[摘 要]我国在城镇化进程的快速发展阶段，政府对基础设施、公共事业、公共服务领域的投资巨大，然而现有的财政体制所提供的财政资金与地方政府投融资渠道已无法填补资金需求的缺口。公私合作制（PPP）将私人部门资金整合到政府投融资项目中，为地方政府融资提供了另一种途径。但公私合作项目中存在现有监管体制政出多门、长期PPP项目与官员任期错配等问题，需要建立全新的监管体制。文章以政府各部门职能划分为依据，对我国地方政府即将推行的PPP监管体制创新提出了以发改委规划，财政部门主导管理，项目发起有关政府职能部门从属执行的政策建议。
[关键词]地方政府;公私合作;监管创新
[中图分类号]F832.7 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）04-0079-06
一般认为公私合作制（Public-private Partnerships，以下简称为PPP）起源于英国①，在英联邦和欧盟国家使用较多。李秀辉、张世英（2002）在国内较早定义了PPP，国内众多学者也给出了各自的概念②。国家发改委将其定义为“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”③本文将PPP界定为：由地方政府发起，社会资本参与，针对基础设施建设、公用事业维护和公共服务提供公共产品的项目合同制，其最终目的是公共利益最大化。
近年来，为了拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，PPP在我国的推广形成了中央政府提倡、地方政府积极响应的势态。例如，十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营④;2014年1月10日，浙江省省长李强在全省财政地税工作电视电话会议上表示，今年拟推进试点PPP模式。按照设想，PPP的优势将体现在降低财政压力、政府分担政治、法律及政策风险，开辟社会资本投资渠道、发挥其擅长控制（建造、运营、技术）风险的特点;然而根据各国实践经验表明，PPP作为长期契约的管理存在诸多问题，在我国，更是存在管理主体不明确、监管政出多门的情况。本文将以财政公共管理的视角进行分析与梳理。
一、问题的提出：监管体制在地方政府投融资公私合作中的地位
监管机制在地方政府投融资公私合作中居于重要地位。首先，市场机制本身的不足之处以及我国处于转型时期的现实，决定了政府有限介入公私合作进行监管的必要性;其次，由政府（及其派出机构）和私人资本⑤组成的PPP 项目公司是杂合组织（hybrid organization）在公共部门的扩展，为保证这类松散的组织架构能正常运行，必须存在有效的监管机制⑥;最后，PPP的具体融资、运营模式导致其产权性质在西方学术界存在着意识形态争论⑦，本文主张，我国公私合作制实践中须坚持公用设施产权属于各级政府所有的原则，在此前提下政府向合作方转让经营权、使用权的PPP项目是适宜的，监管体制的存在可以防止公共资产私营化]变为国有资产私有化、滋生寻租与腐败等危险。
（一）保证投融资公私合作符合国家经济社会发展战略需要
PPP在我国的推广须符合国家经济社会发展战略需要、利于国家区域发展战略、产业发展政策、总供求政策安排与调整，应从建国以来财政投融资、中央与地方政府数次“集权—分权”实践中汲取教训。若想发挥PPP在融资与管理上的优势，就须遏制我国长期以来特有的“抓死放乱”现象，并将PPP置于有效的新型监管体制之中，原因基于以下两点。
第一，经典的公共管理论指出政策制定与政策执行实际上是两个过程，现实里中央与地方政府决策存在不一致：中央政府推广PPP的核心理念之一是降低财政风险（谢煊、孙洁、刘英志，2014），特别是缓解近几年来积累的地方政府性债务问题，并释放财政资金压力、以继续推进新型城市化进程;地方政府及其领导干部在现有分税制、官员晋升考核体制下（周黎安，2004，2007），或多或少的患有“投资饥渴症”，加之公共项目的投资决策结果本身存在众多受益主体（无论是经济上，还是政治上），故PPP在地方实践中可能沦为地方政府调整资产负债表的工具或部分官员的政治晋升跳板。因此，在我国现阶段推行PPP须防止新一轮地方政府投资过热、重复建设问题。例如，全国范围内的产业布局与淘汰落后产能、主体功能区生态保护等国家发展战略的实施，难免与地方政府发展当地经济的目标相抵触，这就需要新型监管机制进行规划与协调。
第二，只有在监管对代表公众利益的公共产权进行明确界定和保障的情况下，才能确保政府对社会总供给、总需求进行有效管理的同时，防止PPP项目中国有资产流失、浪费现象。新型监管体制应足以确保保持各级地方政府对基础设施产权的控制力，例如在基础设施投融资方面，政府应坚持规划权、设计权、决策权在PPP联合体中居于主导地位，坚持以公众利益、社会发展为决策核心。
（二）保证公共服务质量，维护公共利益
在我国投融资公私合作中，由于非政府部门的盈利性目标或其组织的不健全性，若没有政府主导的监管加以规制，公共利益将难以维护。例如，在公用事业公私合作方面，由于公用事业维护是以基础设施为载体，并且具有自然垄断的性质，政府主导的规制是必要的，合作方多为直接参与到项目日常经营并提供技术与人力的股份制公司、企业。
具体以城市水务的价格监管为例：理论上，若采用边际法则，则会导致产量过低、价格上涨过快、供水质量安全隐患、PPP项目公司垄断利润、弱势群体难以得到转移性补贴，等等，这损害公众利益，偏离了政府本位;在实践中，英国的做法是采用价格上限，美国则使用收益率法则，尽管均不满足效率准则，但是政府监管起到了维护公共利益的作用。在我国城市水务政策实践方面，已经出台了《城市供水特许经营协议示范文本》、《城市污水处理特许经营示范文本》等具有指导意义的条例，但在价格调整、风险控制等方面仍存在诸多漏洞。