某某 市 某某 区景观水系及路网工程
PPP 项目
财政承受能力论证
委托单位：
某某 市 某某 区住房和城乡建设局编制单位：
某某
编制日期：
二〇一七年十月
1
目 录 第一章
总则
................................ ................................. .1 1
1.1
编制依据 .............................................................. 1 1.2
编制目的 .............................................................. 1 1.3
编制意义 .............................................................. 1 1.4
论证方法 .............................................................. 2 1.5
结论应用 .............................................................. 2 第二章
项目基础信息
................................ ...........................3 3
2.1
项目概况 .............................................................. 3 2.1.1
项目基本信息 ...................................................... 3 2.1.2
项目公共产品和服务内容 ............................................ 3 2.1.3
建设意义 .......................................................... 4 2.1.4
项目必要性 ........................................................ 6 2.1.5
建设与投资内容 ................................................... 11 2.1.6
投资估算与资金来源 ............................................... 12 2.2
项目产出说明 ......................................................... 12 2.2.1
经济标准 ......................................................... 12 2.3
项目运作模式 ......................................................... 14 2.3.1
运作方式 ......................................................... 14 2.3.2
项目公司股权情况 ................................................. 16 2.3.3
交易结构及回报机制 ............................................... 16 2.3.4
全生命周期成本 ................................................... 17 第三章
责任识别与支出测算
................................ ....................
18
3.1
责任识别 ............................................................. 18 3.1.1
股权投资支出责任 ................................................. 18 3.1.2
运营补贴支出责任 ................................................. 18 3.1.3
风险承担支出 ..................................................... 19 3.1.4
配套投入支出责任 ................................................. 19 3.2
支出测算 ............................................................. 20 3.2.1
股权投资支出 ..................................................... 20 3.2.2
运营补贴支出 ..................................................... 20
2
3.2.3
风险承担支出测算 ................................................. 21 3.2.4
政府支出汇总 ..................................................... 22 第四章
财政承受能力评估
................................ ......................
23
4.1
财政承受能力评估 ...................................................... 23 4.2
