摘 要
近些年来，进城务工人员随迁子女在流入地接受义务教育的越来越多。高中阶段教育的加快普及和“异地高考”政策的逐步推进，使得解决随迁子女异地中考的问题变得日益紧迫。当前，有关异地中考政策制订步伐明显加快，地方改革成效逐步显现。但是，依然存在“门槛过高”、限于“局部开放”等问题。因此，需要梳理造成农民工随迁子女异地中考政策实施困难的原因，改革户籍制度，剥离附着于户籍上的各种福利与管理功能；深化高考制度改革，形成中考、高考配套的政策体系；构建进城务工人员随迁子女在流入地参加中高考的政策思路。
关键词
随迁子女 异地中考 困境 对策
教育机会均等是最基本也是最重要的教育公平。在我国，社会公共服务均等化的一个重要组成部分就是教育机会的均等，而户籍制度的改革又是促进社会公共服务均等化的一个重要途径。教育公共服务的分配关系主要是由户籍制度来决定的，户籍决定了城乡居民将会受到的待遇是有差别的。近些年，城镇化进程加快，大量人口涌入城市，在随迁子女义务教育问题的基础上，又产生了异地中考的困境。异地中考发展成为考量教育公平的一个重要指标[1]。因此，解决好随迁子女的异地中考问题，既是城乡发展的现实需要，也是教育公平的应有之义。
一、推进随迁子女异地中考的现实背景
1.随迁子女受教育人数的增加推动异地中考
随着社会的不断发展进步，人民的生活消费水平日益提升。为了满足日益上涨的消费需求，越来越多的人开始进城务工，与此同时，进城务工人员的子女也都被带到父母工作地接受教育。当随迁子女结束了义务教育阶段之后，他们又该何去何从？因此，随迁子女的异地中考问题就被提上了议程。据相关研究统计，近些年来，我国流动人口的数量一直保持着持续增长的态势。尤其是在新型城镇化加速进行过程中，不仅仅是非农户籍的人口流动，农村户籍的流动人数也日益上升。国家相关规划明确提出，要稳步实现农业转移人口享有城镇基本公共服务的权利。今后的城镇建设，要更加关注常住人口的基本公共服务，要逐渐保障在城务工、非当地户籍的常住人口依法享有城镇的基本公共服务，尤其是进城务工人员随迁子女的教育问题。只有解决了随迁子女入学、升学考试等教育问题，才能真正切实地推动城镇化进程。
2.高中教育的普及化对推进异地中考提出了新要求
随着我国教育的全面改革发展，高中阶段教育逐渐普及化，到高中学校接受教育的适龄人口不断增多。因此，如何保障随迁子女顺利接受高中阶段教育就变成了一个越来越严峻的课题。高中时期是学生学习、成长、发展的关键期，个人自身素养、学习习惯和态度、人生价值和意义都在此阶段奠基。根据相关研究部门对近些年来全国高中教育阶段学生毛入学率的统计，我国大部分地区的学生毛入学率处在全国平均水平之上，高中教育普及化的目标基本实现，学生普遍接受高中教育是必然的趋势。但是，由于各区域地方教育政策和理念、教育方式和方法、课堂教学教材和设施等方面存在较大差异，进城务工人员的随迁子女只有解决了异地中考问题，才能更好地接受高中阶段的教育。
3.异地高考步伐的加快要求异地中考同步推进
在实现教育公平的理念推动下，异地高考制度得到了很大程度的落实，为了能更好的保障进城务工人员随迁子女教育阶段的衔接，解决好随迁子女异地中考的问题刻不容缓。国家相关文件也明确强调，随着进城务工人员规模的不断扩大，随迁子女的升学考试问题变得越来越急迫，要正确认识保障随迁子女顺利接受高等教育的价值和意义。解决随迁子女在流入地的升学考试问题，不仅仅保障了随迁子女受教育的机会和权利，也事关教育公平问题。2013年，东北三省和河南、河北、安徽等地首次开始实施“异地高考”制度，允许随迁子女在当地参加高考，尽管规模不大，但是开创了“异地高考”的先河。接着，京津地区和福建、上海等地也相继开启了“异地高考”政策实施的步伐。实际上，“异地中考”制度和“异地高考”制度存在着强烈的一致性和连贯性，“异地高考”政策的顺利推进，必然促进“异地中考”工作的步伐加快[2]。
