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某某 市 某某 区农村公路暨研学旅行户外拓展
PPP 项目
财政承受能力论证报告
某某 二零一八年三月
目录
一、项目概况 ............................................. 1 （一）项目背景 ......................................... 1 （二）项目建设基本情况 ................................. 2 二、论证编制目的和依据 .................................. 11 （一）编制目的 ........................................ 11 （二）编制依据 ........................................ 12 三、财政承受能力说明 .................................... 14 四、项目支出责任识别 .................................... 15 （一）股权投资 ........................................ 15 （二）运营补贴 ........................................ 15 （三）风险承担 ........................................ 15 （四）配套投入 ........................................ 16 五、政府支出责任测算 .................................... 17 （一）股权投资支出 .................................... 17 （二）运营补贴支出 .................................... 17 （三）风险承担支出 .................................... 17 （四）配套投入支出 .................................... 17 （五）政府年度支出总额 ................................ 18 六、财政承受能力分析 .................................... 20 （一）一般公共预算支出预测 ............................ 20 （二）财政支出能力评估 ................................ 22 （三）政府性基金预算支出预测 .......................... 24 （四）行业和领域均衡性评估 ............................ 26
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一、项目概况
（一）项目背景
1、某某对“四好农村路”建设作出重要指示 从 2013 年起，某某总书记多次对农村公路作出重要批示，要求农村公路建设要因地制宜、以人为本，与优化村镇布局、农村经济发展和广大农民安全便捷出行相适应，要进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好，逐步消除制约农村发展的交通瓶颈，为广大农牧民脱贫致富奔小康提供更好的保障。2017 年 12 月 19 日，某某总书记对“四好农村路”建设又作出重要指示，充分肯定了近年来农村公路建设成效，深刻阐述了“四好农村路”建设的重大意义，并提出了更高要求，这是对交通运输工作的充分肯定、极大鼓舞，更是殷切希望、巨大鞭策。在社会服务方面，要增强农村公路的服务功能，在适宜路段和地点，增设错车台和停车港湾、观景台等功能性设施，打造宜居宜游的农村公路交通环境。
2、把“研学旅行”作为推进素质教育的一个重要内容来开展 2013 年 2 月 2 日，某某院办公厅关于印发国民旅游休闲纲要（2013— 2020 年）的通知全国印发了《国民旅游休闲纲要（2013—2020 年）》，纲要中提出“逐步推行中小学生研学旅行”的设想。2017 年 9 月，某某市研学旅游深化体验教育推进会在某某区举行，会议旨在进一步贯彻落实教育部等 11 个部委《关于推进中小学生研学旅行的意见》(教基一[2016]8 号) 和《某某市中小学生体验教育实施方案》(承教政体[2017]03 号)及《某某市教育局关于加强中小学研学旅行的意见》(承教政体[2017]53 号)文件精神，总结某某市 2017 年体验教育开展情况，交流创建体验教育示范区工作 经验，加快体验教育成果转化进程。截至 2017 年 9 月，某某市 50 多所学
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校，1.5 万余名学生参与体验教育实践课，已初步形成具有鲜明某某特色的参考标准、学生社团、课程设置，为某某市教育事业的改革和发展注入了活力、增添了动力。
3、某某区农村公路现状成为当地综合发展瓶颈 近几年来，随着经济的发展，某某区交通建设明显滞后，路网密度低、结构不尽合理的矛盾越来越突出，现存路网已经超期服役，路况老化严重， 地方公路主骨架的作用正受到严峻的挑战。随着近年来交通量日益增加， 路面破损严重，各种病害层出不穷，极大地影响了道路的平整性与行车的舒适度。目前路网已经成为当地经济发展，人流、物流、信息流沟通的瓶颈。为此，某某区交通局积极谋划提升公路服务水平，改善路网结构，并重点针对制约县域经济发展的农村公路进行建设。