财政支出情况分析 ...................................................... 23 4.3
行业和领域平衡性评估 .................................................. 24 4.4
论证结论 ............................................................. 25 附表
................................ ................................ ........
26
附表 1：项目政府补贴构成表 ............................................. 26 附表 2：项目财政支出责任汇总表 ......................................... 27 附表 3：本项目财政支出责任可承受能力表 ................................. 28
1
第一章
总则
1.1
编制依据
1、《中华人民共和国预算法》； 2、《中华人民共和国政府采购法》； 3、《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）； 4、《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）； 5、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）； 6、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）； 7、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （财金[2014]113 号）； 8、财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 [2015]21 号）； 9、以及其他法律、法规、规章和规范性文件。
1.2
编制目的
通过识别、测算某某区景观水系及路网工程 PPP 项目政府的各项财政支出责任，科学评估项目实施对某某区当前及今后年度财政收支的影响， 评估财政对项目财政责任支出预算对财政的承受能力，规范项目的各项财政支出管理，有序推进项目的投资管理，防范和控制财政风险。
1.3
编制意义
开展某某区景观水系及路网工程 PPP 项目财政承受能力论证，是某某区政府履行合同义务的重要保障，有利于规范项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现项目可持续发展。
2
1.4
论证方法
财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制项目财政支出规模。
1.5
结论应用
财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时， 将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。
3
第二章
项目基础信息
2.1
项目概况
2.1.1
项目基本信息
项目名称：某某市某某区景观水系及路网工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）
项目性质：新建 项目地点：某某市某某区 项目实施机构：某某区住房和城乡建设局 合作期限：项目合作期限为 12 年，其中建设期 2 年、运营期 10 年项目总投资：113,580.35 万元 回报机制:政府付费
2.1.2
项目公共产品和服务内容
本项目属于某某市某某区市政工程的新建项目，包括市政道路工程和景观水系工程，共计 13 个子项目，总投资额约为 11.36 亿元（见表 2-1）。拟通过 PPP 模式引入合格社会资本方、与政府方出资代表共同组建项目公司形式，负责本项目工程的投资、融资、建设、运营维护和移交等。
表
2 2- -1 1
某某 市 某某 区景观水系及路网工程项目技术经济参数表
序号
项目名称
项目类型
建设长度（m m ）
总投资（万元）
1
井堂街扩建工程（富安路-平安路）
扩建
1137
2897.99
2
祥安路西延工程（新兴街-九鼎街）
新建
502
908.19
3
惠安路西延工程（新兴街-九鼎街）
新建
502
853.86
4
4
通达街道路工程（吉安路-幸福大道）
新建
4000
18585.74
5
富安路西延工程（希望街-正义街）
新建
2232
10369.99
6
九鼎街北延工程（长安路-泰安路）
新建
1836
7337.98
7
吉安路升级改造工程
升级改造
8000
20300.75
8 309 国道某某段景观打造工程（绿化、亮化、公路文化建设）
新建
-
16000
9
正义街（309-吉安路）道路改造工程
扩建
2000
3000
10 吉安路（民有渠-正义街）-正义街（吉安路-309 国道）水系景观工程
新建
-
20000
11 平安路（井堂街-正义街）水系景观工程
新建
16000
8000
12
布寨渠开挖工程
新建
15000+1000
2000
13
水系引水工程
新建
3325.85
合计
113580.35
2.1.3
建设意义
1、人们提高物质生活与精神品位的需要 随着人口的增长，老人需要一个享天伦之乐的场所，儿童需要有一个玩耍的场地，中青年需要有一个良好的遐娱空间，随着居民可支配收入的增加，人们渴求提高物质和精神生活，提高生活品位的动机和要求愈来愈强烈，一个既有绿， 又有水，各种人文景观栩栩如生、风景如诗如画的环城水系景观，绝对是人们想往的好去处。本项目的实施将使人们畅行环城水系景观期间，丰富文化生活，提高精神需要。
5