二、随迁子女异地中考的现状
近些年来，随着高中教育普及化进程的加快和异地高考政策的不断落实，异地中考的相关政策制定步伐也明显加快，部分区域的地方改革也获得了不错的成效。2014年，国家发布关于随迁子女升学意见的通知，不久很多省、自治区、直辖市等都纷纷出台了一系列保障进城务工人员随迁子女义务教育后顺利参加中考，接受高中阶段教育的政策文件。有的地方规定，务工人员的随迁子女在当地结束了义务阶段的教育任务后，只要参加当地高中的招生考试，就有机会在当地继续接受高中教育；有的地方政策更加宽泛，随迁子女可以自愿选择在流入地或是原籍参加高中招生考试，换句话说，这些区域内的随迁子女有两种选择，一是在家长流入地参加高中招生考试，二是回原籍参加高中招生考试。这些政策的出台，都有利于打破户籍制度对随迁子女中考问题的禁锢，是教育公平的真实体现。据国家学生学籍系统显示，全国普通高中招收当地务工人员随迁子女的比率在呈逐年递增的上涨趋势。尽管异地中考政策取得了一定的成效，但是，在具体的实施过程中依然存在很大的问题。
1.异地中考“门槛过高”
在上海，居住证和积分是准入上海的两大条件，区域内的随迁子女只有父母的居住证和积分同时达到了相关标准，才可以在居住区学校参加高中的招生考试。广东、深圳等地实行“三个三”的政策，即家长要在当地具有稳定的住所和职业并持有效居住证满三年及以上，学生具有完整的三年流入地的初中学籍。然而，这些外来务工人员的年龄、学历、身体条件等决定了他们很难拥有稳定的工作和住所，“三个三”的政策无形中为随迁子女的升学考试设置了障碍。实际上，很多地区都会在随迁子女的教育问题上制定一系列的政策措施，以限制流动人口对当地教育资源的冲击。譬如，有的地方规定，随迁子女要想参加当地的高中招生考试，必须提供戶籍、暂住证、学籍证明、父母居住地、职业及缴纳社保年限等一系列相关材料证明。而根据流入地的相关规定，要获得当地的初中学籍，必须提供父母的工作证、暂住证、缴纳社会保险证明等材料。由此可见，异地中考的很多“门槛”都不是孤立存在的，一个“门槛”的产生往往是有很多的“门槛”作为前提条件的。
2.异地中考限于“局部开放”
由于各地经济发展状况、产业结构布局、教育资源承载力的不同，不同省市的务工人员规模也不尽相同，随迁子女的数量也存在很大程度上的差异。尽管很多地方要求所有学校面向随迁子女“全面开放”，但是实际情况却不尽然。在京津地区，随迁子女只能参加中等职业学校的招生考试，而福建、重庆等地则只有部分高中学校是随迁子女可以在招生考试时进行选择的，也就是说，这些地方对随迁子女接受高中阶段教育是做出了很多限制的。譬如，北京市在关于随迁子女升学考试的文件中提出，对随迁子女实行三年的过渡期，具体过渡期之后能不能参加普通高中的招生考试，没有解答。广州市决定从2017年开始，公办高中拿出8%的名额给非本地户籍的学生，那些外来务工人员的随迁子女可以在当地通过考试进入到公办高中。但是，对于2017年是否能够严格的遵守8%的比例面向随迁子女招生，会不会增加额外的条件限制，潜在的影响因素还有哪些，这些问题都还暂时处于不明朗的状态[3]。
三、随迁子女异地中考问题归因
截止目前，我国大部分地区进城务工人员随迁子女的中考问题仍然没有得到很好的落实和推进。究其原因，主要是户籍制度、高考制度、教育评价体制以及教育资源配置等四个方面的因素。
1.户籍制度的限制
从1958年我国开始实施户口登记条例，就代表着我国开始了以户籍制度区分身份的时代，户籍制度把人分为城市居民和农村村民。当然，城市居民和农村村民所享有的社会地位、经济条件、福利待遇等是有差别的，在此过程中也逐渐形成了以户籍为基础的招生考试制度。户籍制度在计划经济体制下，满足了社会发展对教育的需求，在有限的时间内，极大地促进了我国教育事业的发展。但是，随着社会的发展进步，建立在户籍制度基础上的医疗、教育、保险、住房等方面的福利待遇的不公平，加剧了城乡差距的扩大，造成了社会的分化，不利于和谐社会的构建。从教育的角度而言，户籍制度的实施直接阻碍了教育公平化的进程。各省市地区不同“异地中考”政策的实施，变相的加剧了非本地户籍学生生活的压力和成本，破坏了他们的平等受教育权。因此，户籍制度的“门槛”成为异地中考的主要障碍。
