摘要国际水争议事件类型多样,在尊重国家主权和尊重水道的问题上,往往由于国际水资源的流动性而自相矛盾。例如上游国和下游国所处地位不同而采取的立场是很难调和的,那么当一个国家即处于某一条国际河流的上游,而又处于另一条国际河流的下游,则更复杂。很可能这个国家在处理此类问题上往往又会采取两种不同的标准。因此国际水法至今仍是充满矛盾并且很难处理的一个领域。本文从国际水争议事件的种类、争议处理原则以及处理的程序与方法三个方面论述处理国际水争议事件的制度模式。
关键词国际水法 国际公约 水争议
中图分类号D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)046-046-02
国际水争议事件,自古即有,且历史上并不间断。其主要原因包括自然因素及人为因素。降雨是人类至今完全无法控制的自然现象,降雨量多,引发洪水及河道的变动;降雨不足,引发干旱抢水的纷争。人的行为是随着降雨的随机性本质而变动,相关的规范必须建立在降雨量变动的基础上,然而,也正因为无法完全掌握其变动的特性,以至于时有规范不足的情况发生。
一、国际水争议事件的种类
国际水争议是国际水法各种主体在使用国际水法客体时,所发生的争议。现整理四种主要的争议,分别说明如下。
(一)划界争议
水域不只是领土问题,还牵涉重大的国家利益。因此,在历史上,有关划界的争议,经常伴随着武装的冲突,也常在战争的和约中,决定划界的问题。欧洲地区经过长期的冲突及协议,关于界河及界湖的问题大多已予解决。亚洲有少数的界河问题①。非洲及南美洲的情形则大不相同,大多数国家有殖民地时代历史遗留的划界问题,而由于地形复杂、地理数据不足,关于划界的争议不易解决,成为长期争议的事件。阿根廷及智利关于恩昆特罗河的划界争议就是一个突出的例子。两国自十九世纪起历经数次国际仲裁,最后是在1966年由英国伊莉萨白女皇强调在缺乏水文资料的情况下,应该根据公平原则划分争议地区,才为此争议事件找到一条解决的途径。
(二)航行权争议
虽然国际对沿岸国之间享有平等自由的航行权,早有共识,但下游国封锁出海口,不让上游国船舶进出的事件,仍偶有发生。例如:十七世纪荷兰曾封锁须耳德河出海口。苏联也曾经故意让多瑙河河口淤积无法通航。
(三)用水权争议
很早就有条约的内容是规定上下游或两岸间用水的分配,即使规定充分完整,但在缺水时,就容易引起纠纷。即令在丰水期,不同用途间的冲突,例如灌溉及捕鱼的冲突,或水污染与灌溉、捕鱼的冲突,仍会发生。而越界捕鱼的情形,与其它因素则并无必然的关联。
(四)水益分配争议
建坝蓄水发电可同时获得有防洪标的效果。对于跨国河流的上下游如何分配水益,常不易达成协议。以美国及加拿大之间关于哥伦比亚河的水益分配为例。大坝建于上游加拿大境内,对加拿大的环境造成损害,但防洪效益是下游的美国受益,且水力发电厂建于美国境内,如何分配以符合两国的义务及权利,迭有争议。最后,由美加两国委托美加国际委员会调查研究后,提出公平分配水益的方案,获得两国同意,才解决此争议。
(五)水污染引起的争议
水污染是现代的一个普遍性问题,新的污染源大量出现,污染程度也逐渐加重。国际水域发生的污染问题,污染的国家产生了国家责任,特别在赔偿问题。莱茵河的污染问题至今并未完全解决。可预期污染问题造成的国际争议事件未来将是有增无减。
二、争议处理原则
国际法国际争端解决之制度所树立之原则,同时可应用于国际水法之争端事项。当发生国际水域相关的争议时,应当先行协商,若协议不成,则应否采用仲裁或司法解决,在理论及实务上都有不同的见解。
(一)联合国宪章第三十三条