2、构建某某区生态城市的需要 建设部在提出创建“园林城市”的基础上，把创建“生态园林城市”作为建设现阶段生态城市的阶段性目标。某某区积极响应建设部号召，大力投入绿化工作，经过几年绿化工作的建设，取得明显成效，按照大绿量、高标准、高质量、上层次的总体要求，遵循政府组织、群众参与、统一规划、因地制宜、突出特色、以人为本、讲求实效的原则，推进城镇绿化建设快速发展。本项目的实施符合某某区绿化发展的总体思路，是某某区绿化建设上的需要，是某某区生态城市建设的需要。
3、加速推进某某区绿色经济建设的需要 近年来，某某区政府坚持科学发展观，把发展作为第一要务，结合某某区的发展基础和区位优势，提出建设某某市东部地区经济社会发展目标，经济发展受到着环境的制约，城市道路绿化也就成了经济发展的一项重要条件，本项目的实施在改善某某区交通道路、生态环境、美化某某的同时，对改善投资、带动某某的经济发展等都有十分重要的意义。
4、本项目是某某区交通运输发展的需要 本项目位于某某区境内，道路连接多个乡镇，是乡镇居民的重要出入通道， 是居民生活出行、农业生产的交通要道，人流、物流不断增加，交通量急剧上升。由于现状道路为土路，道路等级低、路面质量差、路面宽度窄、通行能力低，现有路况已不能满足交通量日益增长及交通运输的需求，影响了农民增收和农村发展。项目的实施将形成某某区域的交通网络，充分发挥道路对地方村镇的辐射作用和干支网连接的交通枢纽作用，对提高某某区道路网的通行能力具有十分重要的作用。它的建成，增强了区乡之间的交流，完善了路网功能，改善了交通条件， 增强了运输能力。
5、本项目的建设是促进和带动某某旅游业发展的需求 某某有丰富的旅游资源，开发前景十分优越。由于项目连接重要景观节点， 沿途有平原君墓、井堂寺、古墓群、农业观光农园、采摘乐园。本项目的实施， 将为旅游业提供更好的交通保障与服务，促进和带动某某旅游业的发展，对推动某某旅游资源的开发具有重要作用。
6
道路水系景观带通行便利了，环境改变了，人气旺盛了，地域价值才能显现，借此契机引入区域地产开发、发展酒店旅游服务业、带动第三产业，提升某某区地区区位优势。
6、满足人民群众对休闲活动场地要求的需要 如今，工作效率的提高使得人们拥有了更多的闲暇时间。而社会精细分工带来的工作倦怠感和社会关系不断调整的紧张感也使得人们愈发感到休闲活动的必要性和迫切性。休闲化已成为城市发展的一大趋势。道路水系景观将为人民群众提供适宜的休闲活动场所。
加快文化休闲基础设施建设，是构建富强和谐某某区的现实需要。良好的文化基础设施，是构成和谐社会不可或缺的要素之一。在某某区，不仅要靠经济强区，也要靠文化立区，因此，应加快文化休闲基础设施建设，发展群众性文体活动，文化的统筹协调发展。最终实现的就不仅仅是城市面貌的改变，更是城市功能的一次提升与飞跃。
2.1.4
项目必要性
1 1 、项目
PPP 运作的必要性
（1）有利于缓解政府财政压力，降低运营成本。
本项目资金需求大，而政府财政支出有限，又由于近些年市政基础设施建设突飞猛进，传统融资模式导致政府背负巨额借贷压力。相比于传统模式，本项目采用 PPP 模式拟采用公开招标的方式择优选择资金实力雄厚、管理体制完备的具有独立企业法人资格的主体作为社会资本，并负责项目的投融资、建设及运营管理工作。社会资本负责项目运作，通过项目协议、项目考核机制等约束方式，使其有更大动力；通过鼓励创新、降低自身成本、提高经营能力来实现自身收益， 使得项目整体成本控制在相对合理的范围内。PPP 模式作为新兴项目建设模式， 创造性的引入了社会资本，在很大程度上缓解了当期政府资金压力，不仅降低运营成本，又能为公众提供更优质的服务。该模式对于政府就像借用小球滚大球， 利用经济杠杆撬动社会投资。
（2）有利于建立多元化投资结构。
7
我国市政道路及景观水系建设的投融资模式主要由中央政府、财政部门、地方政府、银行、外资、民营企业等几方面构成，目前仍需要继续推进多元化、多渠道的市政公用工程建设投融资体系。本项目拟采用 PPP 模式，将实现政府与社会多元主体的合作投资建设，建立有利于竞争的市场机制，落实投资、产权、风险、收益密切相关的经营思想，加速多元化投资结构，发挥各方比较优势，使资源得到优化配置。同时,社会投资人参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高工作效率,传播最佳管理理念和经验。
（3）有利于促进政府职能转变，提高财政资金使用效率。
在 PPP 模式运作中，社会资本不仅具有项目建设管理、资金管理、资本运作、规划设计、技术创新等方面的专业优势，同时还具有较强的资源配置和整合能力。本项目拟采用 PPP 模式，不仅使政府有效解决自我管理模式下缺乏激励约束机制、工作推进速度慢等方面的弊端，而且解决了道路配套设施跟不上区域发展的问题。通过改善监管，实现政府管理职能的有效转变，有利于简政放权，减少政府对微观事务的过度参与，从而提高项目工作有效的沟通与交流。此外，PPP 模式充分发挥社会资本在市场化模式下的优势，保证项目建设按照规定的规模、标准如期完工。政府和社会投资人在初始阶段共同参与项目融资等过程，保证了项目在技术上与经济上的可行性，有效的节约建设成本，提高了资金的使用效率。
（4）有利于提高工程建设与运营效率。
PPP 模式由于社会资本的参与，将市场机制引进了公路建设领域。参与项目融资的社会资本可从项目前期就参加进来，有利于发挥其先进技术的优势，另一方面社会资本的管理非常灵活，能够更好、更有效地为社会和公众提供服务。通过市场化方式为本项目提供道路及配套设施的建设，并提供专业化的服务，政府解决了短期内预算资金不足的问题，减少政府的财政支出和债务负担，形成多元化、可持续的资金投入，从而加快推进项目的建设，提高工程建设与运营效率。
2 2 、项目
PPP 运作的可行性
本项目应用 PPP 模式具备较好的可行性政策条件和实践基础。
（1）政策条件
8
2014 年以来，作为政府项目投融资模式改革方向的 PPP 模式越来越得到重视：
①国发〔2014〕43 号文重点推行 PPP 模式。
