基于金融科技监管试点的中国版“监管沙盒”模式探索 苏州科技大学 单敏 发布时间:2021-01-29 摘要：在金融创新和监管创新发展中，金融科技发挥着积极的作用，同时也给金融监管带来了一定的挑战。在“监管沙盒”应用上，英国、澳大利亚、韩国等国家都出台了相应的政策。我国在实施金融监管时可借鉴国外的成功经验：在监管实施主体方面，国家的金融监管部门应该与地方政府一起构建“监管沙盒”合作机制；在测试的主体方面，积极引导在沙盒中测试的企业相互合作；在消费者方面，应该搭建数据共享平台，保护消费者权益。中国版“监管沙盒”需要良好的信息传递机制，才能促进监管能动性的提高，促进金融科技和监管创新共同发展。
关键词：金融监管，监管沙盒，监管创新，金融消费者权益保护 一、“监管沙盒”综述 （一）相关概念 “沙盒”（sandbox，又译为沙箱），是计算机专业术语，属于计算机安全领域的一种安全机制。“沙盒”为一些程序或者软件在运行过程中提供一个隔离环境，通常是为一些信息来源不可信、具有破坏力或者后果无法在事前预计的程序或者软件提供实验使用。而“监管沙盒”就是通过真实事件模拟，运用金融科技创造一个安全环境，在通过输入真实数据进行测试推演，以达到在不降低金融监管标准的情况下，加快推出创新产品、服务。
2015 年，英国首次将“沙盒”这一概念引入到金融监管领域并提出“监管沙盒”（regulatory sandbox），随后英国行为监管局对“监管沙盒”做出了一系列具体阐述。2016 年 6 月，英国“监管沙盒”正式启动，马来西亚、印度、澳大利亚、瑞士等国家纷纷紧随其后构建“监管沙盒”制度。
已经建立“监管沙盒”制度的国家，虽然在实施的各种细节上存在差异，但从本质上来看，都是通过金融科技对创新产品、服务进行测试与评估，然后根据结果对消费者权益提升、金融创新与金融监管之间的相容性等因素进行评价，再
决定被测试创新产品、服务是否进行推广以及时金融监管制度或者现有的制度是否需要进行修正。
（二）安全与效率的矛盾 金融市场的安全是金融监管首先要考虑的问题，这就需要通过制定规章制度把金融活动控制在一个恰当的范围内，只有这样才能确保在金融领域不发生系统性风险，金融监管因此也就倾向于保守严格。另一方面，金融监管的规章制度主要是根据当时的金融经济发展与创新发展情况而制定。如今，金融创新变幻莫测，科技发展突飞猛进，金融监管的规章制度通常有“一经制定便已过时”的特点，这对金融创新来说是一种约束。
对于金融创新的主体来说，创新的效率就是生命线。金融创新通常是通过产品、服务突破传统模式，从而提高金融服务的效率，降低生产的成本，使客户的体验感得到提升，通过这些来快速地占领市场，从而获得更多的价值和创造出更多的利润。
对于国家来说，国家的整体利益并不是孤立的，而是经济生活中安全与效率的统一体。国家的发展需要创新，创新又是人类发展进步的第一推动力，它是整个社会进步过程中的“催化剂”。创新只要通过与金融或者其它的产业经营结合到一起，对于经济社会发展才会产生巨大的驱动力。如果没有一个安全和谐的经济金融环境，国家的发展也会受到影响，失去发展的根基。在金融创新发展的过程中，如果只是一昧地追求效率而忽略了安全，就会导致金融市场发展的“创新过度”和金融创新的“野蛮生长”，发生在 2008 年的金融危机就是忽略安全重要性的沉痛教训。