2.高考制度的不匹配
中考制度和高考制度，一个昭示着高中阶段教育的开始，一个代表着高等教育阶段的到来。由于衔接着高中教育和大学教育两个学段，两种考试制度之间应该具有高度的一致性和连贯性。然而，在实践中，两种考试制度之间却缺乏这种连续性和一致性，主要体现在两个方面：一方面，受户籍制度的影响和制约，随迁子女即使能够在流入地接受高中教育，也必须在户籍地参加高考，这就严重弱化了异地中考的意义和影响力，间接造成了异地中考政策难以实施和推广。另一方面，部分省份地区实施自主命题。自主命题是基于当地实际情况，推进落实中小学素质教育，完善教育综合改革的一个重要途径。但是，受高考制度的影响，随迁子女必须回原籍参加高考，因各地教育水平的不同，他们在流入地接受的教育就会和户籍地存在差异，在高考中就会变成弱势群体。
3.教育评价体制的不完善
进城务工人员随迁子女多是来自贫困的地区，他们户籍所在地的教育发展水平原本就处于劣势；再加上父母的教育文化水平普遍偏低，无法给予他们学业上充分的指导和帮助；以及频繁的流动环境，使得他们的身心发展都受到一定程度的影响，无法专注于学业等等。这些因素都造成了随迁子女的学业成绩和综合素养与城市的孩子相比，存在着一定的差距。在某种程度上来讲，这些差距也直接导致了他们升学率的低下。在当今教育大变革大发展的时代背景下，尽管我们提倡素质教育，但是升学率依然是衡量高中学校教育水平的一个重要指标，而且在相当长的一段时间内，这个指标的影响力都不会削弱。因此，城市中的很多高中学校不愿意接受随迁子女的一个重要原因就是，担心那些异地学生的学业成绩和综合素养太低，拉低了学校的升学率。
4.教育资源配置的不合理
进城务工人员随迁子女在城市接受高中教育，在某种程度上来说挤占了当地学生的公共教育资源。高中教育作为非义务教育阶段教育，国家财政投入的经费和资源支持是有限的，在这样的情况下，社会个体势必要分担一部分的教育经费。但是，就目前的情况来看，社会个体投资高中教育的部分相对偏低。因此，在国家财政投入有限，社会个体投资又没有很强的效果的情况下，城市中高中教育的资源就会变得日益紧张。事实上，进城务工人员随迁子女的升学考试及后续的高中教育，直接造成了城市优质高中阶段教育资源的缺乏和不足。作为弥补措施，普通高中学校就会面向随迁子女收取高额的“择校费”，这在无形中就把进城务工人员随迁子女拒之门外[4]。而且，我国目前存在的教育资源配置方式严重僵化，政府对区域内高中学校的教育资源配置是建立在当地户籍制度的基础上的。这种方式不能及时对区域内的流动资源和人口进行科学有效的配置，加大了随迁子女在异地接受高中教育的难度。
四、随迁子女异地中考问题的破解
教育公平是當今教育综合改革的方向和目标，而“异地中考”政策的推进落实是加快城乡融合进程、改善社会流动机制、缓解社会矛盾、促进教育公平的重要方法和途径。尽管“异地中考”的改革实施前途漫漫，但是要想实现真正的教育公平，这是一个绕不过的难题。进城务工人员随迁子女的升学考试问题，不仅仅是单纯的教育问题，实质上反映了城镇化进程中两种类型的社会居民在教育资源配置上的差异和不公。因此，需要国家和政府统筹大局，从户籍制度、高考制度和教育投入等方面进行逐步的改革和推进。
1.改革户籍制度