为加强地方政府性债务管理，国发〔2014〕43 号文《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出"修明渠、堵暗道"，即通过融资平台公司为建设项目融资的"暗道"被堵，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担;所修的两类"明渠"中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本合作（PPP)模式。
②PPP 操作指引文件集中发布。
除了《政府采购法》、《市政公用事业特许经营管理办法》等原有法规政策， 2014 年以来财政部、国家发改委等部委以前所未有的力度集中发布了一批重要指导文件，以进一步推广应用 PPP 模式，包括:财金〔2014〕76 号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、财金〔2014〕113 号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》、发改投资〔2014〕2724 号 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、财库〔2014〕215 号《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、财金〔2014〕156 号 PPP 项目合同指南(试行))、国家发改委等五部委第 25 号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、国办转发财政部、发改委、人民银行〔2015〕42 号《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》等。此外，2015 年 l 月 1 日起施行的新修订《预算法》要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。
③本项目相关 PPP 政策文件列表。
以下文件均支持市政道路、景观水系等基础设施项目采用 PPP 模式操作：
9
表
2 2- -2 2
本项目相关
PPP
政策文件
政策文件
相关内容
某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60 号）
积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让-经营-转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724 号）
PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目， 应优先考虑采用 PPP 模式建设。
关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预 〔2017〕50 号）
加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。
10
财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预 [2017]87 号）
严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。
（2）实践基础
PPP 模式既是基础建设投融资体制的重大改革，更是转变政府职能、改革行业管理方式的重要举措，国内、省内已有的试点为全面推开基础设施 PPP 工作奠定了实践基础。同时，我国的市政基础设施建设从总体规划、区域布局、计划实施到工程可行性研究、组织领导、勘查设计、工程管理等均已纳入成熟的基本建设程序。
河北省人民政府于2015 年11 月出台的关于在全省公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知（冀政办发〔2015〕36 号），明确可以在市政工程、环境保护等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与，探索和试点 PPP 模式进行建设。
本次实施的某某市某某区景观水系及路网工程，是把建设部提出的创建“生态园林城市”作为建设现阶段生态城市的阶段性目标，是某某区城市发展、旅游发展以及社会稳定的重要保障。本项目路网工程的建成将形成某某区域的交通网络，充分发挥道路对地方村镇的辐射作用和干支网连接的交通枢纽作用，对提高某某区道路网的通行能力，加快地区经济和社会发展；景观水系工程的建成，使
11
通行更加便利，环境更加优美，人气更加旺盛，将会进一步提升人们物质生活与精神品位，加快文化休闲基础设施建设，借此契机引入区域地产开发、发展酒店旅游服务业、带动第三产业，为旅游业提供更好的交通保障与服务，缩短区乡之间以及同某某市区的行车距离和时间，方便河北人民和旅游者的出行。
因此，本项目符合财政部及国家发改委的要求，适宜采用政府和社会资本合作模式。
2.1.5
建设与投资内容
本项目属于某某市某某区市政工程的新建项目，包括市政道路工程和景观水系工程，共计 13 个子项目，总投资额约为 11.36 亿元（见表 2-3）。拟通过 PPP 模式引入合格社会资本方、与政府方出资代表共同组建项目公司形式，负责本项目工程的投资、融资、建设、运营维护和移交等。
表
2 2- -3 3
某某 市 某某 区景观水系及路网工程项目技术经济参数表
序号
项目名称
项目类型
建设长度（m m ）
总投资（万元）
1
井堂街扩建工程（富安路-平安路）
扩建
1137
2897.99
2
祥安路西延工程（新兴街-九鼎街）
新建
502
908.19
3
惠安路西延工程（新兴街-九鼎街）
新建
502
853.86
