摘 要：随着我国高校拨款体制改革的不断深入，我国高校的拨款模式也在相应的做出调整。本文综述了拨款模式改革近20多年国内学者对拨款模式研究的理论成果，并对比国外拨款模式，希望能取其精华，结合国内实际情况，制定一个公平、有效、透明的拨款模式来提高教育财政投入的使用效率。
关键词：高等教育 拨款模式
目前，我国高等教育已经初步实现以财政拨款为主、通过多种渠道筹集教育经费的体制。由于政府的财政拨款一直都是高等教育经费的主要来源，因此本文主要探讨的是高校政府拨款模式的改革。
新中国成立以来，我国高校政府拨款模式改革主要经历了两个阶段的三种模式。第一个阶段是1949年到1985年 实行的“基数+发展”拨款模式，也称为“增量拨款模式”，就是当年各校经费分配额以其前一年所得份额为基础，再考虑当年特殊需要等提出一个经费增长百分比。这一拨款模式便于操作、程序简单，但是拨款过程易受人为影响导致暗箱操作，既有失公平也不利于提高经费使用效率。第二阶段是1986年开始的“综合定额+专项补助”拨款模式以及2002年开始在部分省市实施的“人员经费+公用经费+专项经费”拨款模式。“综合定额+专项补助”的拨款模式将教育经费分为两个部分，一部分即综合定额=学生人数×人均经费，另一部分则是专项补助，考虑到了学校的特殊需要。这一模式的优势在于扩大了各院校使用经费的自主权，“包干使用、超支不补、结余自留、自求平衡”的原则在一定程度上提高了拨款经费的使用效率，也激发了办学积极性，但是公式较为粗糙。虽然2002年后在部分省市实施的“人员经费+公用经费+专项经费”的模式将综合定额部分细分为人员经费和公用经费，使拨款所依据的政策参数减少（主要是学生参数），但仍没有解决拨款机制不合理、公平与效率难以兼顾等问题。为进一步深入改革高校拨款模式，如何实现拨款模式的公平性和有效性的统一是研究的重要着眼点。
从我国近20多年对高等教育拨款模式的研究来看，基本可以分为以下几类：
一、对高校拨款模式的研究
国内学者主要针对现行的“综合定额+专项补助”的模式进行了分析，提出了各种改革高校拨款模式的方法。
北京师范大学王善迈教授认为：高校拨款模式应将公平目标、效率目标、效益目标和政策目标相组合成量化、客观、易于操作的拨款公式，并且还应根据实际情况适时作出相应调整，其中标准拨款基金以公平目标为准，而浮动基金则以效率目标、效益目标和政策目标为准[1] 。
陈国良提出，政府在进行拨款时应以“效率优先、兼顾公平”为原则，利用宏观调控的职能推动高校拨款实现合理、有效的配置。改革后的政府拨款应由高校拨款、科研项目合同拨款和学生自主拨款三部分组成[2]。
林荣日 陈垚犇认为拨款模式改革应以绩效考评和公共问责制为指向。对于政府财政拨款应该减轻地方政府的教育财政负担，提高中央教育财政投入比例。同时，要多方面参照拨款因素，减小各地区之间以及中央和地方所属高校之间的拨款差异水平[3]。
马陆亭按“基本支出预算+项目支出预算+绩效支出预算”的要求，透出高校模式改革框架设计。将高等教育的财政性拨款分为教学拨款和科研平台建设拨款两大部分。前者以公平为主，用以支持普通高校学校的日常教学工作，促进教学水平提高。其中经常性教学拨款为基本支出占80%，特殊拨款为项目支出占10%，多样化教学促进拨款为绩效指出占10%。后者以效率为主，用以支持高校科研基础设施建设和高水平大学、学科建设等。其中特色及创新拨款为项目支出占20%，竞争性拨款为绩效支出占80%。同时，他提倡成立专门的拨款委员会，业务上接受政府部门指导，在运作上具有相对独立性，以实现拨款体制的公平、效率[4]。
王寰按 张兴提出我国高校拨款模式应在下列几个方面有所创新：1.成立拨款中间机构。2.拨款与评价结果挂钩。3.保证教学的常规拨款与提高水平的专项拨款分开拨付。4.鼓励教学质量、科研创新和社会服务的竞争。倡导建立以成本和绩效为基础的拨款方式。然而，这一研究只是停留在理论层面的，没有具体考虑地方政府该如何运行，仅是一种构想[5]。
