摘 要：苏联共产党在处理党政关系问题上的主要教训是非本土化宪政实践。中国共产党在理顺党政关系上始终立足于中国的社会政治土壤，进行了本土化的宪政探索。在新时期，主要把宪治和法治作为理顺党政关系的本土化宪政路径。
关键词：宪政本土化；党政关系；苏联；中国
中图分类号：D911
文献标识码：A
文章编号：1004-1605(2007)10-0079-05
党政关系是世界各国执政党必须直面以对的最基本、最重要的政治关系。在当代中国，时至今日，如何理顺党政关系不仅是中国政治体制改革的核心问题，而且是执政的中国共产党面临的现实难题。从宪政视角和比较视角审视苏联共产党和中国共产党在处理党政关系问题上的经验和教训，对我国党政关系规范化具有重要的现实意义。
一、苏联共产党处理党政关系的非本土化宪政实践
党政不分、以党代政和权力高度集中是苏联党政关系的普遍性现象。这种体制在苏联的政治生活中既表现出一定的历史合理性，又在苏联社会政治发展和社会演进中暴露出诸多问题和缺陷，并最终导致苏联的解体和苏共的垮台。
在列宁执政时期，苏联即形成党政不分的领导体制，同时列宁作为国家领导人也意识到党政不分的弊端，提出了党政分开的思想。十月革命胜利后，为保卫革命成果和巩固新生的苏维埃政权，以列宁为首的俄国布尔什维克党初步建立了一套党政不分、以党代政的领导体制。随着国民经济的恢复和新经济政策的实施，列宁逐渐认识到战争时期形成的党政不分的现象对苏联社会主义建设存在阻碍，认为要发挥苏维埃国家政权的迫切性，并提出了党政分开的初步设想，“必须十分明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职权，提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神，党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的指导，而不是像目前这样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预”[1]。遗憾的是，列宁的病逝使党政分开的设想付之东流。
列宁逝世后，斯大林作为前苏联党政最高领导人在党政关系问题上并未继续列宁关于党政职能分开的探索，从而使以党代政、党政不分的领导体制逐渐定型，并使之进一步加强。在当时复杂的国内外环境中，这一领导体制对苏联经受政治考验，巩固苏维埃政权有着一定的积极作用。但这一体制消极影响是主要的，抑制了党和国家政治生活的活力，滋生了官僚主义和腐败现象，是党的政治形象和党群关系受到极大损害。不仅如此，这一领导体制对二战后建立的包括中国在内其他社会主义国家的党政关系也产生了诸多不利影响。斯大林之后，苏联历届领导人都尝试改革这种高度集中的党政合一的领导体制，但都没有取得多少积极效果。要么只涉及皮毛，没有根本触及党政关系的核心问题，如赫鲁晓夫执政时期；要么只对少数层面进行修修补补，如勃列日涅夫执政时期；要么因身体状况，根本无力顾及，如安德罗波夫和契尔年科。这些不但使苏联党政关系的核心问题始终未能根本触动，而且致使党政关系高度合一，更谈不上党政关系的理顺问题。
1985年，戈尔巴乔夫上台后，开始对苏联政治经济体制大刀阔斧地进行根本性的改革。在改革中，强调革新一切。在党政关系问题上也试图根除党政高度合一的弊端。但戈尔巴乔夫在党政关系上却陷入了民主化浪潮，放弃了苏联共产党的领导地位和执政地位，放弃了社会主义的民主集中制原则，这无疑削弱了苏联共产党在政治生活中的领导作用和苏联中央的政治权威。1988年6月，在苏共第十九次代表大会上提出了“恢复苏维埃的全部权力”，把权力由苏共转归苏维埃，并且采取一些重大举措增强了政府的决策能力，实现这种权力的转移。在苏共20大上公开声明，苏共将以自己的实际行动和解决社会发展问题的建设性立场，捍卫在同其他政治力量自由竞争中作为政治领导的权利，彻底放弃了苏共的领导和执政地位。文化意识领域的多元化更使苏共在各加盟共和国中相继失去执政地位。最终导致在“八·一九”事件后苏共垮台和苏联的解体。显然，戈尔巴乔夫这种照搬西方国家的宪政体制来理顺党政关系的做法，在“民主化”和“多元化”的改革新思维的促使下最终葬送了苏联共产党，也最终葬送了苏联社会主义事业。