（三）“监管沙盒”的意义 “监管沙盒”正是 2008 年金融危机后人们对如何调节金融市场安全与金融创新效率的一种探索。2008 年金融危机后，大部分民众指责监管部门的监管不力，由于过度的金融创新而造成的全球性金融灾难。面对这些问题，各国监管部门纷纷开始加强金融监管，但过分收紧的金融监管政策也使金融创新受到限制，遏制了金融创新的发展速度，起到了矫枉过正的作用。
就监管部门而言，“监管沙盒”制度为监管部门与金融创新主体之间提供了一个沟通的桥梁，只有当双方进行充分的沟通，创新主体经过一次次详细的测试，监管部门才能对金融创新有一个更为全面的了解，从而对可能造成风险的金融行为提出并制定针对性的约束制度，进一步改善金融规章制度的滞后性，提高制度的适用性和前瞻性。
就金融创新主体而言，创新主体在“沙盒”中真实的环境下进行测试，通过盒内测试能够将金融创新的产品、服务
向公众和监管部门展现业务逻辑和效果，从而取得金融消费者和监管部门的理解，这对金融创新的推广和被市场接受都是有益的。
就金融消费者而言，“监管沙盒”这一制度从刚开始就将消费者保护预案作为金融创新项目的一个准入条件。金融创新主体在盒内测试的过程中，被测主体需要对所发现可能会侵犯消费者权益的问题进行改进与完善，也就意味着在“沙盒”测试过程中，消费者的权益得到了很好的保护，避免了“虚假创新”损害消费者权益的问题出现。
二、“监管沙盒”的国际发展和潜在问题 （一）“监管沙盒”的国际应用 目前，“监管沙盒”制度已经被全球 50 多个国家和地区提及与计划实行，其中的 40 多个国家已经在使用中。“监管沙盒”制度正在被越来越多的国家或地区的金融监管部门接受。率先提出制定“全球金融创新网络”计划的是英国，其计划是建立一个跨国版的“监管沙盒”，在全球范围内构建监管体系，这样可以加速金融创新，而这样的金融创新是符合消费者需求的。美国的相关监管部门也出台了具体措施来促进“监管沙盒”的落地，如 2019 年 2 月，怀俄明州就为“监管沙盒”出台相关的法律。亚洲和非洲的部分国家正处“监管沙盒”模式的探索阶段，如 2019 年 5 月，肯尼亚管理局允许金融科技公司申请入盒测试。
（二）“监管沙盒”的典型应用 “监管沙盒”制度虽然在全球范围内应用得越来越多，但在不同的国家或地区的应用情况却大不相同。本文选取了英国和印度两个具有代表性的国家，具体的原因以下：一是英国最早开始应用“监管沙盒”制度，入盒测试的行业十分繁多，整个制度的建立与调整都比较完善；二是印度这个国家的国情与我国有不少相似之处，都是地域辽阔的发展中国家，这对于“监管沙盒”的应用是一个难点。
英国是最早应用“监管沙盒”制度及最早进行入盒测试的国家。截至目前已经进行 5 论测试，在被允许入盒测试的企业中，金融科技初创企业占相当比例；如按技术划分，应用最多的是分布式记账技术；如按行业范围划分，主体是银行业，其次是保险业，最后是批发行业。金融监管部门与每个被测试的主体保持紧密的合作关系，建立起保护消费者的一系列措施。
2019 年 4 月，印度中央银行发布《监管沙盒授权框架（草案）》，向“沙盒”被测主体和消费者征求意见反馈。同
年 8 月，发布《监管沙盒授权框架》，这一文件的发布意味着印度“监管沙盒”制度正式开始。印度明确规定了入盒测试主体为金融科技初创企业、金融机构、银行与金融服务业的一系列公司；明确规定了准入条件，包括 9 项基本标准，如测试申请者必须在印度境内注册或运营；首批测试主体为零售支付，包括移动支付、离线支付和非接触支付。