首先，要以当前中小城市中开展的户籍制度改革为突破口，建立一系列与户籍制度改革相配套的体制制度，有序解决进城务工人员的工作和生活问题，逐步弱化户籍制度对就业、教育、住房、福利待遇等制度的限制，稳步实现城乡居民在社会地位和享有社会权益上的平等，借此打破进城务工人员随迁子女在异地升学考试的体制禁锢。其次，放宽对户口迁移的制度限制，减少各种苛刻条件的限制数量，更加关注个体目前的职业和居住现状，采取划分地域的管理手段，实现户籍随个体职业和居住地点的变化而变更。再次，利用计算机网络技术，加强对人口户籍信息的登记和管理，保证一人一生一个身份证件代码，保障个体的自由流动和定居，实现户籍跟随个体而动的变革体制，真正解决进城务工人员随迁子女高中乃至后续阶段教育的问题。
2.增进中高考改革的匹配度
在我国，高中阶段教育主要包括中等职业教育和普通高中教育，但是部分省份和地区仅仅面向进城务工人员随迁子女开放了中职教育，从平等教育权的角度来讲，这种做法有失公平。因此，国家必须在保证稳步落实关于进城务工随迁子女升学考试意见的前提下，积极推进异地高考的实施力度和进程，对当地普通高中学校招生指标的分配，应以当年区域内应届毕业生的实际数量作为依据，而不仅仅是按照户籍上的適龄人数来简单计算。还可以用学生学籍年限和监护人缴纳社会保险的年限等手段作为异地考生参加高考的替代性报名条件。当保障了进城务工人员随迁子女异地高考的权益和机会，异地中考的问题解决起来也会变得顺利许多。此外，在全国高考实行统一试卷的基础上，应该逐渐探索一套在不同省市间通用的学生成绩评定机制，保障学生在原籍或者流入地的学习成绩是有效且有价值的，相互之间是可以通用的，当成绩得到了认可，考试地点就不会显得那么重要了。
3.建立完善的教育评价机制
教育评价是以教育目标作为基础，运用科学的手段和方法，对教育教学活动的过程和结果进行总的价值判断的过程。教育评价作为教育教学过程中的一个重要环节，可以为教育质量的提高和教育决策的制定提供真实客观的依据。近些年来，在素质教育的理念推动下，我国也逐步建立起了多样化的教育评价机制，尝试对学生进行综合的素质评价。但是，升学率依然是教育评价的一个重要指标。进城务工人员的随迁子女由于种种条件的限制，导致学业成绩偏差，综合素质偏低，城市中的很多高中学校不愿意面向他们提供教育。实质上，这依然是以升学率为基本评价标准的体制所造成的。如果学校实施多样化的综合评价，诸如诊断性评价、形成性评价、终结性评价、常模评价和参照性评价，对他们每一阶段的学业成绩和综合素质进行测评，就不会再因为升学率而把这部分学生拒之门外，损害他们的受教育权。
4.合理配置教育资源
高中教育阶段属于非义务教育阶段，国家对高中阶段教育资源的投入是有限的。当进城务工人员随迁子女都涌入到当地的高中学校接受教育，实质上是对城市学生教育资源的变相挤占。因此，必须将随迁子女纳入到城市的教育发展规划范畴中来，逐步探索建立起一整套科学合理且稳定长效的教育资源配置机制。城市在制定教育发展规划时，可根据当地外来务工人员随迁子女的数量变化来制定符合当地实情的具体发展目标和实施方案，在对区域内高中教育阶段所有学校的基本情况进行精准把握的基础上，进行教育经费的下发和教育资源的配置，从而保障外来务工人员随迁子女入学和升学有充足的教育资源。教育资源的配置还应具有前瞻性和计划性，整体把握区域内人口的分布、规模以及流动人口的数量等因素，对区域内常住人口数量及其适龄高中阶段人口的发展趋势做出科学预测，合理配置教育资源，实现教育供需平衡，促进教育公平。
参考文献
[1] 褚宏启.城镇化进程中的户籍制度改革与教育机会均等——如何深化异地中考和异地高考改革[J].清华大学教育研究，2015（6）.
[2] 吴霓.农民工随迁子女异地中考政策研究[J].教育研究，2011（11）.
[3] 孙华东.随迁子女普通高中教育需求问题探析及对策研究[J].现代教育科学，2016（9）.
[4] 张珊珊.随迁子女异地中考问题探寻[J].中国教育学刊，2015（9）.
【责任编辑 郭振玲】