摘 要：随着城市化进程的推进，失地农民数量激增，如何使这一群体实现社会角色的转变，变成真正意义上的城市居民，是当前城市化进程中一个亟待解决的重大问题。目前城郊农民角色转换中面临内在动力不足等现实困境，需要城郊失地农民通过自身的努力，增强生存和发展能力；更需要政府积极作为，加快制度创新，完善公共政策，为城郊失地农民实现角色转换提供制度保障。
关键词：城郊失地农民；角色转换；制度创新；教育引导
中图分类号： C912．8；F291 文献标识码：A文章编号：0257-5833(2006)09-00105-06
作者简介：杜洪梅，杭州行政学院助理研究员 (浙江杭州310002)
近年来，随着我国城市化进程的迅速推进，城乡结合部的大量土地被征用，失地农民数量激增。仅浙江省在1999—2001三年间共征地89．48万亩，失地农民105．74万人。大量的失地农民已经实现或即将实现身份的转变，名义上已经是城市居民，但他们能否适应城市生活?一些调查显示，“他们处在工业文明与农业文明的中间，是一个边缘群体，……仍带有典型的农民特征，不能被城市文明所接纳，同城市格格不入。”“那些被征地的农转工人员，……成为边缘群体中的边缘者。这些农转工人员与未转工的农民相比，其生活水平已经有了相当大的差距，许多农转工人员提出希望重新回去当农民的要求。”“一些失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的‘三无游民’，生活在城市的边缘。”因此，如何使这一群体实现角色内涵的转变，变成真正意义上的城市居民，融入城市生活，是当前城市化进程中一个亟待解决的重大问题。
一、城郊失地农民社会角色转换面临的现实困境
1．城郊失地农民角色转换的内在动力不足
(1)所处区位的特殊性使城市居民户口失去了以往的吸引力。由于城郊农民处在城市边缘，传统的城乡二元结构所带来的农业人口和非农业人口之间的巨大反差在这里已经不是很明显，既能基本享受到城市居民所能得到的一切服务设施，又能摆脱“男耕女织”、日出而作，日落而息”的农村生活方式，并享有国家赋予农民的特权——占地建房和计划生育方面的特殊政策，加之城镇原有的各种福利逐渐市场化、社会化，城市居民身份逐渐失去比较优势。
(2)身份转换方式的被动性使得城郊失地农民缺乏角色转换的积极性。据对“农转非”原因的调查，因“村改居”而“农转非”的占54．1％，因土地征用而“农转非”的占41．7％。可见，城郊农民基本上是由于城市化进程的加快，城市空间的不断扩大和拓展，城郊结合部的大量土地被城市建设征用而被动地转变为城市居民的。身份转换方式的被动性，使得城郊失地农民缺乏角色转化的积极性。
2．城郊失地农民实现角色转换的保障不到位
克雷顿·奥尔德弗(Clayton．Alderfer)于1969年在《人类需要新理论的经验测试》一文中认为，人们共存在3种核心的需要，即生存(Existence)的需要、相互关系(Relatedness)的需要和成长发展(Growth)的需要。生存是人的最基本的需要，只有满足了基本的生存需要之后，才能产生更高的需求。因此，对于城郊失地农民来讲，只有解决了在城市生活中的后顾之忧，才能促使其产生进行角色转换、融入城市社会的需求。但目前部分城郊失地农民面临就业无门、保障无份的现状，在一定程度上增加了其角色转换的难度。
(1)城郊夫地农民的就业率较低。生产方式是促使角色转变的主要客观因素，城郊失地农民能否实现由农业生产方式向非农生产方式的转变，在城市中谋得一个就业岗位，获得稳定的经济收入，会直接影响其角色转换的顺利与否。事实是，目前城郊失地农民的就业状况不容乐观。对浙江省的450个失地农民的调查结果显示，其非农就业率为58．7％，25．3％的人无业。对南京561个城郊失地农民的调查数据也显示：64．6％的人已就业，30．9％的人无业。目前城郊失地农民就业率不高是一个比较普遍的问题。