联合国宪章第三十三条规定:“任何争端的当事国,于争端之继续存在足以危及和平及安全之维持时,应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用,或各该国自行选择之其它和平方法,求得解决。”“安全理事会认为必要时,应促请各当事国以此项办法解决其争端。”国际水域发生争端,并不一定符合争端之继续存在足以危及和平及安全的维持的要件,而必须符合此要件,才有第二项安全理事会介入的机会。即使当事国的一方认为符合上述要件,相关国家并不一定同意该当事国的见解,基本上采回避介入的态度。例如:1962年波利维亚向美洲国家组织理事会提出:智利将劳卡河改道“是一种侵略行为,危及美洲的和平。”美洲国家组织理事会则是呼吁双方根据美洲国家已有的解决争议的规定,和平解决争端。因此,联合国宪章第三十三条并不必然适用于解决国际水域的争议。
(二)当事国的法律义务
虽然国际联盟曾要求会员在发生争端,势将决裂者,应将此事提交仲裁、法律裁判、或交行政审查②。但如前述,联合国会员并未承担此种义务。《赫尔辛基规则》建议争议各方成立联合机构进行调查,并提出合理方案。若无效,则请求第三国或国际机构进行调解。若仍无效,则建议成立调查委员会或调解委员会。若再无效,则建议提交专门成立的仲裁庭、或是常设仲裁机构、或是国际法院③。国际常设法院在1923年《关于东卡雷利亚案》的意见中特别指出:“任何国家都不能够被强迫适用和平解决争端的程序,这是国际法确认的基本原则。”国际法院也支持此观点,重申:“司法或仲裁解决并不是普遍被接受的。”在国际实践上,大约只有五分之一的国际河流条约订有仲裁或司法解决条款,因为绝大多数国家不愿意将涉及主权的问题交由第三人决定。即使同意交付仲裁,却不遵守仲裁判断的例子也曾发生,充分显示了强制仲裁获司法解决的难以期待性。当事国充分协商仍是解决争议的最佳途径。仲裁庭也愿敦促两国调解或协商解决争议。
(三)1997年国际水域非航行使用法公约的规定
1997年《国际水域非航行使用法公约》第三十三条详细的规定了解决争议的方式。其概要如下:
1.争议处理必须以和平的方式并遵守该公约之规定。
2.如无法自行达成协议,则可以寻求第三者、由争议国参与组成之该国际水域之国际组织、仲裁庭、或国际法院的调解或和解。
3.如在进行上述程序六个月后,仍未解决争议,则应成立真相发掘委员会。
4.真相发掘委员会成员由争议国各派一人,以及非争议国籍之委员一名,并由此人担任主席。
5.如在三个月内无法对此主席人选取得共识,任何一方可请求联合国指派一名非争议国籍且非争议水域之沿岸国国籍人士担任主席。如任何一方在三个月内无法派出人选,则他方可请求联合国指派一名非争议国籍且非争议水域之沿岸国国籍人士独立组织一人委员会。
6.委员会自行决定程序。
7.争议国有义务提供委员会所询问之资料,并根据委员会的要求协助在该国领土调查任何设备、工厂、设施、建造物或自然景物。
8.除非是一人委员会的情形,委员会应采多数决,提出调查发现的结论并附理由,以及认为是适当衡平的解决方案,并诚信的考虑争议国的论点。
9.委员会的费用应由争议国平均分担。
10.当接受此公约或之后任何时间,一个非区域经济体组织的争议国,可以书面声明在缺乏他方同意接受相同义务的情况下,愿意接受国际法院裁判或除非另有协议,根据公约附件规定进行仲裁。公约附件列有十四条关于仲裁的规定。
三、处理的程序与方法
(一)协商谈判(签订条约)
长期的实践证明,当事国之间的充分协商谈判,仍是解决争议最好的方法。《联合国宪章》也建议以谈判解决争端。订定条约则是协商谈判后建立后续协商谈判机制的必要方法,透过条约设立国际河流委员会作为沟通协调的平台。目前,根据条约设立的国际河流委员会已有一百多个。
(二)仲裁与调停
