[摘 要]改革开放以来，党内条例建设经历了三个阶段：以问题为导向的急用先立阶段;初步规范化和体系化阶段;规范化和科学化阶段。近四十年来，党内条例建设在管党治党和加强党的建设方面取得了巨大成绩，获得了宝贵的经验。这些经验包括：在条例的制定目的和依据方面，要坚持以加强党的建设为目的，以党章为根本依据;在条例内容定位方面，要理顺条例的上下左右关系，主要是条例与其他党内法规之间、条例与国家法律法规之间的关系;在条例顶层设计上，要处理好体系的完备性和急用先立的关系;在条例制定过程方面，要处理好党内民主与集中的关系，加强立法民主和开门立法的关系;在立法技术方面，要重视条例自身的科学性和规范性。
[关键词]改革开放;党内法规;党内条例;基本经验
[中图分类号]D26
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2020）01-0086-11
党内条例作为中央党内法规中的“基础主干党内法规”，上承党章、准则，下启党内规定、规则、办法、细则，在党内法规体系中占有重要地位。改革开放以来，中国共产党总结建党治党经验，高度重视党内法规制度建设，尤其是条例的制定和修改工作，为加强和改善党的建设，推动党的建设的制度化、规范化、科学化发挥了十分重要作用。回顾改革开放以来党内条例制定和修改的历程，梳理其发展脉络，总结条例建设的基本经验，对于推进全面从严治党，提高党的建设的制度化和规范化水平，具有十分重要的理论意义和现实意义。
一、条例建设的历程回顾
改革开放以来中央层面以“条例”命名的党内法规建设，最早始于1980年。从1980年3月中组部发布第一个党内条例——《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》（中组部1980年），到2019年9月24日中共中央政治局审议的《中国共产党党校（行政学院）工作条例》，中央先后发布以“条例”命名的党内法规文本共有79个，其中部分条例因新条例的修改被废止，目前实际有效的条例有48个。以党内法规制定的规范化和系统化为划分标准，并以1990年7月《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和2012年5月发布《中国共产党党内法规制定条例》为时间节点，我们将条例的建设历程划分为三个阶段。
（一）以问题为导向的急用先立阶段（1980—1990年）
这一阶段以1980年3月中组部制定《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》，到1990年7月中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》为标志。这一阶段条例的制定具有急用先立的特点，主要围绕党的中心工作，为落实党中央的重大决策提供规范依据和制度保障。
1978年12月召开的党的十一届三中全会作出几项重大决策，一是从1979年开始，将全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来;二是讨论文化大革命中发生的一些重大政治事件和解决文化大革命前历史遗留问题，平反冤、假、错案;三是对新时期民主和法制建设作出重大决策，提出要使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，并提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设十六字方针;四是在党内法规建设方面，强调国要有国法，党要有党规党法，并决定成立中央纪律检查委员会，其根本任务是维护党规党法。[1]党的十一届三中全会作出的重大决策不仅成为这一阶段条例制定的指导思想和行动指南，而且对改革开放四十多年来党内法规建设有深远的积极影响。
这一阶段中央制定的条例共9个，主要涵盖党的领导和执政、组织建设、纪律建设、党的工作程序等四个方面，其中4个条例与党的十一届三中全会的上述重大决策有直接关系，制定的目的主要是为落实三中全会确立的重大决策和重大工作部署提供规范依据。这一阶段条例制定情况总体上呈现出急用先立的特点，围绕党中央重大决策部署，为加强党的建设、提高党的领导水平和执政水平提供制度保障和规范依据。具体表现为：
1.在党的领导和执政方面，为落实党的十一届三中全会关于解决历史遗留问题和平反冤假错案的重大决策，中组部和中办和国办先后制定《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》（中组部1980年，目前已废止）、《党政机关信访工作暂行条例（草案）》（中办、国办1982年）2个信访条例，为党和政府解决历史遗留问题和平反冤假错案工作提供了规范依据，初步奠定了新时期我国信访工作的制度基础。
2.在党的组织建设方面，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》作出了企业实行厂长（经理）负责制的重大决定，为适应现代企业管理体制变革的需要，改革全民所有制工业企业党的领导体制和领导方式，中共中央和国务院、中办和国办先后发布《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》（中共中央、国务院1986年）、《企业思想政治工作人员专业职务试行条例》（中办、国办1990年）2个条例，为改善和加强国有企业党的领导提供了制度保障。此外，为落实党的十三大关于改革和完善党内选举制度的部署，中共中央发布《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（中共中央1990年），为推进党的基层选举和党内民主提供了具体的规范依据。
3.在纪律建设方面，为落实党的十一届三中全会关于成立中央纪律检查委员会维护党规党法的重大决策，中纪委先后制定《党的纪律检查机关案件审理工作条例》（中纪委1987年）、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例（试行）》（中纪委1988年，目前已废止）2个条例，为纪律检查机关案件检查和审理工作提供了基本的制度依据。
4.在党的机关工作方面，为加强机关档案的科学管理，中办、国办联合制定《机关档案工作条例》（中办、国办1983年），对机关档案管理工作进行了全面规范，该条例成为改革开放以来机关档案管理的基本依据。
这一阶段的条例制定工作取得显著成绩，在服务党的中心工作，加强和改善党的领导，加强黨的组织建设、纪律建设和促进党的机关工作的规范化、制度化方面发挥了积极作用。但条例的制定也存在明显的不足。