4
通达街道路工程（吉安路-幸福大道）
新建
4000
18585.74
5
富安路西延工程（希望街-正义街）
新建
2232
10369.99
6
九鼎街北延工程（长安路-泰安路）
新建
1836
7337.98
7
吉安路升级改造工程
升级改造
8000
20300.75
12
8 309 国道某某段景观打造工程（绿化、亮化、公路文化建设）
新建
-
16000
9
正义街（309-吉安路）道路改造工程
扩建
2000
3000
10 吉安路（民有渠-正义街）-正义街（吉安路-309 国道）水系景观工程
新建
-
20000
11 平安路（井堂街-正义街）水系景观工程
新建
16000
8000
12
布寨渠开挖工程
新建
15000+1000
2000
13
水系引水工程
新建
3325.85
合计
113580.35
2.1.6
投资估算与资金来源
本项目总投资约为 113,580 万元，项目资本金约为 28,395 万元，占项目总投资的 25%；项目债务资金约为 85,185 万元，占项目总投资的 75%。项目公司注册资本金为项目总投资的 25%，由政府方（出资代表）与社会资本方共同认缴， 政府方持股 5%，社会资本方持股 95%。项目建设其余资金通过项目公司对外融资的方式解决。
2.2 项目产出说明
2.2.1 经济标准
1 1 、基本经济标准
本项目属于某某市某某区市政工程的新建项目，包括市政道路工程和景观水系工程，共计 13 个子项目，总投资额约为 11.36 亿元（见表 2-4）。拟通过 PPP 模式引入合格社会资本方、与政府方出资代表共同组建项目公司形式，负责本项目工程的投资、融资、建设、运营维护和移交等。
13
表
2 2- -4 4
某某 市 某某 区景观水系及路网工程项目技术经济参数表
序号
项目名称
项目类型
建设长度（m m ）
总投资（万元）
1
井堂街扩建工程（富安路-平安路）
扩建
1137
2897.99
2
祥安路西延工程（新兴街-九鼎街）
新建
502
908.19
3
惠安路西延工程（新兴街-九鼎街）
新建
502
853.86
4
通达街道路工程（吉安路-幸福大道）
新建
4000
18585.74
5
富安路西延工程（希望街-正义街）
新建
2232
10369.99
6
九鼎街北延工程（长安路-泰安路）
新建
1836
7337.98
7
吉安路升级改造工程
升级改造
8000
20300.75
8 309 国道某某段景观打造工程（绿化、亮化、公路文化建设）
新建
-
16000
9
正义街（309-吉安路）道路改造工程
扩建
2000
3000
10 吉安路（民有渠-正义街）-正义街（吉安路-309 国道）水系景观工程
新建
-
20000
11 平安路（井堂街-正义街）水系景观工程
新建
16000
8000
12
布寨渠开挖工程
新建
15000+1000
2000
13
水系引水工程
新建
3325.85
合计
113580.35 注：以最终通过政府审批的建设方案为准
14
2 2 、总投资情况
项目总投资约为 113,580 万元，项目资本金约为 28,395 万元，占项目总投资的 25%；项目债务资金约为 85,185 万元，占项目总投资的 75%。
2.3
项目运作模式
2.3.1
运作方式
本项目采用 BOT 运作方式，政府方授权某某区住房和城乡建设局作为本项目实施机构，代表政府方办理项目准备、采购、监管和移交等工作。中标社会资本方应按《中华人民共和国公司法》和相关法律、法规及政策规定与政府指定出资代表共同出资组建项目公司，政府方出资代表占项目公司股权比例为 5%。由项目实施机构某某区住房和城乡建设局与项目公司签订 PPP 合同，项目公司应按照 PPP 合同约定和经批复的设计文件，自行承担费用、责任和风险，负责项目及相关设施的投资和建设、运营与维护工作，并有权获得政府补贴。特许经营期期满，项目公司应将项目成果及相关设施、土地使用权完好无偿移交给政府方或其指定机构。
15
图 1 PPP 项目运作方式决策树
1、政府指定出资代表与社会资本方按 5%:95%股权比例共同出资成立项目公司，由项目公司负责本项目的投资、建设、运营、管理及移交。
2、某某区住房和城乡建设局与项目公司签订《PPP 项目合同》，授予项目公司对本项目的特许经营权（所有权归政府所有）。项目公司与金融机构签订融资协议，与施工承包方签订工程承包合同等。
3、项目合作期 依据《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，特许经营期限应根据行业特点、提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定； 依据《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金 〔2015〕57 号），政府和社会资本合作期限原则上不低于 10 年。
本项目计算期包含建设期和运营期两部分。基于某某区财政情况，结合市政工程项目的特点，本项目合作期确定为 12 年，其中：建设期 2 年，运营期 10 年。
项目期满是否移交
否
建设-拥有-运营
BOO
是
社会资本是否拥有资产所有权
否 是
建设-运营-移交
BOT
建设-拥有-运营-
移交
BOOT
否
是否由社会资本融资
是
用户服务的
提供方式
是否改扩建
社会资本/项目
政府提供 公司提供
否
是
委托运营
O&M
合同管理
MC
转让-运营-移交
TOT
改建-运营-移交
ROT
项目性质
新建项目
存量项目
PPP项目运作方式选择
16
4、项目合作期满，项目公司按照《PPP 项目合同》中的相关约定，将项目成果及相关设施、土地使用权完好无偿移交给政府方或其指定机构。项目移交后， 项目公司不再承担后续维修与养护等运营管理费用。
2.3.2
项目公司股权情况