综上所述，如何建立有利于高校兼顾公平与效率的拨款模式还有待于更深入的探讨。
二、对高校拨款公式的研究
北京大学官风华 魏新从研究高等教育成本结构出发，主要通过借鉴美国公式拨款经验，对高校成本行为进行分析，初步建立拨款公式。指出高校的成本要素主要包括教学费用、公共辅助教学费用、行政费用、学生生活费用、建筑维修费、后勤服务费用、离退休人员费用和其他费用。该研究通过分析各成本要素的明细，考虑师生比、教师的职称结构、各学科学生数的构成和学校建筑面积等因素，利用回归分析，建立了多元一次方程形式的拨款公式（F’=R×F 即实拨款数=某系统高等教育事业费财政预算数/某系统高等教育事业费公式拨款数×应拨款总数）。这个拨款公式是真正考虑到多个参数的公式，并在本质上提升了公式的公平性、透明性和效率。但仍存在以下几点局限性：1.欠缺对边际成本的考虑，也没有反映规模效益的问题。2.参数考虑得还不够全面。3.只用北京大学等14所高校来检验公式，缺乏一定的实践基础。如果想要大范围的推广则还需要将理论与实际相结合，做进一步改进[6]。
王序坤认为根据我国当前的实际情况，选择学生数公式更适合，建立一套多政策参数、多目标组合的拨款公式能更科学、公平地分配教育经费。提倡保留两种以上的拨款方式，即经常性经费实行公式拨款方式，特殊经费实行协商拨款方式。他强调了财政负担系数的重要性，指出财政负担系数为兼容约束机制和激励机制，仍要根据标准成本来确定。财政负担系数可设计为：财政拨款额=（学校的标准成本×财政负担系数）/学校的标准成本。然而，虽提出了要建立多政策参数的拨款公式，考虑了财政负担系数，但是缺乏实际论证，也并没有从实质上解决拨款公式有失公平、效率的问题，只是提出了一个研究方向[7]。
杜育红 孙志军通过对支出的结构和成本函数的分析，利用2000—2002年北京市属市管学校年支出财务数据进行回归分析，由此得出学生的学科结构对实际培养成本有明显的影响，而这一因素是现行的财政拨款方式中没有考虑到的。这一研究结论对设计新的拨款公式提供了理论基础，但未最终得出拨款公式，且只能当做一种改进拨款公式的过度方法，在很多方面仍需改进[8]。
罗晓华 陈工通过借鉴国外经验提出拨款发放由单一的“综合定额+专项补助”改为“公式+合同”的复合模式。同时在拨款公式方面主要对绩效拨款公式进行具体设计：包括普通拨款和提高拨款两部分[9]。其中普通拨款由基本部分和奖励部分组成。这种绩效拨款公式所参考的因素较多，可根据各地各校的实际情况来拨付，大大提高了公平性，但公式较为复杂，操作起来不太容易，实用性不强。
三、对绩效拨款的研究
我国对高校拨款模式的绩效拨款研究主要在绩效预算方面。绩效预算是以提高财政资源配置效率、使用效率为导向的预算管理制度的落实方法，政府根据绩效考核结果分配财政资金，以促进公共部门有效地提供公共服务。
刘海波通过分析教育财政中基于绩效与问责的绩效预算、绩效评价和绩效管理任务和特点，提出了学校发展性绩效评价的基本逻辑和原则。运用逻辑分析模型构建评价指标体系的框架，包括“投入—过程—产出—效果—对未来的影响”。需要遵循的原则有以下几点：1.突出绩效内容，注重可操作性。2.定性和定量相结合。3.分类发展、整体协调。这一理论主要通过对比美国的绩效管理得出，对我国高校绩效管理提供了一定的理论基础[10]。
王莉华以“211工程”和“985工程”为例，主要研究的是我国高等教育的绩效专项经费改革。研究指出，虽然“211工程”和“985工程”建设取得很大成效，但是仍存在局限性，因此在绩效专项经费政策中需在行为人、允许的活动、可获得的信息、选择的控制程度、可能的结果以及成本和收益等方面进行改进，增强教育部的财政自主权，提高拨款与评价的公开性和增强成本收益意识与分析[11]。
