广州禁摩又禁电，禁令如山，议论风生。“双禁”冲击波迅速波及全国，摩托车与电动车何去何从，不再仅仅是广州一个城市所关注的公共问题：“禁”还是“放”？禁止之后怎么办？放开之后怎么管？公共交通如何建设？
[城市·城事]
载入史册的公共政策大讨论
2006年11月5日，广州正式宣布：11月15日起，广州全面禁止电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车上路行驶，对此类车不予登记发牌。从12月1日开始，在广州驾驶电动自行车上路将面临处罚。进一步，从2007年元旦开始，广州市中心区将全面禁止摩托车行驶。
广州从1991年开始就已有“限摩”的明显信号，也不是第一个禁摩、禁电的城市，群众早有心理预期。但是，“双禁”还是成为广州市最热的词汇，与“双禁”有直接或间接联系的利益相关人，都纷纷登场，发表自己的看法，其中，有的观点相当尖锐和激烈，“要和市长算算账”。报纸、杂志、电视、网络等各种媒体更是“全军出动”，大篇幅展开讨论，“双禁”冲击波迅速波及全国，摩托车与电动车何去何从，不再仅仅是广州一个城市所关注的公共问题。围绕“禁”还是“放”？禁止之后怎么办？放开之后怎么管？公共交通如何建设？……一系列问题的争论，被称为是“载入史册的公共政策大讨论”。
通过这一场至今还在演绎的纷争，决策制定背后各种利益集团的博弈也浮出水面。本刊约请行业协会负责人、行政管理专家、政府官员，进行了多层面地剖析。
[交锋]
信息不对称下的
决策漠视
何小华
2004年5月1日，《道路交通安全法》正式实施，电动自行车的法律地位得到明确，从那时到“禁电”开始实施为止，广东省自行车行业协会与广州市有关部门的交往可以大体分成三方面：
一是从2004年秋到2005年秋。协会召开了两次论坛，探讨在广州应当如何管理电动自行车。协会可以把远在北京、上海的一些专家学者请到广州，但却无法把近在身旁的广州市有关部门的人士请到会场。
二是从2006年5月23日到12月1日。协会多次分别到广州市多个有关部门，呈交协会对如何管理电动自行车的书面建议或意见，但是所有的建议或意见均“泥牛入海”。
三是2006年5月底到6月中。广州市交警先后组织了三次“征求意见座谈会”，分别为“市民座谈会”、“专家学者座谈会”、“部分市人大代表、政协委员、公交地铁、市政府各部门代表座谈会”。其中，就是没有电动自行车的生产厂家、销售商家和消费者的代表。行业协会的代表是“不请自去”，才得以在第三次座谈会上发表了部分看法。
在这两年多来与广州市政府部门交往的历程中，从政府的实际表现当中，行业协会的感受最主要有两点：首先，作为草根行业，作为一个城市中下层市民的一部分，利益被忽略得令人费解，甚至是一种公然的漠视。其次，行业协会与政府部门的沟通，何其困难。协会之所以东奔西跑，上下呼吁，不管是参加行业大会，或是接受媒体采访，或是启动法律程序，求的就是一个讲道理的地方！
不论是“禁”或“行”，对电动自行车，对广大消费者，对自行车行业而言，都是一项从交通工具切入、事关城市管理的公共政策问题。制定公共政策的目的是对公共利益进行科学有效的管理，而管理就是要追求公共利益最大化。一项新的公共政策是优是劣，最终要看它出台后，对公共利益的最大化是增进或是减退。
