力要求。