4、致力于通过提升改造农村公路带动某某区第三产业发展 某某区境内旅游资源丰富，元宝山滑雪场占地面积达 1600 亩，双塔山森林公园是某某市十大胜景之一，国家 AAAA 级旅游景区。
本项目所在区域地处山区，境内山奇水秀，面积广阔，“陈栅子乡海棠节”、黄粱风景区、湛营水库、某某区烈士陵园、“某某省股改第一村” 等形成了丰富的自然、人文景观旅游线路。
（二）项目建设基本情况
某某市某某区农村公路暨研学旅行户外拓展 PPP 项目位于某某区偏桥子镇、陈栅子乡、西地乡、大庙镇。基本情况如下：
1. 建设内容与规模
（1）研学旅行教育基地 本项目依托某某区西地乡肖店村优美的自然风光、结合该村“某某市股改第一村”的氛围，依托某某区烈士陵园和湛营水库，致力于在某某区
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西地满族乡肖店村打造红色人文景观、绿色自然景观、农事文化体验相结合的研学旅行教育基地。建设内容含历史革命纪念馆、农耕农事体验基地等。
表
1 1- - 1 教育基地主要建设指标表
序号 建设内容 单位 数量 备注 1 历史革命纪念馆 ㎡ 300
2 农耕农事体验基地 ㎡ 6600
3 主题农宿 户 5
某某区陈栅子乡自然资源丰富，风光秀美独特，每年 4、5 月份的海棠花节、还拥有“夫妻树”、连山洞、娘娘坟、酒壶山等多处自然和历史文化景观。本项目临二兴营环路建设综合性服务驿站，建筑面积 300 ㎡。
（2）农村公路建设 建设内容为 13 条农村公路（全长 71.265 ㎞）、2 座大桥、1 座公交枢纽站，以及涉及的交通管理设施（警示、指示、禁令等标志，路面标线， 设置护栏等）、防护设施，路线两侧设置绿化带。为方便中小学生研学旅行活动及部分体育赛事的组织，道路两侧设置停车港湾、便民服务驿站、观景台、旅游厕所等附属工程。
表
1 1- - 2 农村公路主要建设指标表
序号 道路名称 路线编码 里程 (km) 等级 设计速度 （km/h) 路基宽 （m）
路面宽 （m）
1 偏大线
0.86 二 80 12 10.5 2 宫十线（小三岔口至滦平界）
S552 3.23 二 40 8.5 8 3 大贾线 Y068 15.1 四 20 6.5 6 4 二兴营环路（椴树 洼段）
0.636 四/等外 / 6.5 6 5 二兴营环路（椴树 洼至河南营段）
CL07 12.04 四/等外 / 6.5 6 6 二兴营支路（梁顶）
CL10/CL15 1.841 等外 / 4.5 4 7 二兴营支路（大小 东山）
CL10/CL15 8.76 四/等外 / 6.5 6 8 二兴营支路（扁担 沟）
CL10/CL15 7.30 四/等外 / 6.5 6
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序号 道路名称 路线编码 里程 (km) 等级 设计速度 （km/h) 路基宽 （m）
路面宽 （m）
9 湛营水库至烧沟 环路（含支路）
CK18/CK20 14.40 四/等外 / 6.5 6 10 太阳沟环路 CL19 4.613 四/等外 / 6.5 6 11 太阳沟（卧牛石）
支路 CL11 0.722 四/等外 / 6.5 6 12 粮食储备库连接线
0.80 四 20 6.5 6 13 水泉路
0.963 等外 20 3.5 3
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三道河大桥 CK55130803 L0010 8x16m 后张法装配式预应力混凝土 T 梁，先简支后连续，下部结构采用柱式台墩，钻孔灌注桩基础。桥梁断面采用净 7.5m+2×0.5m 防撞护栏
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六道河大桥 CHK1130803 L0010 8x16m 后张法装配式预应力混凝土 T 梁，先简支后连续，下部结构采用柱式台墩，钻孔灌注桩基础。桥梁断面采用净 7.5m+2×0.5m 防撞护栏 17 公交枢纽站（亩）
位于偏桥子镇、临京沈线，占地 20 亩。
2. 项目总投资及资金来源
本项目总投资估算为 36184.56 万元，其中建安费 27257.74 万元，占总 投资的75.33%；其他费用5939.11 万元，占总投资的16.41%，预备费2987.71万元，占总投资的 8.26%。最终数据以施工设计图纸财政投资评审及决算审计为准。
项目建设总投资估算为 36184.56 万元，其中：项目资本金 9046.14 万元，占总投资的 25%，其他资金 27138.43 万元，占总投资的 75%。其他资金由项目公司通过与商业银行、证券、产业基金、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等融资解决。具体方式由社会资本方自主选择筹措，本项目要求社会资本方自身具备一定的资金实力和融资能力，并承担融资担保连带责任。
3. 项目主要产出说明
从工程角度：本项目建成后可提供最多 70 余公里的可供正常通行的农