任何公共政策的调整，都会涉及公共利益中诸多元中的每一元，如果只在意其中一元而忽视其它，公共利益的总体一定不可能最大化。在社会的公共利益当中，任何一部分的合法利益，哪怕是处在极边缘的，从全局看似乎无足轻重的利益，如果它受到了伤害，公共利益的最大化一定是减退的。因此，任何“取”或“弃”都不能为求简单而“一刀切”，特别是对“弃”。还有非常重要、必不可少的一点是，做出让步的一方，损失应当得到合理补偿，绝不能要求任何合法利益“自我牺牲”。“政通”才能“人和”，就广州的“禁电”而言，如果当初在行业协会主动沟通之后有关部门不是不予理睬，今天的局面很可能是另一番样子。广州“禁电”到现在两个月，已经产生的问题就充分说明了这一点。
（作者单位：广东省自行车行业协会）
[纵深]
“双禁”经得起
公共政策拷问吗？
顾丽梅
广州禁摩又禁电，禁令如山，议论风生。客观地讲，“双禁”是一项很难的决策，因为城市道路是稀缺资源，只有高效率使用才符合最广大人民群众的利益。而且，从公正性的角度看，城市道路归全体市民所有，摩托车和电动车的用户被剥夺道路使用权，对此，政府应该有个说法，不能回避。
“禁”字背后所表现出的利益多元化和复杂性，呈现出公共政策从制定到实施的许多实质性问题。透过这个案例，我们可以发现若干值得关注的问题：
首先，公民失语与政策公正性。公民最大和最“应得”的权利就是政策参与权。拒绝让大多数人参与，仅仅由几个掌握权力的领导人来作出决策，已经不再被人们所接受。政策制定是充分博弈的结果，一项政策只有建立在公民选择的基础上，在执行的时候才会更顺利，成本更低，因为这样的政策在执行过程中往往会得到公民更多的配合。否则，这些决策没有任何意义，面对的必将会是公众的冷漠，广州的“双禁”恰恰证明了这一点。价格调整尚需要听证，对于涉及到公民出行的根本大事，自然也必须有公民的声音和参与。即使开过听证会，如果听证仅仅是“花边”，不能被决策吸纳，很难让人相信政策的程序合法化，自然会降低公民对于政策的合法性认同，非议在所难免。广州“双禁”决策中，公民如果有更多实质性的参与，相信政策会以公众更能接受的形式出现。
其次，缺乏制度配套与纠错。禁止之后，怎么出行？广州是禁在先，公交车资源替代在后，这不能不说是决策中的失误。从禁摩政策看，无非是想把道路让出来给汽车用，显然是对弱势群体的歧视。更严重的是，一部分人转向买汽车，道路更堵；一部分人不得不挤公交，公交更挤。进一步讲，选择摩托车与电动车出行是公民的自由，政府为什么不允许上路？还有，摩托车、电动车的用户，都是相对贫穷一点的，有的摩的师傅干脆是以摩托车为生，都是城市的中低阶层。禁止之后十万以上的摩的司机将失业，还有摩修摩配从业人员都将面临失业与转行，他们何去何从？一个众所周知的事实是：政府不可能一夜之间人为创造出数十万个就业岗位！
再次，政策正当性与合法化缺失。广州“双禁”的理由之一是改善城市治安，的确，广州的飞车党影响很恶劣，但是禁摩真的可以达到治安的目的，笔者难以苟同。正如有市民愤慨的那样：“飞贼还通过手机联系，禁不禁？抢劫如果开着汽车，禁不禁？恐怖分子开着飞机撞大楼，禁不禁？有的媒体报道，禁摩以后，治安状况好转云云，这样的宣传，比禁摩还要招数低劣，人民会想信吗？犯罪分子在，造成犯罪的因素在，抢劫的方式也会创新。”至于摩托车“七宗罪”、电动车“十宗罪”等等，更是不驳就倒，够不成禁止的理由。正如有评论概括的那样，“双禁”就是政府的“懒政”。
最后，政策执行成本高昂。广州禁摩的成本非同一般：从摩托车的直接成本看，50多万辆摩托车，以一辆摩托车为2000元为计，公民因“禁摩”的直接损失为：50万x2000元=10亿元。其次，摩托车或电动车的每人每公里对道路资源的占用远远小于汽车，调查显示，“禁摩”以后，有14%的居民考虑买汽车，以一部汽车相当于6－8辆摩托车占用的道路资源计算，仅此一项，禁摩省出来的道路化为乌有。