总之，苏联党政关系最为显著的特点就是以党代政，党政不分，权力高度集中。“党直接掌握国家权力，党政融为一体，以党代政，把党的力量强化到了无以复加的程度，党成为国家机器的一部分，成为凌驾于社会之上的力量”。[2]从宪政维度反思苏联共产党的党政关系问题，教训和启示是明显的，主要表现为宪政理念的非本土化。具体体现在这样几个方面：第一，用宪政理念理顺党政关系必须以本国的社会和政治土壤为基础。任何国家的宪政设计和政治改革都不能离开本国的国情。戈尔巴乔夫脱离本国的社会环境和政治土壤，照搬西方式的宪政分权体制，不但不能解决苏联长期存在的党政不分、党政合一和权力高度集中等问题，反而葬送了苏联共产党和苏联社会主义事业。第二，社会主义国家作为现代民主国家，在党政关系上，要体现宪政的政治平衡和合理分权等基本理念。宪政意味着用法治来规制政府，意味着政府的行为不能以官员个人的好恶而定，而应征的人民的同意，并按正当的程序进行。[3]斯大林在执政时期，党统揽一切、党包办一切的做法与宪政的政治平衡是格格不入的。西方立宪主义的历史一直就是以不断的压力来维护“立法机关”的最终权威的历史。[4]苏联共产党与国家政权机关之间的关系也没有体现权力的合理配置原则。第三，党政关系的规范要体现宪法权威。衡量一个国家是否是宪政国家，不是看它有没有宪法，而是看其捍卫宪法权威的实践。[5]苏联党政关系的实践并未体现宪法和法律的作用，实际上用党的文件、口号代替宪法和法律发号施令。领导者的个人权威代替了宪法的权威。第四，党政关系的宪政之路是合理处理各种政治关系的渐进的过程。苏联党政不分体制并不是一朝一夕形成的，实现党政职能分开也不可能一蹴而就，应在妥善处理各种政治关系的基础上分步推进，采取渐进式的路径。
二、中国共产党理顺党政关系的宪政本土化探索
在长期的革命和建设实践中，中国共产党对理顺党政关系的探索也经历了艰难曲折和不断创新的过程。在新民主主义革命时期，中国共产党基本上采用了党政不分的领导体制。以党代政、党政不分是革命根据地在土地革命时期和抗日战争时期普遍存在的政治现象。这在当时是夺取革命胜利的根本保证之一，是适应战争需要的唯一合理的现实选择。但中国共产党的主要领导人对党政关系存在的问题在认识上是清醒的，在原则上反对以党代政、党政不分的做法。早在1928年，毛泽东同志在写给中央的报告中就指出：“党在群众中有极大的权威，政府权威则差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政府机关搁在一边。这种情况是很多的……以后要执行党领导国家的任务，党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党向政府直接下命令的做法，是要避免的。”[6]周恩来则认为：“党的系统、军事系统、政治系统要弄清楚……党管一切这口号，在原则上都不通，党只有通过党团的作用作政治领导。”[7]可见,中国共产党早期的领导人早在新民主主义革命时期就认识到党政不分的弊端。
建国初期，中国共产党基于国民经济恢复、抗美援朝、镇压反革命和土地改革等国内外形势的需要，沿用了战争时期党政不分的党政关系体制。但也试图解决党政不分的问题，认为“党无论在什么情况下，不应把党的机关职能和国家机关职能混同起来，党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消本身组织的职能”[8]。但在实际工作中，又强调党对政府和其他国家政权机关的领导。“政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地、及时地向中央报告或请示”[9]。显然，这一时期，中国共产党在党政关系问题上处于理论和实践的矛盾之中。
从1956年社会主义改造完成到十一届三中全会以前，中国在党政关系问题上使党政一体、党政合一的领导体制进一步强化。社会主义改造完成后，中国共产党提出要划清党政工作界限，但并未付诸实践。经过1956年反右、1958年大跃进和“文革”时期，国家权力高度集中于党组织，党的权力高度集中于个别领导。在这一时期，正如邓小平同志指出，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导往往也因此变成了个人领导”[10]328－329。可见,在这20多年的时间里，党的组织在国家政治生活中已经国家化，各级政权机关实际上是党的执行机构，党政关系高度一体。