有些条约规定,当国际河流委员会无法达成协议时,应提交仲裁。其中,也有若干规定应先进行外交谈判,谈判失败时再交付仲裁。仲裁分为:个人仲裁、依条约专门设立仲裁委员会及国际仲裁机构。有些条约则规定由第三方进行调停。调停的方式分为:个人调停、集体调停及国际组织的调停。其中,世界银行调停印度和及巴基斯坦关于印度河的用水争议,是一个著名的例子。
(三)司法解决
主要是指向国际常设法院(PCIJ)或国际法院(ICJ)提起争讼。国际联盟时期设立的国际常设法院自成立到解散的二十多年间,仅处理两起关于国际水争议案件。另根据1963年联合国秘书处统计,当时的253个国际河流条约,只有二个欧洲国际河流条约有提送司法解决的条款。这说明了各国避免采用司法解决的实际态度。1997年匈牙利及斯洛伐克二国就修建水坝Gabcikovo-Nagymaros一案,国际法院判决指出匈牙利有公平且合理分享国际河流水资源的基本权利。
(四)国际司法及仲裁案例
国际水法之司法及仲裁案例甚少,下面以1997年国际法院(ICJ)Gabcikovo-Nagymaros案(HungaryvsSlovakia)为例,说明国际水法之争议处理方式。
匈牙利与斯洛伐克大致以多瑙河为界,该界河段下游进入匈牙利,上游则在斯洛伐克境内。匈牙利与斯洛伐克前身捷克,于1977年订立条约,预定于两国境内的多瑙河段进行大型的开发计划,目标为增进航运、防洪及发电。其计划内容主要包括:二套船闸,上游的一套兴建于捷克(斯洛伐克)境内计划新凿的31公里长的分支运河中的Gabcikovo,下游的一套则兴建于匈牙利境内Nagymaros附近的多瑙河河道;匈牙利另须于分之运河起点附近的Dunakiliti建坝引水入分支运河。对于环境因素的考虑,匈牙利于1989年工程停建,并于1992年单方终止条约。匈牙利的主张之一,是Dunakiliti坝建成后,会造成原下游地区含水层地下水补注量严重不足,造成难以弥补的损害。捷克此时已依约完成分支运河及Gabcikovo船闸,为使二者得以运作,捷克于是于1992年决定在其境内多瑙河上游建坝引水(称之为替代案C)。Gabcikovo坝将百分之八、九十的河水引入分支运河,并在运河终点回归多瑙河。斯洛伐克自1993年1月1日独立。本案包括了广泛的国际法范围,包括:国际条约法、国家责任、国际水法、国家继承及国际环境法。
国际法院判决认为:匈牙利停建相关工程,斯洛伐克继承捷克增建Gabcikovo坝,双方均违反了各自的国际义务;匈牙利片面中止条约是无效的行为,整体计划,包括Gabcikovo坝,均应在联合运转的法律架构下进行;双方均有义务赔偿对他方造成之损害,除非双方另有协议。
本案在审理期间及宣判后,均引起不同角度的广泛讨论,也有从环境法的观点、从国家继承的观点、或从水资源的角度评论。
四、结语
国际水争议事件有其必然发生的客观条件,然而在解决途径上,各国仍多选择协商,而少采用仲裁或司法解决。固然与绝大多数国家不愿意将涉及主权的问题交由第三人决定的态度有关,水问题本身的资料难以量测、确认及举证,以及水随时流动变化的特性,应也是难以交付仲裁或司法解决的潜在的主要原因之一。
注释:
①中国及俄罗斯于1991年签订新条约,解决了中俄之间关于黑龙江及乌苏里江划界的问题。
②《国际联盟盟约》第12条.
③《赫尔辛基规则》第26条-第34条.
参考文献:
[1]盛愉,周岗.现代国际水法概论.北京法律出版社.1986.
[2]何大明,汤奇成.中国国际河流可持续发展研究.地理学报.1999.
[3]国际水道非航行用途的国际规则.(1911年4月27日国际法学会马德里会议通过).
[4]国际河流航行规则.(1934年10月18日国际法学会巴黎会议通过).
[5]多瑙河航行制度公约.1948年8月18日.
[6]国际河流利用规则.赫尔辛基规则.(1966年国际法协会第52届大会通过).