依法治档课题报告 1 本课题国内外研究现状述评，选题的价值和意义 1.1 本课题国内外研究现状述评。我国有关依法治档研究始于上世纪80 年代后期，花芝盛在《上海档案》1987 年第 6 期上发表的《依法治档》一文，是目前可查到的有关依法治档研究最早的期刊文献。到2012 年底，在知网期刊文献数据库中，以“依法治档”为检索词，篇名为检索项，检得 443 篇论文。对 443 篇文献统计，发表文章在 2 篇以上的作者有 9 人，共发表论文 19 篇，没有核心作者群，多数作者的研究缺少深度与系统性。
（1）关于依法治档的概念。如，陈作明认为，依法治档就是运用法律、法规治理档案事业。所谓“治档”，则应包括档案的收集、管理和开发利用，以及对档案工作机构及其职责和权力的确认和保障。一句话，依法治档应当是在一切档案工作领域中依据和运用一切有关的法律和法规。[1] （2）关于依法治档所依之“法”。一是狭义之“法”。如，胡鸣放认为，依法治档就是严格按照《档案法》、《档案法实施办法》等法律法规来规范档案工作。[2]二是广义之“法”。如，陈作明认为，依法治档的“法”起码应当包含三个层次：法律、行政法规和规章、地方法规。而且，在每一层次中，不能仅指档案法和档案工作法规，还应包括有关的政治、经济、科技等一切法律法规。[3]三是模糊之“法”。
如，高福祥认为，所谓“依法治档”，就是档案工作要依法办事，要纳入国家法制轨道，用法律规范档案工作的言论、行为，用法律来保障档案工作的顺利进行，用法律来提高档案工作的社会地位，促进档案事业的发展。[4] （3）关于依法治档的目的。1988 年，《档案工作》第 12 期以《建立依法治档的新秩序》为题的评论员文章，指出了档案部门应该依法办事。在此后相当一段时间内，许多学者都认为，依法治档是与行政手段、宣传教育手段、经济手段并列的推动档案管理工作的工具。
（4）关于依法治档的内容。如，乃康、力刚、永莲认为：“依法办事、科学管理，是依法治档的重要内容。”[5] （5）关于依法治档中“治档”。一是谁来治。如，管先海认为，依法治档的主体是档案部门，包括各级档案局、档案馆和档案室，强调了相关机关和各级领导要给予支持、配合和协助。
[6]二是如何治。如，邓涛认为，要推动档案行政管理部门职能的转变，提高制度建设的质量，建立科学、民主的决策机制，理顺档案行政执法体制，规范档案行政执法行为，完善档案行政监督制度和机制，提高档案行政管理部门工作人员依法行政的观念和能力，健全档案工作中预防和化解社会矛盾与纠纷的工作机制等。[7] （6）关于依法治档存在的问题。如，章剑青认为，依法治档存在的主要问题是：档案法制观念淡薄、意识不强。档案立法缺乏前瞻性，
法律、法规、规章之间协调不够。档案行政管理部门执法主体地位不明、执法水平不高。档案法制宣传力度不够、效果不佳。[8] 国外无直接研究中国依法治档的成果。国内少数学者介绍了欧美，主要是美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯等国家自 20 世纪 70 年代以来的档案立法进展及其背景，对执法情况较少涉及。
从总体上来说，档案学界对依法治档相关研究的整体状况是：概念逐渐清晰，工作实务强，理论论述弱，研究浮浅分散。在与依法治档相关的研究成果中，虽然依法治档的内涵、外延逐渐清晰，但仍需要进一步深入研究，使之更加明晰，特别是对依法治档的目的、内容、范围、作用、方法和实施路径的研究，仍然处在相对浮浅、分散的状态，需要展开深入系统的研究。
1.2 选题的价值和意义。党的十八大报告中提出：要深化行政体制改革，全面推进依法治国，推进依法行政，切实做到严格规范、公正文明执法。健全权力运行制约和监督体系，加强民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。档案事业也要加强依法治档，加强依法行政，加强依法管理档案事务。因此，研究依法治档既是贯彻党的十八大报告关于依法治国和深化行政体制改革的精神，也是档案事业发展的内在需要，既有档案学的理论意义，也有很强的档案工作实际价值。