根据项目融资和股权结构比例的配置，充分结合政府以及社会资本方的意见，项目公司的注册资本金为本项目的项目资本金（项目总投资的 25%）。股权结构为：由政府方（出资代表）出资 5%，社会资本方出资 95%，由项目公司负责项目的融资、建设、运营、维护和移交等，某某区住房和城乡建设局负责项目的监管工作。
2.3.3
交易结构及回报机制
2.3.3.1
投融资结构
1、项目投资结构 政府方（政府出资代表）与中标社会资本方按照 5%:95%股权比例，共同出资 28,395 万元。
2、项目融资结构 项目公司通过商业银行贷款、银团贷款等融资工具自行融资 85,185 万元。
2.3.3.2
回报机制
本项目的回报机制为“政府付费”。
对于不具有向最终用户收费机制的非经营性市政项目，项目公司在项目中投入的资本性支出和运营维护成本宜采用“政府付费”的回报机制。政府从运营期开始每年直接向项目公司付费，付费金额包括年均建设成本、年度运营维护成本和与其相关的合理利润，以满足项目公司成本回收和合理回报。
17
2.3.4 全生命周期成本
项目全生命周期是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。因此其全生命周期成本主要包括建设成本、运营维护成本及相关税费。
1、建设成本主要包括设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。项目的建设成本主要是根据已完成并通过评审的可研报告中的投资估算费用。
2、项目运营成本指项目整体运营费用，主要包括：水电费、人工成本、财务费用和其他费用等。
3、相关税费 根据财政部、国家税务总局《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》 (财税〔2016〕36 号)、《关于建筑服务等营改增试点政策的通知》（财税〔2017〕 58 号），建筑业增值税税率为 11%。根据《中华人民共和国企业所得税法》，企业所得税的税率为 25%。
18
第三章
责任识别与支出测算
3.1
责任识别
3.1.1
股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。
项目资本金 28,395 万元，其中：
社会资本出资 26,975 万元，占项目公司股权比例为 95%；
某某市某某区城市建设投资有限公司为政府授权出资代表，出资 1,420 万元，占项目公司股权比例为 5%。
3.1.2
运营补贴支出责任
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。在政府付费的模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，对政府付费模式的项目，在项目运营期，政府承担全部直接付费责任。本项目中，政府每年直接付费数额在测算时包括以下构成因素：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。
19
3.1.3
风险承担支出
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的维护成本的一定比例（风险比率）确定风险承担支出。
根据财政部“关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知”（财金[2014]113 号）文件第 11 条第 2 款描述，风险分配的基本框架为：
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担， 法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移；另外，鉴于社会资本在建设和管理方面比政府方更有经验，该部分风险考虑主要由社会资本方承担。
第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和社会资本方共担的风险。
第三类不可转移分担风险包括：项目运营期间因消费物价指数、劳动力市场指数和政策法规调整等因素变化，对项目实际收益水平产生影响的，由政府方承担风险支出责任。
3.1.4
配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公
20
用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案来合理确定。
配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入， 应依法进行评估，合理确定价值。
本项目根据实际情况并不存在土地等实物投入或无形资产的投入，故暂不考虑政府配套投入支出责任。
因此，政府配套投入支出责任为 0。
3.2
支出测算
3.2.1
股权投资支出
项目公司注册资金 28,395 万元，社会资本出资 26,975 万元，占项目公司股权比例为 95%，某某市某某区城市建设投资有限公司为政府授权出资代表，出资约 1,420 万元，占项目公司股权比例为 5%。
政府方股权投资支出为 1,420 万元。
3.2.2
运营补贴支出
（1）运营补贴支出的构成：
政府运营补贴包含工程可用性付费和运维绩效服务费。
（2）工程可用性付费的测算方法：
本项目工程可用性付费计算方法暂以 PMT 方式进行计算。（现阶段的投资收益率仅用于财务测算，最终以中标的社会资本方签订的 PPP 项目合同约定为准）
Is 为社会资本中标的投资收益率； D 为经政府审计部门审定总投资； N 为运营年限。
21
（3）运维绩效服务费的测算方法：
政府运营维护成本，包括政府向社会资本支付的运营维护费、财政补贴等。运营维护费用暂定如下表。
表 3-1 运营维护费用表（单位：元）
项目类别 运营维护管理费（运营期）
增长比率（运营期）
园林绿化养护费用
6.20（元/平方米·年）
每年按 2%的增长率计算运维及管理费
