[关键词]防灾减灾；国家战略；三步走；行动方案
[摘要]中国是多灾之国，各种灾害特别是重大灾害一直是危及民生与国家正常发展的重大风险因素。在日益严重的灾害面前，应当将灾情视为重要的国情并加以认真考量，将举国减灾扩展为举国防灾减灾，并作为综合国力的重要方面提升到国家战略层面，用战略思维来指导全国的防灾减灾行动，同时明确追求灾害损失最小化的防灾减灾目标、战略步骤与关键性措施。经过30－40年的努力，使中国从多灾之国转变成富有安全感的现代化强国，并对全球灾害的治理做出应有的贡献。
[中图分类号]F069.9 [文献标识码]A [文章编号]0257－2826(2012)06－0005－10
中国素有“多灾之国”之称，自然灾害一直是制约国家发展、影响人民生计的重大因素，水灾、旱灾、蝗灾曾并称为历史上的三大自然灾害，地震、台风及其他灾害亦非罕见，“三岁一饥，六岁一衰，十二岁一荒”即是对中国历史灾情的经典概括。大的自然灾害往往造成大饥荒，进而引起大规模的农民起义，甚者导致政权垮台，朝代更迭，这便是历史留给我们的重要警示。
新中国成立后，党和政府对灾害治理与救灾工作给予了高度重视，大江大河的治理与水利工程建设取得了相当的成就，但也在“大跃进”及此后的发展中出现过重大失误，人与自然的关系日益紧张，各种灾害频繁发生。改革开放后，伴随着工业化的快速发展，再加上市场经济条件下的逐利取向，各种致灾因素还在持续扩大，一些地区、企业、投资者只顾追逐经济增长与利润最大化而不顾生态环境破坏的现象亦非罕见，水灾、旱灾、风灾、地灾等各种自然灾害的周期明显缩短，发生频率显著升高，“五十年不遇”、“百年一遇”等历史上用来反映灾情重大的词汇已经司空见惯，还有难以计数的各种人为灾害事故更是经常袭击着神州大地，每年因灾造成的直接经济损失占GDP的比重至少在5％以上，因灾导致的人员非正常死亡数以万计，从而对国民经济与社会秩序造成重大的负面影响。因此，如何应对严重的灾害问题，努力防范与减轻各种灾害及其危害后果，既关系到现实生活中的民生，也关系到整个社会的安危，更关系到国家与民族的未来发展。
一、时代背景与国家防灾减灾的战略思维
经过30多年的改革开放与持续高速增长，中国已经从一个发展严重不足、共同贫穷的落后农业国转变成了一个跻身中等收入国家行列的新兴工业化国家，并继续向高收入的现代化强国迈进。中国国民经济在取得举世公认的巨大成就的同时，灾害问题也在不断恶化。如近几年间，就发生了2008年的南方冰雪灾害、汶川特大地震，2010年的玉树大地震、西南大旱、舟曲特大山洪泥石流等，这些灾难无一例外地造成了重大的损害后果。不仅如此，各种安全生产事故还处于高发期，环境灾害已经不分城乡在扩散，公共卫生事件及非传统灾害事件时有发生。所有这些，均表明我国已经进入了灾害多发期，灾情事实上成了国情中的重要构成要素，不了解灾情及其发展变化，便无法全面把握我国的国情；而不把握我国的国情，自然难以实现国家与社会的可持续发展。
尽管中国政府在灾害面前表现出了巨大的动员能力，并在抗灾救灾与灾后重建方面确实取得过许多成就，但中国灾害问题还在持续恶化，致灾因子更加复杂，灾害造成的直接及连带损害后果日益严重，而各地区的经济发展还在一定程度上以牺牲环境并增加致灾、致损因子为代价，中国政府对防灾减灾尚未引起足够的重视，公众普遍缺乏灾害风险意识与自觉防范措施，防灾减灾投入明显不足，整个防灾减灾体制仍处于部门分割与城乡分割、地区分割状态，灾害救援和灾后重建采取的仍是传统的政府包办式举国救灾机制，这种状况显然无法适应新形势下防灾减灾工作的需要，更无法满足公众对安全诉求的持续升级。因此，一个基本结论是：中国必须从战略高度来重视防灾减灾，并用战略思维来指导整个国家的防灾减灾行动。因为没有战略思维不可能应对全面爆发且日益复杂、日益恶化的灾害发展趋势，不可能更新现实中滞后的应对灾害的理念与做法，不可能自觉完善现行的防灾减灾体制和优化各种防灾减灾机制与措施，从而也就很难寻找到综合治理中国各种灾害问题的有效对策。
治理灾害问题的战略思维，要求正视灾害问题并将灾情视为重要的国情组成部分，同时树立以人为本、安全第一，和谐发展、天人合一，预防优先、综合治理的防灾减灾新理念，在打破灾种分割、条块分割的条件下开展全民动员、多方参与、标本兼治，共同面向灾害整体开展综合性的防灾减灾，使防灾减灾能力成为综合国力上升的有机构成要素，最终造就一个适合我们生存与永续发展的安全世界。而要完成这样的战略任务，就必须从战略高度来研究和思考综合防灾减灾对策，并尽快实现三个转变：一是尽快从灾害应急管理向减轻灾害损失和减少灾害风险转变。在灾害应对、管理模式上，实现从突发事件应对与危机管理式的救灾为核心，向降低灾害风险、防灾备灾为核心的综合灾害管理与减轻灾害风险为主体内容的模式的结构性转变。二是尽快从举国救灾向举国减灾转变。包括全民动员、群防群治、多方投入、社会参与等，应当充分调动社会资源与市场资源，发挥各企业组织、社会组织、社区与家庭及个人的防灾减灾积极性、主动性。三是尽快从提高防灾减灾单项能力向提高综合防灾减灾能力转变。综合防灾减灾能力的提高，是国家防灾减灾战略的核心任务，包括提高基层社区、组织的防灾减灾能力，提高防灾减灾的科技支撑能力，提高公共基础设施、建筑物的防灾减灾能力等。唯有如此，才能使整个社会的防灾减灾能力得到快速提升，进而使国家综合防灾减灾的战略目标得以实现。
二、国家防灾减灾的战略目标与核心指标
一般而言，灾害的损害后果有三种情形：一是在完全不设防或防范措施不合理的情形下，灾害的损害后果通常被放大，大到导致民穷国弱，小到造成企业破产与倾家荡产；二是在有限设防或措施部分有效的情形下，灾害的损害后果介于最大与最小之间，仍会给社会经济和企业、家庭带来较大影响；三是在充分防控且防控措施科学、合理、有效的情形下，灾害的后果是损失最小化，避免个体灾害的发展或使灾害损害得到最有效的控制，从而使灾害的冲击与破坏性降到最低限度。[1]因此，国家综合防灾减灾追求的目标无疑应当是第三种情形，即通过有效的防灾减灾，以实现灾害损害后果最小化为追求目标。