本课题对于档案行政管理研究、档案馆管理研究、社会组织档案管理研究以及档案法学研究都有着积极的意义。第一，对于修改《档案法》以适应档案事业的发展和依法行政、依法管理档案事业，完善档案法规体系，转变档案行政管理职能、转变档案行政管理方法，使档案执法跟上国家依法行政的快速发展步伐有着积极的作用。第二，对于加快国家综合档案馆转变功能和加快开放步伐，由“国家模式”向“社会模式”转变，向公共档案馆转变，向服务全社会公民转变，进一步开放档案以适应社会和经济发展及全社会公民日益增长的对档案的利用需求有着一定的推动作用。第三，对于将档案工作的重点由以安全保管为主，转移到保管与利用并重上来，树立“开放是原则，不开放是例外”的理念，加快开放档案的步伐，最大限度地缩小不予开放档案的范围，也有着积极的作用。第四，对于加强各类社会组织和公民形成的对国家和社会有价值的档案的管理，加强国家档案资源建设，完善档案资源体系建设同样有着积极的作用。第五，对更新《档案法学》的知识内容具有直接促进作用。
2 本课题研究的主要内容、基本观点、研究思路、研究方法、创新之处 2.1 本课题研究的主要内容 （1）现状及趋势。对我国依法治档的现状及趋势加以归纳和总结。主要涉及国外依法治档概述、我国依法治档的历史脉络、依法治档的现状及趋势、依法治档研究文献综述等。
（2）法律关系辨析。包括依法治档的概念、特点和实质。依法治档所依之“法”的含义， 依法治档“法”的基础，档案法律体系的含义及其建设的内容。
（3）依法治档的目的。“依法治档”不仅是档案工作的工具，而是涉及全社会的有关档案事务，其重心是档案依法行政、依法管理国家档案、依法提供档案利用服务。
（4）依法治档的内容和范围 ①依法治档的主要内容是档案行政执法、依法办理档案事务、依法科学管理档案。②依法治档的范围包括：一是档案行政管理部门在依法治档中的作用与职能。档案行政管理部门必须牢固树立“法大于权”的信念，切实履行监督职能，既要监督下级档案部门履行职责，又要监督社会公民守法；既要监督同级有关部门，又要监督领导执法。档案行政管理部门在依法治档中的作用为：依法进行科学指导、保证法规贯彻执行、注重解决非程序化问题。档案行政管理部门在依法治档中的职能为：教育职能、监督职能、查处职能。二是各级各类档案馆的作用与职能。依法接收和收集分管范围内的档案。制定本馆关于收集和接收档案的各项规章制度，采取多种形式和渠道，广泛开展档案接收和收集工作，加强档案资源建设，丰富馆（室）藏；依法整理和保管分管范围内的档案，建立并完善档案检索体系，方便利用；依法开放已到开放期限的馆藏档案，为利用者利用开放档案创造各种便利条件；做好已公开现行文件提供利用工作；依法公布馆藏档案的全部
或者部分内容信息，依法开发和提供利用好馆藏档案；应当正确处理开发利用与保密的关系，从而使馆藏档案在不失国家秘密的前提下最大限度地得以开发利用；安全保护国家档案。三是社会机构和组织及个人在档案管理方面的作用与职能。国有单位要依法建立健全本单位的档案工作规章制度，使本单位档案工作有法可依、有章可循，逐步走向规范化、制度化。依法做好本单位文件、资料的形成、积累和归档工作，以确保形成档案的齐全完整。依法向有关档案馆移交档案。对于非国有组织和公民形成的对国家和社会有保存价值的档案，非国有组织和公民要做到安全保管，为国家积累档案资源，防止档案资源的流失，保障信息的安全。