市政道路养护费用
8.86（元/平方米·年）
每年按 2%的增长率计算运维及管理费 （养护费用已包含运营期的中修及移交前的大修，最终根据评定结果确定工程量及预算，据实结算。）
（4）运营补贴支出 某某区景观水系及路网工程 PPP 项目，期限为 12 年，财政运营补贴支出责任总数约为 177,667.69 万元。（详见附表 1）
3.2.3
风险承担支出测算( ( 假设依据和数据来源) )
结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，选用概率法对风险承担成本进行量化。
概率法通过设定有利、基本、不利、较差、最坏等不同情景下的风险后果值。对每种情景的发生概率进行测算，加权得出风险承担成本。
计算公式如下：
风险承担成本=∑（某情景风险后果值×某情景发生概率）
概率法情景设定见下表：
22
表
3 3- -1 1
概率法情景设定表
情景假设
风险后果
风险后果取值
发生概率
风险承担成本
有利 成本节约 5%以 上
-5%
15%
-0.75%
基本 成本节约 5%— 成本超支 5%
0%
20%
0.00%
不利 成本超支 5%—15%
10%
50%
5.00%
较差 成本超支 15%—25%
20%
10%
2.00%
最坏 成本超支 25% 以上
25%
5%
1.25%
合计
7.50% 风险承担成本包括可转移风险承担成本和自留风险承担成本。
可转移风险承担成本占项目风险承担成本的比例一般为 70%-85%,根据市政工程行业的行业特点以及项目实施方案的风险分配框架评估，本项目可转移风险承担成本占项目风险承担成本比例取值 85%，自留风险承担成本占比取值为 15%。
3.2.4
政府支出汇总
某某区景观水系及路网工程 PPP 项目，期限 12 年，财政支出责任总数约为 191,009.60 万元。（详见附表 2）
23
第四章
财政承受能力评估
4.1
财政承受能力评估
财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估，根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。
财政支出能力评估是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十五条规定：每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任， 占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况， 因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。目前某某地区尚未另行发文规定其他比例，故本项目仍按财政部规定的 10%标准考虑。
为改善某某区人民交通出行条件、改善生态环境问题，本项目属于事关民生的重点项目。以地方财政近五年内一般公共预算支出数据为基础进行分析，并结合当地实际情况，考虑未来一段时间内政府一般公共预算支出增长率，比较未来十年内地方财政支出和项目财政分年度财政支出责任。
4.2
财政支出情况分析
根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十七条“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”的规定， 先根据前几年的历史数据计算各年度某某区一般公共预算支出的增长率，然后再求各年度增长率的平均值，最后再以此平均增长率从历史数据的末尾开始计算未来多年的数据。计算得出的数据如下：
表
4 4- -1 1
政府一般公共预算支出汇总表
年度
一般公共预算支出（万元）
增长率
2011 92631
2012 110454 19%
24
2013 123103 11% 2014 149237 21% 2015 187996 26% 2016 204519 9%
近 5 年政府一般公共预算支出平均增长率为 17%，结合当地实际情况，保守考虑，政府一般公共预算支出增长率按照 10%测算。2017-2028 年的一般公共预算支出金额参见下表。
表
4 4- -2 2
2017- - 2028
年政府一般公共预算支出汇总表
年度
一般公共预算支出（万元）
增长率
2017 年 224970.90 10% 2018 年 247467.99 10% 2019 年 272214.79 10% 2020 年 299436.27 10% 2021 年 329379.89 10% 2022 年 362317.88 10% 2023 年 398549.67 10% 2024 年 438404.64 10% 2025 年 482245.10 10% 2026 年 530469.61 10% 2027 年 583516.58 10% 2028 年 641868.23 10% 2029 年 706055.06 10%
4.3
行业和领域平衡性评估
行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某
25
一行业和领域 PPP 项目过于集中。在本级政府范围内，包括文化艺术中心 PPP 项目、美丽乡村工程 PPP 项目、景观水系工程 PPP 项目，本项目为景观水系和路网工程，并未造成在某一行业领域内 PPP 项目过于集中，满足行业和领域平衡性评估要求。
4.4
论证结论
根据附表 3 结果可知，建设期及运营期内各年项目计算财政支出责任均在财政可承受范围内，满足财政承受能力要求。同时，通过行业和领域平衡性评估， 本 PPP 项目在该地区并未过于集中在某一行业和领域，满足行业和领域平衡性评估要求。综上，考虑到本项目所具有的重要社会意义和价值，项目财政承受能力论证结论为：通过论证。