(2)城郊失地农民社会保障情况不容乐观。享受到一定的社会保障有助于解决农民失去土地之后的后顾之忧，也是失地农民能否享受市民待遇的重要标志。虽然失地农民变成了“城里人”，但他们还没有充分享受到“城里人”的待遇。尽管目前各地的社会保障、失业保险等制度政策均已陆续出台，但由于种种原因，目前仍然有大量的失地农民游离在社会保障网络之外。即使被纳入的，也存在着内容单一，保障水平较低的问题。据对杭州、衢州、台州征地农户的调查显示：在被调查的450个失地农民中，参加社会保险的比例为41．3％，无任何社会保障的比例达58．7％．在参加社会保险的186个被调查者中，60％-70％购买的是养老保险。参保的失地农民男满60岁、女满55岁，每月最高可领取220元的基本生活保障，这与2004年浙江农村人均月生活费支出474元相比较，显然属于低水平的保障。
3．城郊失地农民难以实现角色内涵的转变
布劳认为：“流动的人不能简单的抛弃旧有的角色属性和角色关系，但他们如果不接受新的角色属性，也不建立新的角色属性。那么他们就不能适应他们的新位置。”城郊失地农民借助于工业化和城市化的推动。在实现户籍身份甚至是职业的转变后，并没有自动带来角色内涵(价值观、生活方式等)的自动转换，他们在向市民角色的转化过程中面临种种困难。
(1)农民与市民角色属性上的盖异是其角色难以转挟的客观因素。
上个世纪20年代，美国芝加哥学派的巨匠沃思在谈到城市与乡村的区别时就指出，“城市与乡村在当代文明中代表着相互对立的两极。两者之间，除了程度之外，还存在着性质差别。城与乡各有其特有的利益、兴趣，特有的社会组织和特有的人性，他们形成一个既相互对立，又互为补充的世界。”城乡区别是全方位的，不仅体现在物质上，而且表现在人的价值观、社会生活方式等方面，即：传统的分散化、个体化生活方式与具有复杂性、分化性、开放性、流动性和异质性的城市生活方式之间的存在着差别；思想观念上自我封闭、小富即安、小成即满、封建迷信等思想观念与倡导开放兼融，开拓进取、富而思进、崇尚科学精神的城市思想观念之间的反差，人际交往方式上存在奉行以血缘、亲缘、宗缘和地缘为主与此同时以业缘为主的差别，等等。
(2)对传统角色难以割舍与对市民角色规范不清是其角色难以转换的内在障碍。
第一，城郊失地农民对传统角色难以割合，妨碍了其向市民角色的转换。城市化往往可以很快地造成一个地区人口及经济结构的变化，然而社会结构变化的步伐相对是缓慢的。正如丹尼尔·贝尔所言：“社会结构本身——包括生活方式、社会关系、规范和价值体系——是不可能在一夜之间颠倒过来的。……社会结构的改革要缓慢得多，特别是风俗和约定俗成的传统。”在城市化进程的快速推进下，虽然城郊失地农民的社会观念、生活方式和社会交往方式因为受到城市文明的濡染而有所更新，但他们仍带有很强的农村习性。比如在生活方式上，不文明、不卫生、不
科学的陈规陋习在城乡结合部随处可见，他们往往缺乏环境卫生习惯与公共道德意识；他们闲暇生活的内容极为单调、枯燥，大多以看娱乐性电视、串门聊天或打牌、搓麻将为主，等等。城郊失地农民对传统角色的难以割合，凸显了其与市民角色的距离，成为妨碍其向市民角色转换的内在障碍之一。
第二，城郊失地农民对市民角色规范不清，使其无法进行角色转换。农民原来对城市居民的理解是，有一份体面、正规的工作，不需要为存钱而牛马般地干活，不需要一个人单身外出打工而可在家里享受生活，8小时之外可以自由休闲。由此可见，农民对城市居民角色的理解是比较肤浅的，他们缺乏对于市民角色所应承担的权利、责任、义务的了解和认识，不知道这一角色应该做什么，不应该做什么。他们并没有为转变后所要承担的角色做好准备，储备所必需的知识、智慧、能力和经验，这成为失地农民进行市民角色转换的另一个内生障碍。
(5)对城市社会缺乏认同感和归属感是城郊失地农民角色难以转换的重要心理因素。
第一，失地农民交往的内倾性以及与城市居民交往的表层性，阻碍着城郊农民对城市的认同。美国社会学家彼特·布劳在《不平等和异质性》一书中指出：“有着相近的社会位置的人们之间的社会交往要比其位置相差大的人们之间的交往普遍些。”城郊失地农民由于受传统观念和文化习俗的影响比较深，实现身份转换后，短期内还不能适应环境的变化，不了解城市运作的法则，不懂得怎样与城市人交往．他们的交往的对象仍以亲缘、地缘为主，71．4％的人主要与同村人交往，在与城市居民交往中，有26．1％的人认为有障碍。其中，34．5％的人认为“相互间缺少交流的机会”，27．7％的人“抱怨部分居民有优越感’，26．4％的人认为“没有可以交往的内容”。由于城郊失地农民与城市居民的交往更多地只限于表层的业缘关系，缺少生活中的情感性互动，由此降低了相互沟通与交流的深度，也就必然会降低城郊失地农民对城市社会的认同。