十一届三中全会以来，中国共产党对党政关系的探索进入了新的历史时期。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中明确提出：“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做有利于建立各级政府组织自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”[10]3211986年，邓小平又讲到：“党管政府怎么管法，也需要总结经验。党政分开，从十一三中全会以后就提出了这个问题，我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不要干涉太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干涉太多，搞不好倒会削弱党的领导。”[11]163－164在涉及党政关系又提出，“改革的内容，首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位[11]177”。江泽民同志在继承邓小平对党政关系思考的基础上，更明确地指出：“党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同，党不能代替人大行使国家权力。……党要善于把党的有关重大事务的主张，经过法定程序变成国家的意志。……所有的党组织、党员尤其是负责干部的言行，都不得同宪法、法律相抵触。”[12]1996年中国历史上第一次真正提出“法治”，成为中国共产党对理顺党政关系思考的新阶段。十届全国人大二次会议审议通过的《宪法修正案》为中国共产党党政关系的宪政探索奠定了制度平台。
综上所述，中国共产党对党政关系的配置经历了一个长期的探索过程，最后选择了用宪政理念来规范党政关系。但如何处理党政关系与宪法和宪政的关系，将是一个带有根本性和全局性的问题。“西方国家先有宪法后有政党的事实使政党政治只能在宪法框架内才能取得合法性，而在后发国家中往往是由政党领导民族国家的建立和民主政治的建设由此导致政党政治的出现先于宪政制度的产生的事实，因此后发国家立宪政治发展过程中要处理权与法的关系问题，而且面临着党与法的关系”[13]。因此，如何克服前苏联共产党在党政关系问题上抛开宪法和法律的错误做法，用宪政理念建设适合中国实际的社会主义党政关系，并通过宪法途径实现党政关系规范化是摆在中国共产党人面前的极重大的历史任务,也是中国共产党人义不容辞的历史责任。
三、宪治和法治：中国共产党理顺党政关系的宪政本土化路径
通过对苏联和中国的党政关系体制的历史回顾，我们不难看出，党政不分、以党代政和权力高度集中等都曾是两国政治生活中的普遍现象，两国领导人都曾认识到党政合一领导体制的弊端，也都在党政关系问题上试图用宪政的理念来规制党政关系，实现党政职能的分开。但戈尔巴乔夫直接照搬西方的宪政体制，搞多党制。在党政关系问题上，无视苏联共产党的党情和苏联的国情，把执政的共产党和其它政治力量放在同一位置，以牺牲苏联共产党的领导地位和执政地位进行改革最终导致苏共的垮台和苏联的解体。其实，“在政治改革或体制选择当中，我们必须确定哪些是理性当下就可以解决的问题，哪些是开放的必须留在一个渐进的过程才能解决问题”。[14]因此，中国共产党必须以苏为鉴，认识到党政不分的领导体制曾具有的历史合理性和历史惯性，不能因为党政关系上的问题而否定党的领导地位，也不能因为党政关系问题而照搬西方国家的宪政体制。中国党政关系规范化的实现离不开宪政理念和法治化建设，但必须以中国的国情为基础，正视我国在党政关系问题上成绩和努力方向，在中国共产党的领导下，选择党政关系的宪法化、法律化、宪治化、法治化的渐进式的宪政路径。
第一，树立宪法权威。毛泽东同志曾经指出：“宪政是什么呢？就是民主政治。……世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”[15]没有宪法的存在是谈不上宪政的，如果一个国家中,宪法存在的权威被人们严重忽视，宪政也无从谈起。因此，要实现宪政，就必须要强化宪法作为根本法的权威。从宪法发展历程来看，有相当一部分专制政府为给独裁者的统治披上合法的外衣，借制宪之名，而行独裁之实。宪政的基础不仅仅是要有一部宪法，而且宪法必须真正、充分体现人民的意志，宪法在国家政治生活中具有权威。在宪政国家，宪法不再仅仅是纸上的东西，而是得到充分实施，并且取得至上地位。“宪法至上，宪法具有最高权威，在法律体系中宪法高于一切法律法规，一切法律法规不得与宪法相抵触；在国家生活中宪法高于一切组织和个人，国家机关、政党和其他社会组织及公民个人都必须依照宪法办事，以宪法为最高行为准则”。[16]只有真正树立起宪法权威，党政关系才真正能纳入法制化轨道。这无疑有利于推动党政关系的顺畅和合理发展。