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村公路，完成三道河大桥和六道河大桥、公交枢纽站的新建工作，缩短了区域内运输时间，节省了运输费、燃料费。
从社会角度：本项目建成后，可提供研学旅行教育基地和 60 余公里活动用道路，用于某某区及周边县区乃至某某市中小学生研学旅行、工会会员户外拓展、体育赛事举办等，为优化校外管理模式，整合校外教育资源， 创新校外教育形式，满足学生日益增长的多样化、个性化的素质教育需求提供了有效途径；同时也满足了某某区及周边县区乃至某某市居民户外拓展、强身健体的需求。
从经济效益角度：本项目建成后，有利于改善所在区域的道路基础设施，方便当地居民出行；有利于农产品的运输，促进农业地区快速发展， 提升城乡居民的收入水平；便于森林防火工作的开展，有利于保护资源； 有利于增强中心城区对周边农业地区的辐射作用，促进城乡一体化建设； 有利于推动某某市近郊区的城市休闲基地建设，拉动消费增长，活跃城市经济。
（三）项目运作方式
1、运作方式 综合考虑本项目的项目进度、回报机制、风险分配框架、融资需求等因素，本项目拟采用建设-运营-移交（BOT）方式进行运作。在合作期内， 中标社会资本承担项目的投融资、建设、运营维护等责任，合作期结束后， 项目公司需保障所运营项目设施的完整性，并将项目设施无偿移交给政府指定机构。
（1）某某区交通局作为实施机构负责本项目的准备、采购、谈判，与项目公司签订《PPP 项目合同》；项目执行阶段负责协调各部门配合项目建设过程中的手续办理，承担项目的建设及维护的监管、绩效考核、相关
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优惠政策的落实工作等。
（2）政府授权政府出资代表与中标社会资本方共同成立项目公司 （SPV）。
（3）项目公司在合作期内负责办理建设过程中的各项手续，并承担相应费用，项目公司负责出资建设本项目（B）；项目公司进行运营维护（O）； 最后将固定资产及项目经营权移交给政府（T）。
2、回报机制 项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助，由项目自身经营属性决定。项目回报机制决定了社会投资人的回报方式及稳定性，是 PPP 项目运作成功的关键。本项目在组织中小学生研学旅行、组织工会会员开展室外拓展活动、广告牌经营收入、服务驿站经营收入和举办体育赛事等方面存在收益，但是预计收入无法弥补投资建设成本和运营成本，为了保障社会资本预期投资回报要求， 政府需要给予一定的可行性缺口补助。因此设定项目回报机制为“可行性缺口补助”。
（1）使用者付费
本项目建设完成后运营初始年份给项目公司带来预期营业收入如下表所示：
表
1 1- - 3 初始年份营业收入
序号 项目 单位 单价 预计数量/ 预计年流量 小计 （万元）
1 广告收入
80.00 1.1 公交枢纽站广告 元/㎡/年 100 1400 14.00 1.2 公交港湾广告灯箱 元/处/年 8000 10 8.00 1.3 擎天柱广告牌 元/块/年 40000 2 8.00 1.4 山体广告 元/㎡/年 100 4000 40.00 1.5 体育赛事冠名 元/次 10000 10 10.00
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2 服务驿站经营权转让 元/年 150000 1 15.00 3 学生研学旅行 元/人次 110 14700 161.70 4 工会会员拓展 元/人次 110 5200 57.20 5 举办体育赛事 元/场 40000 2 8.00 合计
321.90 备注：
①某某区在校中小学生约为 21000 人，某某市在校中小学生为约为 410000 人。中小学生研学旅行活动由某某区教育局按照《教育部等 11 部门关于推进中小学生研学旅行的意见》、结合实际情况统一安排部署，运营初始年参加研学旅行活动人数按照目前全区中小学生人数的 70%确定， 约为 14700 人。
②某某区工会会员约为 26000 人，工会会员户外拓展体验活动由区工会联系各职能单位统一组织，本着会员自愿原则并保守预测，运营初始年参加户外拓展体验活动人数按照目前全区工会人数的 20%确定，约为 5200 人。
③活动收费 110 元/人次，价格组成为：旅游大巴租赁费（约 16 元/ 人），保险费（约 5 元/人），餐费（约 15 元/人），导游费（约 4 元/人）， 基地燃料及动力费摊销（约 1.5 元/人），项目公司人员成本摊销（约 32 元/人），场馆及基地折旧费（约 13 元/人）；合理利润率为 6%；价格波动空间为 20%。
④具体收费额度由项目公司与某某区教育局（某某区总工会）根据实际活动安排确定，原则上不超过本方案预测的活动收费 110 元/人次。中小学生费用由学校组织向参与学生收取，支持某某区政府或教育局设立专项资金支持该区中小学生研学旅行活动，以扣减学生交纳金额；工会会员费用由某某区总工会会员活动经费中拨付。
⑤举办体育赛事收费为举办马拉松赛、竞走赛、自行车赛、越野赛等
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适合的赛事提供场地及必要的设施及服务，如线路规划、交通管制、设置服务点等。
⑥考虑到项目公司对本项目的运营经验趋于成熟、宣传力度逐年增长， 预计项目经营收入年增长率为 2%。
⑦允许项目公司在合法合规并取得项目实施机构同意的范围内，通过商业模式创新取得其他经营收入，收入计入使用者付费金额。
