特大城市市容管理创新的系统理性与多元践行

总结和归纳天津市容管理创新的实践和经验，为进一步推进中国城市市容管理创新提供值得借鉴的经验。

一、特大城市市容管理创新的繁复性与系统性

城市是一个复杂的生态系统，市容管理是一项综合性工作，涉及到包括环境卫生、建筑物和设施、园林绿化、环境保护、商贩管理、公安交通、市政管理等在内的多项内容。在特大城市，这些内容及其关系更为复杂。正是基于此，特大城市的市容管理创新是一项复杂的系统工程。在学界，更多的学者关注的是城市市容管理的技术创新问题，但一些学者也提出了城市市容管理的创新模式问题，认为应吸取政府包揽模式、政府公共管理模式、政府分级管理模式的长处，引入知识管理、公众关系管理与流程再造，实行管理观念创新，管理体制创新，管理方法创新，实现管理数字化、主体多元化、保障法制化。基于对现实的观察以及综合学界的研究，本文认为，在当前中国城市市容管理处于起步、提升阶段的背景下，这项“工程”以理念和知识创新为先导，以体制创新为中心，以管理机制和技术创新为支撑，以法规建设为保障，构成一个城市市容管理创新的体系（见图1）。

（一）理念和知识创新是市容管理创新的先导

理念和知识创新包括理念创新和知识创新两个方面。所谓理念创新，是指有关市容管理的观念、思想的创新。在市容管理中，观念和思想创新引导和决定着其他方面的创新。所谓知识创新，是指有关市容管理新知识的传播、学习和运用。一方面，世界各国关于城市市容管理的知识在进行着不断的原创性创新；另一方面，城市间进行着不断的相互学习，市容管理知识的学习性创新也在迅速发展。

（二）行政体制创新是市容管理创新的中心

随着市场经济的发展和人们对工作、生活环境的日益重视而提出来的新问题，这一问题的体制背景是建国以来形成的计划经济体制。计划经济体制下城市管理的基本特点是以条条管理为主的条块体制。这一体制“人为割裂了城市运行的脉络，在体制上导致了城市管理的部门化、利益化、粗放化（表面化）、冷漠化和运动式管理等问题”[1]。要解决这些问题，首先就需要构建适应新环境的市容管理体制。因此，在当前中国城市市容管理处于初创和提升阶段的大背景下，体制创新带有根本性意义，是市容管理创新的中心。

（三）机制和技术创新是市容管理创新的支撑

首先，无论是理念和知识创新，还是体制创新，都需要落实为具体的管理机制。因此，管理机制创新是市容管理创新的重要支撑。其次，国内外典型的市容管理创新都以技术创新为支撑。例如，获得2004年哈佛大学肯尼迪政府学院“政府管理创新奖”的巴尔的摩市Citistat绩效管理项目即是基于即时性的统计数据分析技术构建的一种绩效管理系统。[2]在中国，由北京市东城区于2004年首创的“网格化城市管理新模式”的基础是信息平台、网络、航拍等技术。[3]因此，技术创新也是市容管理创新的支撑之一。

（四）法律规章建设是市容管理创新的保障

市容管理创新的好做法、好经验只有上升为相应的法规，才能长久地传承下去，才能从根本上解决“突击式治理，治理过后照旧”的问题。因此，法规建设是市容管理创新的保障。

二、天津城市市容管理创新的实践

（一）理念和知识的多元创新

1.管理创新的四大理念

一是确立大市容、大环境、大管理的新理念。市容管理涉及到相互联系的诸多方面，在管理中必须树立系统理念，进行全方位治理。在这方面，天津在2006年正式提出并确立了“大市容、大环境、大管理”的新思路，并根据这一思路形成了属地管理、部门配合、齐抓共管的工作格局，各区县主要领导亲自抓市容环境建设和管理。

二是树立经营城市理念。自2004年开始，天津在市容环境治理中树立经营城市理念，坚持超前立项，把阶段性计划变成滚动延伸计划，增强了市容立项批准的可能性。

三是引入循环经济和集成处置理念。近年来，天津在工业废物治理、再生水利用、城市垃圾处理等方面引入循环经济和集成处置理念，取得可喜成果。2006年，天津市再生水利用工程和塘沽区碱渣山治理两个项目被建设部授予“中国人居环境范例奖”。同年，市环卫部门初步构建起资源利用、卫生填埋、焚烧发电等集成垃圾处理体系，建成青光、蓟县等垃圾处理设施，武清、宝坻、静海、宁河垃圾处理项目开始实施，大幅度提高了城市生活垃圾无害化处理水平。

四是引入现代生态园林理念。自2000年开始，在园林绿化设计和市容市貌整治中引入现代生态园林理念，赋予城市绿化新内涵。具体表现在，在现代生态园林理念指导下，园林绿化强调复层栽植、植物多样化、适地适树、与周边环境和谐，充分挖掘天津文化，注重绿化与地方历史、文脉和时代气息相融。推行“一街一景一区（水）一个样”的个性化设计，出现一批设计新颖的街景绿地和小区绿化。

