教育支出分权与地区人力资本

摘 要：财政分权已成为一个不可逆转的趋势，在发达国家和发展中国家都十分普遍。本文以探讨中央政府和地方政府如何“更好地分权”为目标，从教育支出分权入手，理论和实证上分析了教育支出由哪级政府承担更有利于人力资本的积累，从而影响经济发展。理论上通过构造分权模型结果表明，当地方政府对人力资本积累作用越大时，越应该分权。面板数据的实证回归结果表明，目前我国教育支出过度分权于县级政府，而且存在着东、中、西部的地区差异，提高中央教育支出的集权程度，会对中部的人力资本积累有更正面的影响

关键词：财政分权；教育支出分权；人力资本；经济发展

中图分类号：F810.4 文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2012)02-0082-08

一、 引 言

近几十年来，无论是发展中国家还是发达国家在财政制度安排上都存在着事实上的分权。财政分权就是上级政府给予下级政府一定的税收征收权和财政支出责任，使得下级政府对本级的预算和财政支出结构有更大的自由度，从而更好地为辖区居民提供公共物品以及服务，描述财政分权的方式有很多，但是中心有两个：授权（Delegation）和放权（Devolution）。

公共经济学的有关理论指出，由于地方政府在信息方面有优势，比中央政府更了解辖区居民的偏好和地方的资源条件约束，财政分权能够提高公共部门的效率，实现资源的优化配置，从而加快地区和国家的经济增长［1］。虽然财政分权理论在政策上一般主张让地方政府拥有更多的财政资源支配权，但是财政分权也有内在的缺陷。例如，财政分权引起同级政府的税收竞争和公共服务竞争，这就导致市场割据、地方保护和重复建设。一些具有外部性的公共品比如教育和医疗，地方政府不愿意提供，可以搭便车或者在绩效考核中并不体现，导致这类涉及到民生的支出严重不足［2］。地方政府比中央政府拥有更多的信息，可能导致腐败，财政支出偏向于难以监督、更好寻租的支出类型［3］。因此，适当的集权，能消除地方政府竞争负的外部性，达到规模经济。而财政分权就存在着一个“度”的问题，过分集权和过分分权都不利于经济发展。

中国也不例外，逐渐走上“分权”的道路，朝着“财政联邦主义”（Fiscal Federalism）改革。特别是1994年分税制，在一定程度上建立了制度化的政府间分权体系。很多学者都认为，中国经济改革成功和飞速发展的一个重要因素就是财政分权，分权激发了地方政府的积极性，带动了地方的活力，促进了经济发展。Lin和Liu采用中国内地28个自1970—1993年的截面数据实证分析，得出了财政分权对经济发展起了显著的作用［4］。但是，由于财政分权是一把“双刃剑”，对经济发展也不完全是正的影响。Zhang和Zou检验了1978—1992年中国财政支出分权与省级经济增长的关系，发现财政分权并不能促进地区经济增长［5］。较为综合全面考虑财政分权和中国经济增长的是张晏和龚六堂，他们通过构造四类不同财政分权指标，对中国1978—2002年的财政数据实证分析得出财政分权制度对经济增长的跨时跨区差异：分税制改革之前不利于经济增长，分税制改革之后有利于经济增长；相比较而言，我国发达地区的财政分权的积极作用要大于经济落后的地区，东部各省的财政分权优势要高于中西部地区［6］。

财政分权已经成为一个不可逆转的趋势。因此，现在最新的研究都不单单停留在要不要分权，而是如何更好地进行分权。目前学术界对分权的研究大多数集中在整体的财政分权，如果要更好地考虑如何进行财政分权，那就不能局限于整体的财政收支的分权。尤其是在财政支出分权方面，中央规划各级政府的事权范围不同，研究不同类型的财政支出在各级政府之间应该如何分权，也许能为如何更好地分权提供探索的方向。