建议地方财政部门在编制年度预算和中期财政规划时，将本项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
本报告所有数据根据项目现有材料初步测算所得，最终以项目竣工验收合格后，由项目实施机构委托有资质的第三方机构进行财务决算，并由项目实施机构审核后报某某区财政部门审计认定的金额为准。
26
附表
附表
1 1 ：项目政府补贴构成表
附表
1 1- -1 1 ：
某某 市 某某 区景观水系及路网工程
PPP
项目政府补贴构成表
单位：万元
政府补助 年份 可用性付费 运维绩效服务费 合计 2018 年
2019 年
2020 年 15813.10 1784.22 17597.32 2021 年 15813.10 1819.90 17633.00 2022 年 15813.10 1856.30 17669.40 2023 年 15813.10 1893.42 17706.53 2024 年 15813.10 1931.29 17744.40 2025 年 15813.10 1969.92 17783.02 2026 年 15813.10 2009.32 17822.42 2027 年 15813.10 2049.50 17862.61 2028 年 15813.10 2090.49 17903.60 2029 年 15813.10 2132.30 17945.41 合计 158131.02 19536.67 177667.69
27
附表
2 2 ：项目财政支出责任汇总表
附表
2 2- -1 1 ：
某某 市 某某 区景观水系及路网工程
PPP
项目建设期和运营期政府财政支出责任汇总表
单位：万元
年份 政府财政支出责任 合计 股权投资 运营补贴 风险承担 配套投入
2018 年 709.88 0.00 3407.41 0.00 4117.29 2019 年 709.88 0.00 5111.12 0.00 5820.99 2020 年 0.00 17597.32 462.58 0.00 18059.90 2021 年 0.00 17633.00 439.01 0.00 18072.02 2022 年 0.00 17669.40 414.22 0.00 18083.62 2023 年 0.00 17706.53 388.12 0.00 18094.65 2024 年 0.00 17744.40 360.67 0.00 18105.07 2025 年 0.00 17783.02 331.79 0.00 18114.81 2026 年 0.00 17822.42 301.41 0.00 18123.83 2027 年 0.00 17862.61 269.46 0.00 18132.06 2028 年 0.00 17903.60 235.85 0.00 18139.45 2029 年 0.00 17945.41 200.51 0.00 18145.91 合计 1419.75 177667.69 11922.15 0.00 191009.60
28
附表
3 3 ：本项目财政支出责任可承受能力表
附表
3 3- -1 1 ：
某某 区现有
PPP 项目财政支出
单位：万元
项目名 称 正义街景观水 系工程 PPP 项目 某某区文化艺 术中心 PPP 项目 2017 年美丽乡 村工程 PPP 项目 某某区现有 PPP 项目财政支出 2018 年 4356.00 688.67 3664.12 8708.79 2019 年 4378.00 826.60 5585.15 10789.75 2020 年 4401.00 602.78 6751.21 11754.99 2021 年 4424.00 483.75 6507.68 11415.43 2022 年 4448.00 625.14 6263.88 11337.02 2023 年 4473.00 764.34 6019.80 11257.14 2024 年 4499.00 706.95 5775.44 10981.39 2025 年 4526.00 840.62 5530.78 10897.40 2026 年 4554.00 981.00 5285.80 10820.80 2027 年 4582.00 1129.12 5040.49 10751.61 2028 年 - 1282.54 - 1282.54 2029 年 - - - 0.00
29
附表
3 3- -2 2 ：
某某 区财政支出责任可承受能力对比表
单位：万元
年份
某某区财政一般公共预算（1）
某某区已落地 PPP 财政支出（2）
计算本项目财政支出责任（3）
PPP 项目占某某区一般性财政支出百分比[(2)＋（3）]/ （1）
是否通过 2018 年 247467.99 8708.79 4117.29 5.18% 通过 2019 年 272214.79 10789.75 5820.99 6.10% 通过 2020 年 299436.27 11754.99 18059.90 9.96% 通过 2021 年 329379.89 11415.43 18072.02 8.95% 通过 2022 年 362317.88 11337.02 18083.62 8.12% 通过 2023 年 398549.67 11257.14 18094.65 7.36% 通过 2024 年 438404.64 10981.39 18105.07 6.63% 通过 2025 年 482245.10 10897.40 18114.81 6.02% 通过 2026 年 530469.61 10820.80 18123.83 5.46% 通过 2027 年 583516.58 10751.61 18132.06 4.95% 通过 2028 年 641868.23 1282.54 18139.45 3.03% 通过 2029 年 706055.06 0.00 18145.91 2.57% 通过