（三）“监管沙盒”试行期间遇到的问题 测试主体授权面临困难。英国金融行为监管局对测试主题提供三个授权标准：无异议函、个别指导和规则豁免。印度则在授权标准的基础上提出可以获得批准宽容监管，同时提出负面清单制度。虽然“监管沙盒”在盒内测试的过程中放宽了对测试主体的监管，但是在入盒申请阶段，一些金融科技企业难以获得授权，无法入盒。监管实施主体一方面在申请入盒的准入条件上严格要求以防范风险，另一方面苛刻的准入条件又对相关类型的测试主体造成困难，无法得到授权，因此，监管实施主体面临授权的困境。
入盒测试主体方面：盒内测试环节壁垒。其一是入盒壁垒，难以获取银行服务。由于金融科技初创型企业自身的特点，发生风险的可能性较高，企业对于风险的承受力和资产负债表的评估难以符合银行服务的要求。因此，入盒测试主体面临难以获得银行服务的困难。其二是入盒流程壁垒，入盒测试时间长，不同国家或地区的“监管沙盒”测试时间都比较漫长。英国“监管沙盒”应用的时间比较早，测试主体要花费一年多的时间进行沙盒测试。金融监管部门对入盒申请测试主体要求严谨严格，入盒前期的审核时间过长不仅对企业造成高昂的时间成本，有的可能会错过最佳进入市场的时机。
金融消费者方面：测试中存在歧视性消费偏好和信息技术壁垒。首先是金融消费者的歧视性消费偏好，“监管沙盒”测试过程是为了对消费者的接受程度和项目商业可行性进行评估，但大部分的金融消费者选择一些大公司或者老牌的金融机构，使得一些进入“沙盒”测试的小型企业难以成长，从而导致企业难以完成盒内规定的创新测试项目。其次是金融消费者的信息反馈存在技术壁垒。入盒的测试主体意欲在测试过程中通过“监管沙盒”获取和分析金融消费者的交易信息记录，但缺少完善的信息共享平台，导致被测企业很难与拥有消费者交易记录的金融机构顺利进行沟通并获得访问权限。
三、中国版“监管沙盒”模式探索 （一）中国“监管沙盒”实施情况 目前，我国的“监管沙盒”制度准备得比较充分，区块链的研究与应用是计划中的一个重点，我国的金融产品、服务的创新还有一些不足，我国的监管机制在市场中还没有占据主导地位，这对于金融监管的发展有一定的阻碍。尽管如此，
中国版“监管沙盒”制度实施的必备因素已经大致准备好了，完全可以使“沙盒”试点有序展开。
我国的“监管沙盒”发展现状。我国监管部门对于“监管沙盒”模式试点问题已经探索了两年多，第一个“监管沙盒”试点是在 2017 年 7 月推出的赣州区块链金融产业沙盒园，其后杭州、深圳等地也相继推出试点。从已经开展的试点中，都存在相同的问题：一是没有把监管创新放在第一位，只是对于金融科技创新激励，这就导致监管部门与金融科技创新企业无法保持一个亲密的合作关系；二是金融科技创新企业缺少能动性，企业的创新动力目前主要依赖于产业园内的扶持引导政策；三是目前我国的金融科技创新产品、服务研发成果普遍具有同质性，各个地区企业都是各自为战，少有合作，这不利于攻克一些核心技术。
从目前试点应用来看，其中以政府主导的监管沙盒不太多，更多的是民间非盈利组织成立的，如深证、杭州的监管沙盒产业园。当前北京推行的沙盒试点是政府与金融机构合作的一种新形式。纵观我国监管沙盒的发展现状，仍处于起步发展阶段，整个发展并不成熟，涉及的具体监管制度与促进金融科技创新并没有达成一致。
（二）中国版“监管沙盒”模式设想 监管实施主体方面，要做到灵活监管与权力协调并重。目前，我国实行的是“一委一行两会”的分业监管体系，要引入“监管沙盒”就需要对多头监管的权利协调问题做出调整。在构建我国的“金融监管”模式中，对于推广试点的区域要谨慎选择。除此之外，监管部门需要调整目前的规章制度，从规则导向监管模式向原则导向监管过渡，在“监管沙盒”试点入盒测试中，要及时地总结盒内的运行结果和相应的监管经验，通过灵活的信息反馈从而对监管的规章制度做出相应的调整，进而实现对“监管沙盒”整个测试流程的优化。