（作者单位：复旦大学行政管理系）
[路径]
厦门“坐”在公交车上
陈子能
早在10年前，厦门就取消了岛外三轮车，取缔岛内摩托车，在部分路段对电动自行车限行的政策。禁摩限电之后，厦门市的公交出行分担比率约25%，远远高出国内大多数城市。公交优先是厦门社会各界的广泛共识，厦门市多管齐下、多轮驱动，积极发展城市大公交，许多做法值得借鉴。
首先是覆盖面广。厦门公交在营线路159条，日发车21615班次，年客运量约5.3亿人次，岛内市区以300米服务半径计算站点服务面积率达90%。新城区建设到哪里，公交线路就延伸到那里。厦门还与漳州市合作，开通了跨行政区域的公交直通车。在城市公交快速发展的同时，加大对农村客运公交的建设投入，全市100%的乡镇和86%的行政村纳入到城乡客运网络。
其次是夯实硬件。长期以来，厦门注重加强道路基础设施和公交基础设施建设，建设快速路网，在集美大桥特别预留中央两车道为快速公交BRT专用通道。通过对覆盖中心城区的8条主干道进行综合整治，全面优化公交线网，提高公交运转效率。改扩建场站设施，特别是公交枢纽站和首末站，推进立体公交站建设，设置港湾式公交停靠点。并且建设公交优先通道，开辟公交专用辅道。
三是优化服务。准确界定公用性为主、公益性为辅的公交属性，加强成本核算，合理调节票价，坚持微利经营，实现公交服务、经营、发展的良性循环。厦门公交价格低，大部分公交只收1元，开空调的收两元，这对人均年收入达到19000元，收入居全国大中城市第七位的厦门来说，是比较低的。对客流不足于全天候开行公交线路的区域，开通定时班线，解决居民出行问题。2006年已开通7条学生周末专线和1条厂矿专线。同时，试行开通了3条大站快运线路，其中快3线根据客流潮汐特点，实行早晚高峰单向发班。另外，针对公交车上扒手、小偷不时存在的现象，厦门市民自愿组成义务反扒队，公安部门主动配合，在主要公交线路上打击犯罪，保护乘客的财产和生命安全，效果非常明显。
四是政府扶持。政府从用地规划、收费税收、财政补贴、通行优先等方面对公交予以倾斜，扶持公交发展。市政府每年拨出专项资金用于新购公交车和公交站点维修费，公交车过桥一律免收过桥费，2005年财政对原公交总公司给予政策性补贴354万元，对购置环保公交车辆补贴400万元，免征公交城市公用附加费1125万元，2006年发放2486万燃油补贴给公交企业，及时缓解了公交燃油成本不断上升的压力。
五是创新体制。政府从管理体制、运行机制等多方面入手，努力提高公交竞争力。厦门将全市所有公交由市政归口到交通委管理，将场站与运输企业相分离，并交给专门的场站公司统一建设、统一管理，促进公交资源的优化配置和管理使用。打造公交“航空母舰”，组建厦门公交集团，稳步推行公交规模化、集约化经营，不断增强抵御市场风险的能力。新成立的厦门公交集团其公交线路和公交车分别占全市公交线路和车辆总数的80%和90%。同时，推行公司化经营与公交市场化运作，将原来的27家中巴公交企业整合成6家，并且按照“一条线路只能一家公司经营”的原则，完成中巴线路整合21条，较好地改变了中巴公交小而散的状况，逐步取消个体经营、挂靠经营和承包经营。采取以服务质量为主要竞标条件的招投标方式，实行公交线路特许经营，打破线路终身营运制。2003年对新开的两条线路作了招投标尝试，2005年又采用竞争性谈判方式，确定了首条公交旅游观光巴士线路的经营主体。
(作者单位：厦门市政府办公厅)