第二，用宪政理念改善党的领导。“社会主义社会的历史使命决定了社会主义国家政党不仅是掌握国家政权的力量，而且是整个社会主义事业的领导力量”[17]。没有党的领导地位，也就谈不上党政职能分开的问题。没有党的领导地位，就谈不上规范关系问题。党的领导地位和执政地位是党政关系规范化的前提条件。党政关系的规范化不在于党的领导地位，而是党如何领导的问题。“如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的声望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定”[11]272－273。“为了保障民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[10]146用宪政理念改善党的领导就是要把党的领导活动纳入到法治的轨道，用宪法和法律来规制党的领导活动。
第三，坚持依宪、依法执政。执政党能否在宪法和法律的范围内执政是中国共产党实现党政关系规范化的关键所在。依宪、依法执政，实际上就是党按照宪法和法律规定对国家政权机关实行政治领导。依法执政是依法治国的题中之义，是针对党的人治观念和体制而提出来的。要实行依宪、依法执政，就必须从根本上改变领导人的话就是法、以言代法的局面。依宪、依法执政的关键就是建立起合理的党法关系。党与法的关系大体包括两个方面：一是依法规范和实施党对国家政权的领导，包括向立法机关提出立法和修改法律的建议；二是依法规范党组织和党员在国家和社会中的活动，以保证其确实能够、也不得不在宪法和法律范围内活动。[18]也就是说，宪法和法律不仅是党对国家和社会实行领导的根本准则和依据，而且是党的各级各种组织和所有党员在国家和社会生活中的行为准则和依据。在这两个方面，党的组织、党员领导干部和党员，都必须遵守宪法和法律，决不得有超越宪法和法律的特权。
第四，合理配置党与国家政权系统的关系。用法治原则配置党与国家政权系统关系的关键就是正确处理党委如何介入立法、如何督促执法和司法。具体说来，表现为：在立法程序上，党的组织如何提出立法议案，如何阐释自己的立法主张，如何行使否决权等；在国家组织活动中，党的组织如何推荐干部，如何行使提名权(提出候选人)，如何宣传提名的候选人，如何行使否决权，如何提出罢免案或者弹劾案等；在执法和司法工作上，党委如何发挥监督作用，以什么方式实施监督，是事前监督还是事后监督，是实体监督还是程序监督，如何预防将监督变成干预等都需要通过法律加以规范。[19]党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。正如邓小平同志指出:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企事业的权利,享有充分的公民权利,要使少数民族聚居的地方真正实现民族区域自治,要改善人民代表大会制度等等。关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法中表现出来。”[10]339因此，要积极落实十五大通过的新党章的要求,党必须用法治原则保证国家的立法、司法、行政机关、经济文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。
第五，党政关系的规范要充分考虑宪政的中国化实践。在中国，宪政制度是一种舶来的制度，在缺乏相关的社会条件、政治资源和人文环境等情况下，通过国家政治权威自上而下地推动而建立。封建专制传统的长期延续，国家权力全能化与神圣化，对国家权力合理限制的理念长期缺位，使人们认为政府权力是无限的，个人权利的行使必须依赖于政府权力。这是中国宪政道路上的特殊性。邓小平曾对美国客人讲:“人们往往把民主同美国联系起来,认为美国的制度是最理想的民主制度,我们不能照搬你们的。……中国如果照搬你们的多党竞争,三权鼎立那一套,肯定是动乱局面。”[11]244中国党政关系的规范化要以宪政的中国化和本土化为前提。“民族传统和文化背景是决定制度安排的核心性力量，任何外来话语体系必须融入本土的话语对话框架，才能软化意识形态的刚性控制,减少文化转型加之于社会的痛苦”[20]。因此，在中国共产党的推动下,把“三个代表”和“建设中国特色社会主义理论”在宪政层面上认知作为党政关系规范的理论基础，对中国党政关系规范化具有特殊的意义。
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责任编辑：钱国华