教育作为一种具有外部性的公共物品，影响地区的人力资本积累，从而影响经济发展。根据财政分权理论，财政分权应该也会对包括教育在内的社会福利有所促进，但是事实情况又如何呢？乔宝云等以小学入学率为指标，发现财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给［7］。周业安和王曦通过中国1978—2005的数据进行实证研究，发现收入角度的财政分权对我国的教育水平提高有显著的积极作用，而支出角度的财政分权则明显不利于我国教育的发展［8］。傅勇关注中国财政分权与包括教育等一些非经济性公共物品供给的关系，发现西方通行的财政分权促进社会福利水平提高的两种机制在中国并不发挥作用，尤其是人口流动障碍及其地区性差异导致地方政府行为向追求资本投资与经济增长率的方向转变，导致各地区激烈的财政竞争并相应挤占了义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出［9］。教育支出作为政府财政支出的组成，投入不足在我国已经成为一个突出的问题。除了教育支出总量不足外，从分权的角度看，究竟应该哪级政府来更多地承担教育支出责任呢？本文考虑了财政分权框架下中央和地方政府的教育支出财政分权，理论上探讨不同因素对分权的影响。然后通过分税制之后的实证分析，探究中央、省和县三级政府教育支出财政分权对不同地区的人力资本积累的影响以及地区之间的差异。

二、 分析模型

根据Gordon［10］、Persson和Tabellini［11-12］、Gong和Zou［13］的两级政府的框架，假设经济中存在两个代表性消费者，两个地方政府和一个中央政府。代表性消费者1生活在地区1，代表性消费者2生活在地区2。中央政府对两个地区的消费者征收相同的收入税τ，地方政府征收消费税τic(i=1,2)。中央政府对两个地方政府进行转移支付uihiτ(i=1,2)（工资标准化为1，hiτ是第i个地区第t期的人力资本水平）。中央政府根据两个地区的收入进行某个比例的转移支付，也可以认为中央政府以收入税为基数以一定比例对两个地区进行税收返还。

依照Glomm和Ravikumar［14］的模型，我们考虑一个OLG(Over-Lapping Generations)经济。两个地区的代表性消费者生存两期，将在第2期死亡，但与此同时生育一个小孩，因此，经济中的人口数量保持不变。消费者在年轻的时候拥有1单位的时间，全部用于积累人力资本，没有劳动收入，也不消费；在年老的时候劳动收入即是人力资本水平（工资标准化为1），进行消费和对下一代的私人教育投入。出生在t=0,1,2……的消费者的偏好都相同：lncit+1+βilneit+1+γilnEiτ+WilnEτ，其中cit+1是t+1时期的消费，eit+1是t+1时期对下一代的私人教育投入，Eiτ是地方政府的教育支出，Eτ是中央政府的教育支出。与Barro［15］以及Johnson和Stafford［16］一样，引进政府支出（在本模型中为政府教育支出）到代表性消费者的效用函数。

代表性消费者在年轻时候根据下面方程进行人力资本积累：

hit+1=θ(eiτ)ρ(hiτ)δ(Eiτ)η(E-iτ)η′(Eτ)K,θ＞0(1)

其中，hiτ是上一辈的人力资本水平，E-iτ是另一个地区政府的教育支出，衡量了地方政府教育支出的外部性，ρ,δ,η,η′,K∈(0,1),ρ+δ+η+η′+K=1。在t+1时刻，代表性消费者的收入就等同于他的人力资本hit+1。

地方政府征收消费税并接受中央政府的转移支付，将其全部用于地方教育支出:

Eiτ=τicciτ+uihiτ(2)

中央政府的预算平衡为：

Eτ=τ（h1τ+h2τ）-u1h1τ-u2h2τ(3)

代表性消费者的问题可以写成：

maxlncit+1+βilneit+1+γilnEiτ+wilnEτ

s.t.cit+1(1+τic)+eit+1=(1-τ)hit+1

容易得到：

cit+1=11+βi×1-τ1+τichit+1(4)

eit+1=11+βi（1-τ）hit+1(5)

在每个地区，地方政府和私人部门进行的是stackelberg博弈，地方政府是领导者，而消费者是追随者。同样，假设地方政府和中央政府也进行stackelberg博弈，地方政府是追随者，中央政府是领导者。在消费者最优化消费和私人教育投入之后，地方政府选择最大化消费者福利的最优消费税τic：

maxτ1clncit+1+βilneit+1+γilnEit+wilnEt

cit+1=11+βi×1-τ1+τichit+1

eit+1=11+βi（1-τ）hit+1

解地方政府最优化问题得到：

τic≡τic（τ，ui）=τic，01+βi（1-τ）-ui1-c1+βi+ui(6)