（5）依法治档的方法。一是档案行政指导。档案业务指导是计划经济的产物，在当时具有很强的“刚性”，发挥了不可替代的历史作用。但在当前依法治档的语境下，它已经弱化为档案行政指导。档案行政指导属于非强制性行政行为，其主要职能是解决机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作会不会做，做得好不好的问题。二是档案行政监督检查。现有的“执法监督”应改为“档案行政监督检查”。它属于强制性行政行为，主要职能是解决机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，促使这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的安全，等等。三是档案行政执法。坚持按照法律程序办事，建立健全档案行政执法体制，明确权责，规范档案执法行为；实行档案行政执法考核制度和执法过错责任追究制度。四是实现权力制衡，建立起有效的内外部监督和制
约机制。五是转变档案行政管理职能，提高管理效能。加快由微观管理向宏观管理转变的步伐，切实搞好由以业务指导为主向以依法监管为主转变的各项工作。六是实现具体管理职能的转变。将档案工作的重点由以安全保管为主，转移到保管与利用并重上来。七是加强宣传教育，提高全社会尤其是档案行政管理部门及其工作人员的档案法治意识。
2.2 基本观点。过去认为，依法治档只是档案部门的职责，是面向社会组织，尤其是国有组织的单项性执法行为，与档案部门自身、其他组织和公民无关。在建设法治国家的进程中，依法治档首先需要界定档案部门职责与职权，同时界定社会组织和公民的义务与权利。依法治档，档案部门既要法人，更要法己。它的实质是用法律的手段规范、约束档案行政权力的行使，保证档案工作正常有效开展，保障公民、法人和其他组织在档案事务中的合法权利不受侵犯。依法行政，确保与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章能够得到有效的实施。实现权力制衡，建立监督和制约机制。转变档案行政管理职能，提高管理效能。
依法治档的内容有三项，即档案行政执法、依法办理档案事务、依法科学管理档案。这就需要理清档案行政管理部门在依法治档中的作用与职能、档案馆的作用与职能以及社会机构和组织及公民在档案管理方面的作用与职能。只有这样，才能各司其职，相互协作，共同完成时代赋予的任务。
依法治档就是要按照档案法律体系提供的规范，科学地处理档案事务，合理地调整档案社会关系，推动档案事业进步，促进经济和社会发展的过程。依法科学管理档案，就是要依法接收、征集档案，安全可靠地管理档案，最大限度地开放档案，满足社会各方面，特别是公民的利用需求。
依法治档首先应从档案部门做起，也就是先“法”自己。同时，做好档案行政指导、档案行政监督检查和档案行政执法。
2.3 研究思路。在研究中，我们秉承的思路是，从依法治档的基本问题入手，明确依法治档的概念，界定依法治档所依“法”的含义。在此基础上，确立依法治档的内容和范围，寻求实施依法治档的可行性方法和选择性路径。
2.4 研究方法 （1）文献调研。对《档案法》颁布以来的研究成果进行调查和分析，对研究中的不足和问题加以归纳，总结原因，在此基础上展开理论研究，解决应然状态问题。
（2）实地调研和案例分析。对 1988 年《档案法》施行，特别是 1996年《档案法》第一次修改以来，档案系统档案行政执法、依法办理档案事务、依法科学管理档案三项活动进行实地的调研，对典型性事例进行分析，总结不同阶段的发展特点，提出现阶段实施的方法和路径，解决实然状态问题。
2.5 创新之处。一是重新界定依法治档的概念。目前我国对依法治档的概念研究不清晰、不确切，这对实施依法治档有不利的影响。要实施依法治档，首要的是清晰依法治档的概念。二是重新明确依法治档的内容和范围。不明确依法治档的内容和范围，就无法有的放矢地实施依法治档，这也是目前依法治档实施困难的原因之一。三是依据新的社会条件，提出依法治档的方法。依法治档的方法一直困扰着档案部门，由于依法治档的方法单一、方法错误等，造成依法治档大都停留在表面，难以深入下去，难以达到依法治档的目的。