（2）可行性缺口补助
本项目中可行性缺口补助是指，在项目公司收取的营业收入无法覆盖项目的建设、运营成本及项目公司合理收益的情况下，由政府方提供一定的补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使得本项目具备商业上的可行性。
当年政府可行性缺口补助=（当年可用性付费+运营付费-当年使用者付费）
①可用性付费 可用性付费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费，政府支付的可用性付费计算基数以经政府审计的交工决算为准。本项目参照银行贷款“等额本息”付款方式进行测算。
可用行付费=P*i*(1+i)^n/[(1+i)^n-1] 其中：P 为扣除政府出资代表出资的全部建设成本（本方案暂取值为 36094.11 万元）
i 为投资回报率（本项目取值 6%）
n 为付费年限（本项目取值为 15）
②运营付费
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项目公司为维持本项目可用性而提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要为本项目的运营维护成本及合理利润回报。
整个运营维护期内运营成本分为两部分。
第一部分为农村公路维修维护成本，为农村公路日常维护、中修及大修。
第二部分为满足研学旅行户外拓展活动的运营成本，包括：工资及福利、外购燃料及动力费、租赁费、维修费、管理费、组织费用、其他费等。
运营付费=运营成本×（1+合理利润率）
运营成本构成如下：
A 农村公路维修维护成本 本项目道路维修养护、中修及大修费，年维修养护根据某某省交通运输厅公路管理局的相关规定并结合本项目地理条件和实际情况，初步约定本项目每年维修养护费用为 3.15 万元/㎞，合计 224.78 万元/年。
中修预计安排在运营期第 5 年，预计中修费用约为 30 万元/㎞，合计 为 2137.95 万元。大修预计安排在运营期第 8 年，预计大修费用为 120 万元/㎞，由某某区交通局根据道路使用及养护情况确定维修时间和维修方案，并根据发生年份的公路维修、养护定额及实际发生费用进行支付。由于本项目道路用途多为组织研学旅行等户外拓展活动，通车量较少，据此仅对偏大线、宫十线、大贾线三条道路共计 19.19 ㎞进行大修，费用合计 为 2302.80 万元。其他线路根据届时使用实际情况确定维修方案。若中修和大修工程发生在预计时间之前，则说明项目公司建设或运营维护不达标， 实施机构有权不支付维修费用。
B 工资及福利费
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本项目预计需要人工为 28 人，年工资及福利费预计为 92.40 万元，主要为组织研学旅行等多项经营活动工作人员，农村公路养护人员工资在“农村公路维修维护成本”进行核算。
C 外购燃料及动力费 设定本项目外购燃料及动力费为研学旅行户外拓展基地水费及电费， 约为 3 万元/年。
D 租赁费 租赁研学旅行户外拓展基地用地 22.5 亩，每亩租金为 0.1 万元/年； 租赁民房 5 户改造为农宿，每户租金为 0.5 万元/年。
E 维修费 维修费为基地设施日常维修费，按照教育基地建安成本的 1.5%进行测算，年维修费为 6.78 万元。
F 管理费 本项目管理费主要为日常运营管理发生的费用，按照人员工资及福利的 10%进行测算，年管理费为 9.24 万元。
G 其他费用 本项目的其他费用主要是为了维持项目的使用者付费项目的运营及其他无法预料的成本发生的费用，按照上述第 B-F 项费用合计的 10%测算， 为 11.62 万元/年。
（3）可行性缺口补助支付 本项目由社会资本承诺最低营业收入。可行性缺口补助根据项目公司实际营业收入与预测营业收入和最低营业收入的关系进行计算，并根据绩效考核结果确定支付金额。本项目设定 50%可用性付费和全部运营付费与运营绩效考核的结果挂钩。对于运维服务绩效未能达到绩效标准要求的，
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项目实施机构将按公式减付补助。具体支付方式如下：
①实际营业收入≤最低营业收入 实际可行性缺口补助=绩效考核系数*（当年可用性付费*50%+运营付费）+当年可用性付费*50%-最低营业收入 ②最低营业收入＜实际营业收入≤预测营业收入 实际可行性缺口补助=绩效考核系数*（当年可用性付费*50%+运营付费）+当年可用性付费*50%-预测营业收入+（预测营业收入-实际营业收入）
/2
③预测营业收入＜实际营业收入 实际可行性缺口补助=绩效考核系数*（当年可用性付费*50%+运营付费）+当年可用性付费*50%-预测营业收入 同时，实际营业收入超出预测营业收入部分对应的净利润，项目公司与政府方按照 2:8 进行分成（最终分成比例以谈判结果为准）。
绩效考核系数测算如下：
①考核得分≥90 分，绩效考核系数为 1。
②60 分≤考核得分＜90 分，绩效考核系数公式如下：
绩效考核系数=1+（绩效考核得分-90）×1.33% ③考核得分＜60 分，说明运营企业在管理服务方面能力不足或态度消极，政府给予项目公司一次警告，警告后仍未改正，则当月的绩效考核系数为 0。
二、论证编制目的和依据
（一）编制目的