2.知识创新的突出表现

为了提升夜景灯光管理水平，提升城市文化艺术品味，2004年、2006年天津举办了两届“现代城市光文化理念研讨会（论坛）”，邀请世界著名专家学者与会，共同探讨并拟制夜景灯光建设实施方案。

（二）体制创新的四个方面

近年来，天津积极探索、不断创新，基本构建起了适合本地实际的市容管理体制。具体而言包括：

1.强化市容管理专门职能

在原市容环境管理委员会的基础上，2009年结合大部门体制改革，组建市容和园林管理委员会，将原市容委和园林委的职责整合划入市容园林委。之后，各区县也进行了相应的改革。这次改革，使市容管理机构的职责更为全面、顺畅和有效，很大程度上改变了之前散、乱、软的问题。

2.实行专业化的城管执法

天津是中国最早开展城管综合执法工作的城市之一。1999年，大港、塘沽两区正式开展城管综合执法试点。2000年，天津市的城管综合执法试点由原来的四个区扩大到市内六区和塘沽、大港、汉沽等城区。在此基础上，天津市积极构建城管综合执法工作的新体制。到2007年，完成了18个区县综合执法局的组建，形成了市局、综合执法总队、中心城区执法队与区县执法队组成的城管综合执法队伍，构建了属地管理、部门配合、齐抓共管的城管综合执法工作体制。根据国发〔2002〕17号文件，城管综合执法部门集中行使以七项行政处罚权为主的职权。专门城管综合执法队伍的组建和行政处罚权的相对集中较为彻底地解决了之前多部门执法，各方职能交叉、互相推诿、责任主体不清等问题，为实行专业化的市容管理提供了条件，较大幅度地提升了市容管理水平。

3.实行市容管理责任下沉

这方面的主要表现是“两级政府，三级管理”市容管理框架的构建。具体构建过程是：（1）2000年，为加强居民区的环境卫生管理，各区县政府进一步明确街道办事处的市容和环境卫生管理责任，通过政事分开、干管分离为主要内容的体制改革，初步转变了街道办事处重经济工作、轻市容环境管理的倾向。同时，在生态园林建设中，实行绿化设施养管以区为主的新体制。（2）2001年，召开全市区街工作会议，进一步明确区街市容管理的工作职责，市级园林、环卫部门的事权、财权下放到区，部分街道组建园林、环卫管理站、所，推进市容管理重心下移。同时，在城乡接合部治理中，进一步明确相关区县的市容管理责任。以2001年全市街区工作会议为标志，天津基本确立了“两级政府，三级管理”的市容管理框架。之后，这一框架又进行了逐步发展和完善。例如，2002年召开机动车辆清洗管理事权下放会议，明确了区、县机动车辆清洗管理部门职责。2009年，颁布实施《关于进一步完善中心城区“两级政府，三级管理”体制的意见》，出台《〈天津市城市管理规定〉实施细则》，向各区县进一步下放规划、建设、市容、市政等管理权限。“两级政府，三级管理”市容管理框架的构建，明确了区县、街道、社区的市容管理职责，是一项符合中国城市管理实际的有益探索。

4.探索市容环境多元化治理

市容管理是一项非常复杂的工作，既需要政府的直接管理和服务，又需要吸收和借鉴国外的先进经验，适当实行市场化改革。在这两个方面，近年来天津市都进行了积极探索：（1）在应该强化的领域坚决强化政府的市容公共服务职责。例如，为了进一步做好社区的道路清扫和垃圾收运工作，2000年天津市部分区撤销街道所属的民办保洁队，改由环境卫生行政主管部门成立的街道环卫所负责，使居民社区的道路清扫和垃圾收运实现专业化管理。（2）借鉴“新公共管理运动”的经验，大胆推进市容管理领域的市场化改革。早在2001年，天津市就按照政企分开、政事分开、干管分离、面向市场、参与竞争的要求，探索建立适应市场经济发展的环卫运行机制：河西区、塘沽区成立机扫公司，南开区成立垃圾直运中心，在全市环卫专业队伍实行各种责任承包制。2004年，利用BOT、BOO、银行贷款、特许经营权转让、竞拍和出让租赁等形式，进行环卫基础设施和户外广告建设，促进了公益事业的社会化管理。2008年，围绕迎奥运工作，天津市对临街楼房进行了综合整治。据统计，综合整治所需资金，财政安排的占12%，88%通过市场运作、社会筹集和基础设施带动解决。（3）引进外资及先进技术参与城市垃圾处理，实行投资和管理主体多元化。早在2001年，天津市就完成了与美国捷特公司合作罐装垃圾处理场项目的可行性研究、报批和合作公司注册等前期工作。同年还开展了与美国希望公司、香港力科公司合作进行有关垃圾处理技术的可行性研究。多元化的市容管理格局适应了市容管理多样性、复杂性的要求，提升了市容管理的效率和水平。