其中，τic，0=（1+βi）η+γi为不存在转移支付时，地方政府的最优消费税。可见，最优消费税是中央政府收入税τ和转移支付ui的函数。

均衡时，两个地区人力资本的增长率相同，但是存在差距，即是两个地区保持着一定的差距以相同的增长率增长。假设均衡时差距为m=h1h2，中央政府选择τ，ui最大化均衡时两个地区加权消费者福利，s1，s2代表中央政府赋予两个地区的权重：

maxτ，u1,u2s1(lncit+1+β1lne1t+1+γ1lnE1t+w1lnEt)+s2(lnc2t+1+β2lne2t+1+γ2lnE2t+w2lnEt)

满足（4），（5），（6）和地方政府的预算约束（2）、中央政府的预算约束（3）。

解中央政府的最优化问题，我们可以写出三个一阶条件，因为是在均衡情况下，我们省略t:

-Γ11-τ-Γ21+β1×11+t1+β1+u1-Γ31+β2×11-τ1+β2+u2+s1u1（1-τ）（1-t1+β1+u1）+s2u2（1-τ）（1-τ1+β2+u2）+Γ4η′-η-2η′-K［1（1-τ1+β1+u1）×（-11+β2）+1（1-τ（1+β2）+u2）×11+β2］+Γ51［（τ-u1）m+（τ+u2）］{1+m+（η′-η）（τ-u2）m-2η′-K［1（1-τ1+β1+u1）×-11+β2)+1（1-τ1+β2+u2）×11+β2］}=0(7)

s1+Γ2+η′-η-2η′-KΓ4+Γ5m（1-τ1+β1+u1）［-1+（τ-u1）（η′-η-2η′-K）1（1-τ1+β1+u1）］［（τ-u1）m+（τ-u2）］=0(8)

s2+Γ3η′-η-2η′-KΓ4+Γ5（1-τ1+β2+u2）［-1+（τ-u2）］（η′-η-2η′-K）m（1-τ1+β2+u2）［（τ-u1）m+（τ-u2）］=0(9)

其中，Γ1=1+ρ+s1β1+s2β2，Γ2=s1η+s1β1η+s1γ1+s2η′+s2β2η′，Γ3=s1η′+s1β1η′+s2η+s2β2η+s2γ2，Γ4=s1［（1+β1）（1-η′-K）］+s2［（1+β2）η′］，Γ5=［（1+β1）K+w1］+s2［（1+β2）K+w2］。

根据(7)、(8)、(9)三个一阶条件，我们可以得出中央政府最优收入税τ、最优转移支付比例u1，u2，进而得到地方政府的最优消费税τic，地区差异m和最优分权程度EiE。

模型中一阶条件较为复杂，我们也很难从中得出很直观的经济学解释。因此，我们对参数取值，进行数值模拟。

偏好的参数的设定参照Gong和Zou［13］等文献，取以下的值：β1=0.3，β2=0.2，衡量了两个地区的代表性消费者对下一代私人教育投入的重视程度；γ1=0.3，γ2=0.26，描述了消费者对地方政府教育投入的重视程度；w1=w2=0.1，刻画了消费者对中央政府教育投入的重视程度；s1=0.6，s2=0.4为中央政府赋予两个地区的权重。

在人力资本积累方程中，ρ为私人教育投入对人力资本积累的弹性，大量的微观文献对ρ进行校准。Johnson和Stafford估计了私人教育投入对人力资本积累的弹性为0.198［16］，Card和Krueger的估计值是0.2［17］。由于估计值非常接近，我们取ρ=0.2。δ为上一辈的人力资本弹性。根据代际之间的相关关系，Caucatt估计了父母人力资本的弹性约为0.4［18］，从而我们取δ=0.4。因为ρ，δ，η，η′，K∈（0，1），ρ+δ+η+η′+K=1，剩下的参数可以相对确定为η+η′+K=0.4。假设衡量外部性的参数η′=0.08，通过变化η、K来看对最优收入税率τ、最优转移支付比例u1，u2的影响，从而观察如何影响地方政府的最优消费税τ1c，τ2c，均衡时的地区差距m，最优的分权程度E1/E，E2/E，以及对应的增长率(此时，设定θ=0.25)如表1所示。