本报告通过对某某市某某区农村公路暨研学旅行户外拓展 PPP 项目中政府方的责任识别以及政府财政能力分析，识别、测算政府和社会资本合
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作项目的各项财政支出责任，科学评估本项目实施对某某市某某区当前及今后年度财政支出的影响，防范和控制财政风险，为 PPP 项目财政管理提供依据，为政府相关领导就本项目的实施决策提供参考。
（二）编制依据
1、法律法规 （1）《中华人民共和国政府采购法》； （2）《中华人民共和国城乡规划法》（2015 年修正）； 2、某某院规范性文件 （1）《某某院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96 号）； （2）《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国办发[2014]43号）； （3）《某某院关于创新重点领域投资融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国办发[2014]60 号）； （4）《某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42 号)； 3、部门规范性文件 （1）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金[2014]76 号）； （2）《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113 号）； （3）《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156 号）；
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（4）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215 号）； （5）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015 年第 25 号令）； （6）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 [2015]21 号）； （7）关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知(财金[2015]167号)； （8）《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92 号）； （9）《农村公路建设管理办法》（中华人民共和国交通部 2016 第 3 号令）； （10）《教育部等 11 部门关于推进中小学生研学旅行的意见》（教基一[2016]8 号）； （11）《关于印发 2017 年某某省校外教育工作计划要点的通知》（冀校外办[2017]1 号）。
4、其他 （1）《某某市某某区农村公路暨研学旅行户外拓展可行性研究报告》； （2）《研学旅行服务规范》（LB/T054-2016）； （3）《公路工程基本建设项目投资估算编制办法》（JTGM20-2011）； （4）《公路工程技术标准》（JTGB01-2014）; （5）《公路工程估算指标》（JTG/TM21-2011）; （6）《建设项目经济评价方法与参数》。
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三、财政承受能力说明
按照财政部的《PPP 财政承受能力论证指引》，财政承受能力论证通过识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。财政部门应坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。
财政承受能力论证包括财政支出能力论证以及行业和领域平衡性论 证。财政支出能力论证，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性论证，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时， 将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。
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四、项目支出责任识别
（一）股权投资
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况 下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
本项目 PPP 模式实施方式采用“政府与社会资本共同组建项目公司”， 实现 PPP“风险共担、利益共享”机制。
（二）运营补贴
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目非盈利性服务，具有较强的社会公益性质，需要政府履行相应的职责，对项目的运营进行“可行性缺口补助+绩效考核”。
（三）风险承担
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、土地获取风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