申请入盒测试主体方面，不仅要遵守沙盒测试的规定，也要做到与包容性监管相适应。入盒测试的流程主要分为三个阶段：申请入盒、盒内测试和推出沙盒。处于对金融科技发展创新的谨慎性思考，一般入盒测试时间都比较长，申请入盒测试的主体要严格地依据监管部门发布的规则与具体的入盒条件进行测试，在测试过程中要与监管部门进行沟通交流并反馈相应的信息。“监管沙盒”的实质就是包容性监管的运用，能够帮助弱势企业和中小型科创公司获得平等机会参与市场竞争，激发测试主体科技创新的积极性。
对于金融消费者，要在完善消费者权益保障的同时，沙盒退出机制也需要完善。我国“监管沙盒”制度运用要重点对金融消费者的权益进行保护。对于因为金融科技创新产品、服务造成消费者权益损坏的，可以根据当初入盒测试时的风险评估等级给予消费者相对应的等级补偿，保障好消费者的财产安全和求偿权。在入盒测试中，还要构建合理完善的金融
消费者退出机制，从而对消费者的权益进行保护。
（三）中国版“监管沙盒”机制保障 监管部门构建良好的信息传递机制。涉及信息传递的主要有两个方面：一是金融科技初创企业和监管部门，另一个就是金融科技初创企业与金融消费者。对于信息的有效获取可以从以下两点出发：一是利用好“监管沙盒”的容错式监管模式，鼓励支持测试主体进行信息披露，同时也从测试主体那里获得对现行的监管规章制度进行完善的建议；二是通过依靠原则导向制对监管的规章制度进行设计，逐渐深入到入盒测试的实践细节，如定期信息披露、信息披露方式、风险评估报告和测试时长等，通过对规则的不断调整以降低测试主体符合规定的成本，从而推动测试主体主动进行信息披露。
转变监管的能动性。金融科技型初创型的信息披露只是从外部对金融科技系统性风险进行把控，但影响金融市场稳定的往往是企业内部的风险识别与传染，所以在未来我国“监管沙盒”要注重外部监管同时也要考虑企业内部监管，使企业的监管能动性发生积极转变，从传统的被动监管向自我监管转变，逐渐形成与监管部门相互补的监管体系，从而实现对风险的快速识别与界定，这样才能更好地推动我国“监管沙盒”稳定发展和企业的健康快速发展。
金融监管创新与金融科技协同发展。首先是“监管沙盒”与信息收集技术的结合，如可以将区块链技术运用到盒内测试中。一方面，监管部门、测试主体和金融消费者之间运用区块链技术构造良好的信息背书，实现了信息的实时共享和对测试的产品、服务的创新发展有了解；另一方面，“监管沙盒”制度能够预防和抑制区块链和金融共同带来的风险，为区块链的发展营造一个良好的发展环境。其次金融科技创新产品、服务于“监管沙盒”相结合，如对于经营互助型保险而产品也是网络互助产品的企业，一是可以借助沙盒来促进与网络平台的合作，扩张受众群体，推动金融普惠的发展；二是“监管沙盒”的准入机制可以帮助企业分析产品性质并且构建出相对完善的金融消费者权益保护制度。
四、结语 中国版“监管沙盒”落实好机制要求，才能保证金融科技监管试点向着既定的目标推进，才能不断地向真正意义上的“监管沙盒”逼近。因此“监管沙盒”不能简单停留在狭小的、传统的试点阶段，而应当构建一套完整的制度，包括申请入盒、盒内测试和退出沙盒等。“监管沙盒”的目标不仅为了促进和维护金融科技创新成长，也要将试点中经过盒内测试的机构、项目进行培育改善，使之带着安全性与创新性走向市场，从而推动整个金融市场的发展与进步。
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