表1刻画了随着地方政府在人力资本积累方程的弹性变大（η从0.10上升到0.22），中央政府在人力资本积累方程中的弹性变小（K从0.22下降到0.10）。从数值模拟的结果可以看出，当地方政府对人力资本积累的相对作用越大，中央政府的收入税从20.3%上升到80.8%，而地方政府的消费税在不断降低。当地方政府教育支出的作用上升到一定程度之后，最优消费税是负的，也就是说存在地方政府对消费者的消费补贴，地方政府依靠中央政府的转移支付来补贴消费，同时对教育进行投入。而且我们还发现，随着地方政府的作用相对更大，两个地区的最优政策都趋同，收入差距逐渐缩小，分权程度更高。

三、 我国的教育财政支出分权

我国教育财政性支出的水平总量上偏低。1993年的《中国教育改革和发展纲要》中提出了到20世纪末财政性教育经费占GDP4%的目标，虽然教育支出的水平逐年有所上升，2000年为2.61%、2005年为2.79%、2007年达3.32%，但是4%的目标至今都未能实现。最近几年，关于财政性教育经费投入占GDP比重的问题已经成为全国人大代表、政协委员和贫民百姓关注的焦点。温家宝总理在十一届全国人大四次会议政府工作报告指出要坚持优先发展教育，2012年实现4%的目标。

随着20世纪80年代中央政府各项权力的下放，我国教育管理和支出责任也经历了从集权到分权的演进过程。1978年中央对财政体制进行改革，实行“划分收支，分级包干”的新财政体制，其基本内容是，按照行政隶属关系，划分中央和地方财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。这种体制也被称为各级政府财政上 “分灶吃饭”。与此同时，财政部也决定对文教、科学和卫生事业单位试行“预算包干”办法。中央财政只负担中央所属高等院校和中等专业学校的经费，而各省、市、自治区所属高校和中小学的经费完全由所属政府提供。1988年起，中央全方位推进财政承包体制，基础教育也开始了各级财政经费承包和使用包干。1994年之后国家实行中央与地方政府的分税体制，将税种划分为中央税、地方税和共享税，确定中央和地方的事权和支出范围。分税制增强了中央宏观调控的财政供给，但却削弱了地方政府的财政力量，并且将教育投入的责任一层层地向下级政府施加。目前，各级政府的教育责任体制大致如下：县级政府的责任主要是基础教育，中央和省级政府通过转移专项基金进行补助；省级政府投入的重点是高等教育和一些专项经费；中央政府投入重点也是高等教育和专项教育经费，特别是通过财政转移支付，对西部地区的农村义务教育经费给予倾斜。但是，各级政府的责任没有保障，对教育的支出大多还是靠本地的财政收入，中央的转移支付体制也不完善，“中央请客，地方出钱”的现象极为常见。

由于预算内教育支出所占比重较大的是教育事业费，而且考虑到数据的可得性，我们对中央、省和县三级政府的教育事业费支出比例进行对比，发现地方，尤其是县级的负担比重过大。从1998—2006年，县级所承担的教育事业费支出基本维持在接近80%的水平，省级政府的支出份额在15%左右，中央政府虽然财政收入逐年上升，但是在教育的投入上却显示出极大的不足，而且还出现了下降的趋势，从1998年的9.21%下降到2006年的6.18%。

我国教育支出有90％以上是由地方政府负担，并且70％以上的支出发生在县级以下政府。黄佩华和迪帕克指出我国教育支出是过度分权的［19］。

四、 数据、计量模型和实证方法

1.计量模型和变量描述

第二部分的理论表明，在分权的框架下，中央和地方教育支出分权程度的决定因素是中央和地方在地区人力资本积累中的重要程度。但是，人力资本积累弹性的参数却从未有文献进行过估计，我们无法在数值上确定相应的最优教育支出分权程度。通过第三部分的分析，我们知道中国自从分税制改革之后，教育支出的责任落在地方政府身上，尤其是县级及以下政府，中央政府的教育支出的比例在10%以下。目前这种分权的框架是最优的吗？是否存在着过度分权？如果是的话，应该哪级政府承担更多的教育支出责任有助于地区人力资本积累？这将是下面我们实证研究所要检验的核心问题。

参照Barro［19］、Akai和Sakata［20］、Zhang和Zou［5］以及张晏和龚六堂［6］，我们将分析的回归模型设为：

yit=β′Xit+γ′DIit+λi+et+εit

其中，下标i和t为第i个省份第t年的数据。β′、γ′分别是各变量的系数或系数矩阵，λi为省际非观测因素影响，et为时间非观测因素总影响，εit是残差项。本文回归中的因变量为人力资本，采用了两个指标来衡量：文盲率（illiterate，％）以及人均受教育年限（eduyear）。其中，文盲率为15岁以及15岁以上的文盲占总人口的比重。人均受教育年限的度量，是根据《中国人口年鉴》的人口数据，受小学教育的以6年计算，初中、高中、大专及以上分别以9、12、16年计算，从而得到各省的人均受教育年限。