牛贵霞等认为为保证高等教育的健康发展，优化配置教育资源，提高投资使用效益，对高校投资效益评价方法进行研究具有重要的理论意义和现实意义。学者们提出了高等功课教育投资效益评价指标，其中包括投资使用方向指标、学生质量指标、人力效率指标、科研成果指标和人才培养成本指标在内的五大类一级指标，一级二十项二级指标[12]。
综上所述，我国对高校绩效拨款的研究仍停留在借鉴国外的经验阶段，缺少对我国实际情况的研究。
四、对比中外高校拨款模式
从目前国内对中外高校拨款模式比较的研究来看，全面介绍国外拨款模式的文献较多，但系统比较我国拨款模式的不多。且分析对象多为英美等发达国家，缺少对与中国发展水平相似的发展中国家的对比研究。
在研究国外拨款模式的研究中，主要研究的是高校绩效机制。通过阐述国外研究注重预算分配阶段绩效评价的现状，提出我国未来的研究方向是绩效评价与高校预算管理的全面整合[13]。或从质量评估对世界高等教育的影响程度及世界高等教育越来越注重绩效的背景入手，提出我国应当适度有效地运用绩效评估和绩效拨款的建议[14]。
由于荷兰是欧洲高等教育财政改革走在最前列的国家之一，尤其自20世纪80年代以来实施了以产出为基础的拨款模式，建立了一个基本符合公平与效率政策目标的高等教育财政体制。杨明从探讨荷兰高等教育拨款模式、科研经费制度、学生缴费与资助制度等方面的改革出发，借以对我国的高校拨款模式提出建议[15]。
武毅英通过内地与香港高等教育财政比较，探讨“一国两制条件下，不同高等教育财政模式存在的合理性以及相同高等教育财政模式运作的可行性。介绍了香港“大学教育资助委员会”的重要性，但没有提出什么对我国高校拨款模式实质性的可行建议[16]。
国内学者通过对国外拨款模式的研究，对于我国的模式主要提出有以下几点建议：1.设立“缓冲器”组织，建立健全“三元”结构的拨款体制。2.实行绩效拨款，建立高等教育拨款的激励机制。3.引进公式拨款，建立多政策参数的拨款公式。4促进高校经费来源多元化，完善高等教育成本分担机制[17]。
五、对拨款模式的进一步研究
拨款模式的不断深入应当始终以公平、效率和透明为原则。在拨款公式的改进上要进一步深入研究以下几个方面：1.成立专门的拨款机构。2.全面分析高校成本结构和影响因素，建立多参数的公式。3.多以实践论证公式的可行性。
参考文献：
[1]王善迈.教育投入与产出研究[J].河北教育出版社，1996年12月
[2]侯瑞山，杨树林.多政策参数拨款机制初探[J].教育与经济，1999年第4 期
[3]林荣日，陈垚犇.我国高校政府拨款模式的特点及存在问题初探[J].开放教育研究，2011年第2期
[4]马陆亭.高等教育财政拨款模式改革研究[J].北京教育，2006年第5期
[5]王寰安，张兴，包海芹.中国高等教育拨款模式改革研究[J].江苏高教，2003年第2期
[6]官风华，魏新.高等教育拨款模式研究[J].教育研究，1995年第2期
[7]王序坤.高等教育财政拨款方式的改进[J].浙江社会科学，1999年第6期
[8]杜育红，孙志军主持的北京市教委委托课题“部门预算定额管理问题研究”课题成果
[9]羅晓华，陈工.我国高等教育财政绩效拨款模式改革的思考[J].当代财经，2008年第4期
[10]刘海波.公共财政视野下的绩效拨款与学校绩效管理[J].全球教育展望，2008年第10期
[11]王莉华.我国高等教育的绩效专项经费改革及完善思路[J].中国高教研究，2008年第9期
[12]牛贵霞，姚立根、李恩.高等教育投资效益评价方法研究[J].技术经济与管理研究，2000年第2期
[13]张晓岚，吴勋.国外高校预算绩效评价研究的背景、现状与启示[J].西安交通大学学报，2007年第1期
[14]康玉珠，伯檀.美国高等教育绩效评估机制及启示[J].商业时代，2007年第23期
[15]杨明.论荷兰高等教育财政的改革[J].教育与经济，2002年第4期
[16]武毅英.内地与香港高等教育财政比较[J].比较教育研究，2000年第1期
[17]赵黎娜.高等教育财政政策的国际比较[J].华中师范大学学报，2009年5月