（三）管理机制和技术创新

伴随着市容管理理念、体制的改革创新，天津也进行了相应的管理机制和技术创新。而后者则有力保障和支持了管理理念和体制创新的实现。10多年来，管理机制和技术创新表现在以下四个方面：

1.建立健全各种责任制

为了落实和完善一系列新理念新体制，天津市容管理有关部门探索建立了一系列责任制。（1）随着城管综合执法的实施，建立健全各种执法责任制。2003年，为了提高出勤率、上路率，扩大执法时空覆盖面，城管综合执法队伍开展“内强素质，外树形像”教育活动，推行岗勤制、路巡制、纠察制。2008年，将原有机制扩展为全天候、全区域、全方位的“三全式”执法模式，实现“三班制”、“错班制”、滚动无缝隙链接，强化日常巡查，对严重影响市容环境秩序的难点问题加大督察督办力度。（2）随着市容管理责任下沉，建立健全各种责任到人的工作责任制。早在2000年，天津市就建立起了环卫12小时扫保作业机制。2002年，进一步对环卫三大作业工种的质量标准、劳动定额、考核办法等进行了重新审核修改和认定，为管理责任制的落实奠定了坚实基础。责任制建设使体制创新落到实处并成为一种长效运行机制。

2.考核和监督机制建设

市容管理创新的效果只有经过了经常性的考核和群众监督的检验，才能沉淀下来，转变为长效的制度。早在2002年，天津市容管理部门就开始研究建立城市环境秩序考评机制，并制定了考核办法、考核标准和公示程序。2009年，修订了《天津市城市管理考核实施意见》和《天津市城市管理工作综合考核标准》，进一步健全了市容管理的考评体系。在监督机制方面，天津不仅注重体制内工作监督机制的建设，还十分注意吸收体制外的群众监督。例如2004年，聘请市容环卫义务监督员10，660名，当年反馈情况1600余件，受理群众信访和热线问题299个，办结率85%。2007年，受理市民群众对市容环境问题的有效投诉4347件，处理群众来信371件，接待来访118批次，办理“两报两台”曝光问题25件，受理“行风坐标”、“公仆走进直播间”反映问题89件，办理结果回复率100%、回访率100%、办结率80%。各区市容、环卫和综合执法部门都建立了快速反应队伍，及时处理群众反映的市容环境问题，群众对市容环境的满意率达85%。2009年，将18个区县、3个功能区和4个城市管理专业部门（市容、交管、路灯、城投）的考核结果刊登在《天津日报》上，接受全体市民的监督。

3.构建市容管理社会参与机制

除了群众监督之外，天津还采取措施鼓励社会公众积极参与市容管理，构建市容管理的社会参与机制。2006年，天津市容管理系统在全市范围内开展市容环境“金点子”征集活动，广泛征集市民对市容环境治理的意见和建议。2007年，天津市设立了三处市容环境教育基地，分批组织市民代表到垃圾堆山公园、双港垃圾焚烧厂参观废弃物处理过程及环卫设施建设成果。

4.保障制度创新成果落地

这方面主要是将通信平台、互联网等现代信息技术运用于市容管理，提高市容管理的现代化、信息化水平。2001年，伴随着市容管理责任下沉和市场化改革的进行，天津建立了全市环境卫生管理信息数据库，开设了市容环境专线电话，以方便群众对市容环境的监督举报。2002年，利用计算机航拍技术，对道路清扫面积重新核实，参照建设部垃圾运输车辆作业任务量定额标准，对市内六区进行生活垃圾运输距离、单车运量进行测算核实。初步建立了环卫作业基础管理数据库。2009年，初步建成“一个平台，两个中心”的数字化城管系统，形成市区两级平台同步建设，数字化管理、考核、执法“三位一体”的管理特色。此外，自2001年起，天津市采用无公害和生物防治等技术，对古树名木实行微机系统管理。2004年，根据现代城市光文化理念开发的“灯光智能监控系统”获得建设部华夏科技进步三等奖。

（四）构筑市容管理法规体系

从2001年到2011年，天津市出台了相当数量的市容管理法规文件（见表1），涉及到市容综合管理、爱国卫生、广告与牌匾、城管综合执法等多个方面，基本上构筑起了市容管理的法规体系，为市容管理的规范化奠定了良好的法制基础。

表1：天津市主要市容管理法规文件（2001～2011）

说明：本文系2011年度天津社科基金项目：城镇化背景下的城市市容管理创新研究（TJGL11-055）。

参考文献：

[1]叶裕民.中国城市管理创新的一种尝试[J].中国软科学，2008（3）：52～64.

[2]杨宏山.数据绩效分析与城市管理创新[J].中国行政管理，2008（6）：102～105.

[3]陈平.网格化城市管理新模式[M].北京：北京大学出版社，2006：121～220.

责任编辑：王 缙

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