DI分权的指标则包括各级政府教育支出所占总教育支出的比例。由于1998年之前，省和县级政府没有专门把教育支出作为单独一项列出，所以只考虑1998年之后的情况。f_edu_share、p_edu_share和c_edu_share分别代表了中央、省级、县级政府教育事业费占总教育事业费的比例，加总为1。

此外，参考相关的文献，控制了省GDP的对数值（以lgdp表示）。它衡量了一个地区的经济发展水平。一般来说，地区GDP越高，对人力资本水平有正面的推动作用。

本文的数据均来自《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》、各省统计年鉴和《全国地市县统计资料》1998—2006年的数据。1997年开始，重庆成立直辖市，为了数据的一致性，我们将重庆和四川的相应数据进行计算处理合并。西藏数据缺失严重，因此将其剔除在样本之外。观测值为261个。

2.描述性统计

从表2可知，不同省份的GDP的对数平均值为17.26，标准差为0.98，说明省际经济发展水平差异很大；中央预算内教育支出份额、省级预算内教育支出份额、县级预算内教育支出份额的平均值分别为0.72、0.05和0.23，标准差分别为0.12、0.03和0.10，说明各地区省级教育支出份额差异较小。

3.实证方法

根据上文的分析和模型设定，我们把相关统计数据带入模型，采用计量检验。具体程序如下：（1）Pooled OLS；（2）固定效应模型(FE)； （3）随机效应模型(RE)；（4）使用Hausman检验选择使用固定影响和随机效应；Hausman检验原假设是随机效应与固定影响模型没有差别,当拒绝原假设时说明使用固定效应模型更好。 （5）采用修正的沃尔德F检验检验异方差；（6）使用Wooldridge检验是否存在自相关；（7）如果面板数据存在异方差或自相关，我们采用Driscoll-Kraay的方法加以修正。Driscoll-Kraay方法适用于修正时间跨度较小而界面单位较多的面板中的自相关和异方差。

五、 实证结果

1.最小二乘法回归（OLS）

因为中央、省级和县级的教育支出份额加总为1，所以在实证结果报告中只包含中央和省级教育支出份额。其代表的意义就是，如果县级教育支出降低1%，同时省级或者中央的份额提高1%，会使因变量改变多少。表3报告了Pooled OLS的计量分析结果。我们在OLS回归中还包括了文盲率的初始值和平均受教育年限的初始值，使用的是1996年的数据。

2.固定效应模型

首先用Hausman检验是采用随机效应模型还是固定效应模型。Hausman 设定检验拒绝了随机效应模型。但由于固定模型中可能存在异方差及自相关问题,产生估计偏误，所以应该检验异方差及自相关问题并纠正。其中组间异方差使用修正的沃尔德F检验，原假设是同方差，但结果拒绝了同方差的假设。自相关问题使用伍德里奇检验，结果也拒绝了没有一阶自相关的原假设。检验得知有异方差及自相关问题，因此采用Driscoll and Kraay的方法来加以纠正，处理模型。回归结果如表4所示。

从表4的结果看出，降低1%县级教育支出，同时提高1%中央教育支出，可以使文盲率下降0.21%，人均受教育年限提高1.69年，分别在1%和10%的水平上显著。这说明中央集权将有利于地区的人力资本积累。而省级教育支出份额的提高不利于文盲率降低，系数为0.35，在10%水平上显著，对人均受教育年限有正的影响，但是并不显著。中央政府把教育下放到地方政府，省级政府而且由于地方官员依据GDP考核进行锦标赛［2］，过分关注经济增长，对教育这类外部性强、短期难以看出效果的公共品投入的积极性小，把包袱又扔给了县级政府。 在中国目前这种教育分权的体系下，相对于县级政府，中央承担更多的教育支出责任能显著地提高地区的人力资本水平。而提高省级政府的教育支出份额会提高文盲率可能的原因是： “分级管理”体系中，县级政府主要负责义务教育，集权于省级政府，自然不利于文盲率的降低。而省级政府教育投入偏向于高等教育和其他专项资金，有利于人均教育年限的增加（此处不显著，但在OLS回归中显著）。