根据项目实施方案，本项目设计的 PPP 模式下的风险分担机制如下：
风险识别 政府 社会资本 双方共同承担 风险类型 风险描述
政策风险 政府信用 √
政府决策和审批延误 √
政府干预 √
政治/公众反对
√ 政治不可抗力事件
√
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法律及合同风险 法律及监管体系不完善
√ 法律变更
√ 第三方违约风险
√
税收政策调整
√ 合同文件风险
√
资金风险 利率风险
√
融资风险
√
通货膨胀
√
建设风险 工程建设变更（包 含设计变更、施工范围变更）
责任方承担 地质灾害风险
√ 施工质量及技术风险
√
完工延误风险
√
土地获取风险
责任方承担
运营及维护风险 政府部门违约 √
社会资本方违约
√
支付延误风险
责任方承担 运营成本增加
√
使用者付费不足
责任方承担 不可抗力风险 不可抗力风险
√ （四）配套投入
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。
根据实施方案，政府或其相关部门负责项目范围的征地拆迁、地上物补偿工作，以保证项目正常开工，此部分费用计入项目总投资。
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五、政府支出责任测算
（一）股权投资支出
本项目将由项目实施机构通过公开竞争方式选择社会资本方，由政府出资代表和社会资本方共同成立项目公司进行本项目具体运作。其中政府出资代表出资 90.46 万元，持有 1%股份，作为一次性投入。
（二）运营补贴支出
运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定。本项目属于可行性缺口补助项目，在项目运营补贴期间，项目公司通过使用者付费获取部分收入，但是收入远无法弥补投资建设成本和运营成本， 为了保障社会资本预期投资回报要求，政府需要给予一定的可行性缺口补助。
根据《某某省农村公路养护管理考核办法》，管养工作达标可向省级申请农村公路养护奖补资金。由于此部分资金金额的不确定性，本次测算不予考虑，项目运营过程中每年的奖补资金实际数额在财政支出责任中进行相应扣减。
（三）风险承担支出
对于需要政府承担的政治风险与法律风险，风险支出数额和概率都难以准确测算，因此采用比例法对风险承担支出进行测算，即按照 PPP 项目的建设总投资和总运营成本的一定比例确定风险承担支出。本项目建设期内项目风险支出按项目建设成本的 5%考虑，运营期内年风险承担按照年运营成本的 3%考虑，政府方承担自留风险成本按风险的 20%计算，合作期内政府风险承担支出共计 427.36 万元。
（四）配套投入支出
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1.政府或其相关部门负责协调将项目所需水、电、通讯线路等配套设施接至所需区域内，由此产生的费用由项目公司支付，计入项目总投资。
2.项目范围内所涉及的征用土地由某某区政府成立专门相关部门负责征地拆迁等工作，由某某区交通局作为土地使用权主体，征地拆迁费用由项目公司承担，以最终决算结果为准，计入项目总投资；因政府方原因导致征地拆迁进度缓慢从而影响建设期的，应当顺延建设期。项目范围内所涉及租赁土地，由项目公司与出租方签订租赁合同，费用计入项目公司运营成本。
（五）政府年度支出总额
综合政府股权投资、运营补贴支出、风险支出以及配套支出，政府授权经营期每年支出总金额如下表 6 所示。
某某市某某区农村公路暨研学旅行户外拓展 PPP 项目财政承受能力论证报告
表
6 政府支出承担列表
单位：万元
年份
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
股权投资支出
90.46
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
补贴支出
0.00
0.00
3852.24
3845.80
3839.23
3832.53
6091.93
3818.74
3811.63
风险承担支出
180.92
180.92
2.59
2.59
2.59
2.59
15.42
2.59
2.59
财政支出责任
271.38
180.92
3854.83
3848.39
3841.82
3835.12
6107.35
3821.33
3814.22
年份
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
合计
股权投资支出
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
90.46
补贴支出
6245.34
3796.98
3789.44
3781.74
3773.90
3765.90
3757.74
3749.41
61752.55
风险承担支出
16.41
2.59
2.59
2.59
2.59
2.59
2.59
2.59
427.34
财政支出责任
6261.75
3799.57
3792.03
3784.33
3776.49
3768.49
3760.33
3752.00
62270.35
19
某某市某某区农村公路暨研学旅行户外拓展 PPP 项目财政承受能力论证报告
六、财政承受能力分析
（一）一般公共预算支出预测
财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。按照财政部的《财政承受能力论证指引》的要求，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。
根据某某市某某区财政局提供的 2012-2016 年市本级财政一般 预支出表，某某市某某区 2012-2016 年一般预算支出数额总体呈现上 升趋势，如表 7 所示：
表
7 7
2012- - 2016
年财政一般预支出表
年度 2012 2013 2014 2015 2016 2017 支出（万元）
94138 98439 95625 77133 105820 101465
经测算，2012-2017 年一般预算支出年平均增长率为 3.09%，按照此增长率，未来 30 年某某市某某区一般公共预算支出预测如表 8 所示。
20
某某市某某区农村公路暨研学旅行户外拓展 PPP 项目财政承受能力论证报告
表
8 8 ：
2018- - 2034 年一般预算支出
单位：万元
年度 2018 年 2019 年 2020 年 2021 年 2022 年 2023 年 2024 年 2025 年 2026 年 2027 年 一般预算支出 104600 107832 111164 114599 118141 121791 125554 129434 133434 137557 年度 2028 年 2029 年 2030 年 2031 年 2032 年 2033 年 2034 年 2035 年 2036 年 2037 年 一般预算支出 141807 146189 150706 155363 160164 165113 170215 175474 180897 186486 年度 2038 年 2039 年 2040 年 2041 年 2042 年 2043 年 2044 年 2045 年 2046 年 2047 年 一般预算支出 192249 198189 204313 210627 217135 223844 230761 237892 245243 252821
21
22
（二）财政支出能力评估
政府对 PPP 项目的财政承受能力可通过比较政府分年财政支出责任占每年的一般公共预算支出的比例确定。本项目的政府支出责任不纳入一般公共预算支出。目前某某市某某区推进的 PPP 项目中政府财政支出将纳入某某市某某区本级一般预算支出的项目为 5 个，各年占比最高年限 2021 年为 9.11%，未达到《财政承受能力论证指引》要求的上限 10%，所以本项目通过 PPP 运作符合《财政承受能力论证指引》的要求，在财政支;出承受能力范围之内。
23
表
9 9 ：
某某 市 某某 区
2018- - 2034 年纳入一般预算支出的
PPP 项目
单位：万元
年份
一般公共预算支出预测值
某某市某某区西地满族中学PPP 项目
某某市某某区绿化美化工程建设 PPP 项目 某某市某某区双塔山至偏桥子道路工程 PPP 项目 某某市某某区农村公路县乡道路路网改造工程 ppp 项目
某某市某某区第六小学 ppp 项目
全部财政一般公共预算支出
本年度全部 PPP 项目占一般公共预算支出比例 2018 104600 52.15 2197.76 3069.1 430.4 20 5769.41 5.52% 2019 107832 2328.17 2234.45 2579.22 1704.09 889.77 9735.70 9.03% 2020 111164 2397.77 2272.24 2203.18 1756.61 916.38 9546.18 8.59% 2021 114599 2469.46 2311.17 2907.56 1810.82 943.79 10442.80 9.11% 2022 118141 2543.3 2351.27 2370.46 1887.49 972.02 10124.54 8.57% 2023 121791 2619.35 2392.56 1040.07 1924.5 1001.1 8977.58 7.37% 2024 125554 2697.69 2435.1 1075.55 1984.09 1031.05 9223.48 7.35% 2025 129434 2778.38 2478.91 1112.44 2045.58 1061.9 9477.21 7.32% 2026 133434 2861.49 2524.04 2644.53 2109.05 1093.68 11232.79 8.42% 2027 137557
2570.52 1190.72 2174.55
5935.79 4.32% 2028 141807
2273.22
2273.22 1.60% 2029 146189
2311.9
2311.90 1.58% 2030 150706
2383.91
2383.91 1.58% 2031 155363
2458.21
2458.21 1.58% 2032 160164
2555.61
2555.61 1.60% 2033 165113
2614.02
2614.02 1.58% 2034 170215
0.00 0.00%
24
（三）政府性基金预算支出预测
根据财金函[2017]85 号：且 10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分。