3.教育分权的地区差异

上文主要是从全国层面来分析教育分权和地区人力资本的关系。事实上，中国经济发展方面地区差异不断加剧，政府教育支出方面东、中、西部差异也很大。教育的最优分权程度在不同地区是不是有所不同？下文我们进行分样本分析。

我们按照王小鲁和樊纲［21］的方法将样本分为东部、中部和西部，东部包括北京、天津、上海、浙江、江苏、福建、广东、辽宁、山东、河北和海南等11个省市，中部包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南等8个省份，西部包括内蒙古、广西、四川（包括重庆）、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和西藏等11个省区。我们引入虚拟变量来进行分析。用DumE、DumW和DumM分别对东部地区、西部地区和中部地区的省份赋值1，对其他地区省份赋值0，这样东、中、西部省份各年所对应的地理位置差异虚拟变量向量为（1,0,0）、（0,1,0）和（0,0,1），考虑以下的回归方程：

yit=β′Xit+γDumEit×DIit+θDumWit×DIit+σDumMit×DIit+λi+et+εit

在此，我们采用固定效应模型进行回归，同样，因为三级政府教育支出份额加总为1，我们报告的结果只包含中央和省级的分权指标，得到表5所示的结果。显然，这里系数存在着显著的差别。因变量是文盲率时，中央政府教育集权，在东部地区（DumE×f_edu_share）的系数为-0.17，10%水平上显著，在中部地区（DumM×f_edu_share）的系数为-0.37，1%水平上显著，而西部地区（DumW×f_edu_share）系数为负，不显著。若减少1%县级教育支出所占份额，相应提高省级教育支出份额，三个地区系数都为正，但是只有东部地区显著。如果用人均受教育年限来衡量人力资本时，提高中央政府或者省级

政府的份额对东、中、西部人均受教育年限都有正的影响。只有DumM×f_edu_share的系数在5%的水平上为显著正，而且明显高于东部和西部。

综合前面全国总样本，我们发现，中央政府教育支出适当集权有助于地区的人力资本积累，这种积极的影响是十分显著的，尤其体现在中部地区。让我们感到好奇的是，为什么提高中央教育支出份额会显著提高中部地区的人力资本水平呢，甚至超过西部？东部地区省份财政资源丰富，教育投入高，教育水平走在全国的前列已经成为不争的事实。中部地区似乎处于全国的中等水平，而西部地区则处在落后水平。但事实上，一些学者的研究表明，在区域教育经费不平衡上，存在“中部凹陷”。2005年《转型期中国教育重大政策案例研究》课题组采用人均教育经费、生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费四项指标对我国不同区域教育经费进行分析，结果指标最低的不是西部，而是中部，他们称这一现象为“中部凹陷”。这与我们这里的实证分析有相通之处。自从1995年实行的“国际贫困地区义务教育工程”，至2000年，中央增设教育专款39亿元支持贫困地区，特别是西部地区普及义务教育。西部地区得到中央政策的特殊照顾，享受到中央财政转移支付的特别扶持，但是这些转移支付并不包含在中央的教育事业费内，而是以专项经费列出。但是我们无法获得中央针对各个省份教育专项的转移支付的数据，因而也无法在计量实证分析中考察转移支付的内容。因此，若提高中央教育支出的集权程度，会对中部的人力资本积累有更正面的影响。

六、 结论与政策建议

本文以探讨中央政府和地方政府如何“更好地分权”为目标，从理论和实证上分析了教育支出由哪级政府承担更有利于人力资本的积累，从而影响经济发展。分权体制下，地方政府更了解居民的需求，但是教育作为一种非经济性的物品，外部性大的公共物品，支出责任过重地压在县级政府上，显然并非最优的。分税制改革以来，中央的财政收入逐年上升，但在教育支出上承担份额却不见提高，反而有所下降。实证结果表明，我国目前的教育分权是过度的，中央政府适度集权对地区的人力资本积累有正面影响。

因此，中央政府应该明确各级政府在“分级管理”中各自承担的责任，通过配合适当规模且规范的财政转移支付制度，扭转义务教育办学责任和财政负担全部落在县级以及以下政府的局面。

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（责任编辑：刘 艳）

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