本项目的政府支出责任纳入到某某市某某区财政政府性基金预算支出，支出科目为“城乡社区支出”。列入财政年度预算及财政中长期计划。
政府性基金收入受国有土地使用权出让收入影响较大，且年度收入总数与同比增长率波动值不稳定。进入 2018 年，受《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17 号）政策影响，土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作；同时对土地储备资金收支进行更为严格的规定。某某区截止至 2018 年已收储土地约 5800 亩，根据某某区城市发展规划，计划 2018 年供应土地约 1112.8 亩；随年发展，计划 2018-2025 年 8 年内年均 供应土地 700-800 亩。土地出让平均价格工业用地 40 万元/亩，商业 用地 80 万元/亩，住宅用地 150 万元/亩，土地出让价格随市场行情及政策导向影响显示逐年上涨趋势。
综合以上分析及某某区 2017 年政府性基金支出 92324 万元，按照基金预算“以收定支”的原则，2018-2026 年预期增长率为 0%， 2027-2034 年预期增长率为 9%。
目前某某区已有某某市某某区滦河支流城区段水生态治理工程 PPP 项目、某某 区市政道路及管网建设工程 PPP 项目、农村公路村级公路路网改造一期工程 ppp 项目支出责任纳入到某某区政府性基金预算支出。
综合本项目，若项目公司取得预测营业收入，
25
某某区PPP 项目纳入政府性基金预算的支出责任最高年限为2024 年， 占比为 16.34%；最低年限为 2018 年，占比为 0.47%。若项目公司取得最低营业收入，某某区 PPP 项目纳入政府性基金预算的支出责任最高年限为 2024 年，占比为 16.56%。
26
表
10 ：
某某 市 某某 区
2018- - 2034 年纳入政府性基金预算支出的
PPP 项目
年份
政府性基金预测值 某某市某某区滦河支流城区段水生态治理工程 PPP 项目 某某市某某区市政道路及管网建设工程PPP 项目 某某市某某区农村公路村级公路路网改造一期工程 ppp 项 目
本项目
本年度政府性基金支出
本年度全部 PPP （基金）
占比表 2018 92324 9.71 143.53 10.03 271.38 434.65 0.47% 2019 92324 2978.53 3650.82 1173.60 180.92 7983.87 8.65% 2020 92324 3062.92 3750.55 1210.34 3854.83 11878.64 12.87% 2021 92324 3149.83 3853.27 1248.27 3848.39 12099.76 13.11% 2022 92324 3239.35 4113.58 1320.51 3841.82 12515.26 13.56% 2023 92324 3331.56 4068.05 1327.79 3835.12 12562.52 13.61% 2024 92324 3426.53 4180.3 1369.47 6107.35 15083.65 16.34% 2025 92324 3524.36 4295.91 1412.49 3821.33 13054.09 14.14% 2026 92324 3625.12 4414.99 1456.89 3814.22 13311.22 14.42% 2027 100633.16
4846.66 1502.70 6261.75 12611.11 12.53% 2028 100633.16
4663.98 1599.66 3799.57 10063.21 10.00% 2029 100633.16
1598.80 3792.03 5390.83 5.36% 2030 100633.16
1649.16 3784.33 5433.49 5.40% 2031 100633.16
1701.13 3776.49 5477.62 5.44% 2032 100633.16
1787.90 3768.49 5556.39 5.52% 2033 100633.16
1810.14 3760.33 5570.47 5.54% 2034 100633.16
3752.00 3752.00 3.73%
（四）行业和领域均衡性评估
根据指引要求，行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求， 平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
本项目为某某市某某区农村公路暨研学旅行户外拓展 PPP 项目， 属于某某市首个以中小学生研学旅行为实施目的，以农村公路为载体的教育、文化、交通领域相结合的 PPP 项目；目前某某区已经有四个道理建设项目通过 PPP 模式实施（其中农村公路项目两个），农村公路修建属于必须的基础设施建设项目，且项目覆盖范围具有差异性。目前某某市某某区已成立了政府和社会资本合作模式推广运用工作
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小组，统一协调部署全市政府和社会资本合作模式推广运用工作。领导小组将对全市 PPP 项目进行统筹规划，综合考虑，因此本市不会出现相同行业方面 PPP 项目过于集中的问题。