第二，城郊失地农民对城市居民群体的归属感不强。群体归属感是指群体成员基于对群体的运行和发展状况以及自己在群体中的地位和境遇等客观因素的认知而在思想心理上产生的对该群体的认同，满意和依恋程度。其中最基本也是最显著，最主要的表现在于群体成员对其群体身份的认同程度。试想，如果一个群体的成员在思想心理上不认同、不承认其属于该群体，那么该成员对其所属群体的归属感强弱是显而易见的。对南京近郊失地农民的调查表明，55．9％的调查对象认为自己还是农村人；对杭州近郊失地农民的调查发现，61．5％的失地农民在获得城市居民身份后，仍然认为“目前还是做农民好，农转非不能带来什么好处”，这表明失地农民城市居民身份意识总体上还非常淡薄，对城市居民群体的归属感不强。
二、城郊失地农民社会角色转换的思考
角色转变不是一蹴而就的，特别是传统角色向现代角色的转变，更需要一个较长的过程才能完成。城郊失地农民的社会角色转换，由原来的农民逐渐地转变为市民的一种过程和状态，并伴随着意识、行为方式和生活方式的变化，由先赋角色向自致角色的转变，即获得市民角色。要实现失地农民社会角色的转变，既要依靠失地农民自身的努力，又要依靠政府的支持和引导。
1．转变观念，练好内功，增强在城市生活中的生存和发展的能力
(1)正视现实，转变观念。思想是行动的先导，没有观念的转变也不会有积极的行动。城郊失地农民要想在城市的激烈竞争中求得良好的生存条件，必须改变传统的人生态度和价值观念，比如，破除小富即安，不富也安的小农经济思想；破除封闭保守、急功近利的思想；破除随心所欲、自由散漫、我行我素的陈规陋习，树立体现城市文明的规则意识、交通意识、卫生意识、生态意识、城市人际关系意识、城市公共生活意识，等等，在思想上走向开放，感情上富有理性，拥有积极的心态和进取的精神，使思想行为跟上城市发展的步伐。
(2)勤于学习，增强实力。城郊失地农民要适应不断变革的城市生活，在激烈的城市生活中拥有一席之地，唯一的办法是增强自己的竞争实力。能力来自于不断学习，不仅要从书本中学，更重要的是在社会实践中学习；不仅要学习文化知识，更要学习法律法规、各种技能。通过不断学习，提高自身的综合素质，勇敢地应对城市生活所面临的各种机遇和挑战。
2．政府积极作为，为城郊失地农民实现角色转换创造条件，提供支持
(1)确立社会公正理念。
“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”虽然城郊失地农民角色转换面临的问题要求我们在制度上予以创新和突破，但制度的改革必须建立在公正理念的基础之上。在强势群体占有优越社会资源和拥有充分话语权的情况下，如果缺乏公正理念的支撑，那么，制定的各种制度和相关的社会政策对弱势群体来说便失去了意义。城郊失地农民尤其是进城务工农民用自己的辛勤劳动为城市繁荣和国民经济发展作出了巨大贡献。然而他们却受到来自各方面的歧视和排斥。连基本的生存权和发展权也难以保证。从深层次来说，他们之所以处在城市社会的底层，与其说是制度排斥的结果，不如说是缺乏公正的理念支持所致，他们渴望得到同等的“国民待遇”。为此，在城郊失地农民角色转换这一问题上，制度的改革与创新以及相关政策的制定固然重要，而社会公正理念的确立则更为迫切。
(2)加快制度创新，完善公共政策，为农转非群体实现角色转换提供制度保障。
第一，加快劳动就业制度方面的改革和创新，促进城郊农民的再就业工作，这是农民角色转换中首要解决的问题。“就业是民生之本”。城郊农民角色能否顺利转变，就业是关键。“那些虽然迁徙但未找到职业，因此不能融入一种新的社会背景的人们，的确发现迁徙这一过程和现代化经验是十分痛苦的。”要减小痛苦指数，最重要的关节点是帮助城郊失地农民拥有一个较稳定的工作岗位。因此，一要实行市场化的就业机制，保障城郊农民与市民享有平等的就业机会；对符合条件的城郊农民，享受与城镇居民同等的就业援助政策，发给就业援助证，给予重点就业帮扶；给予一定的优惠政策，鼓励城郊农民自主创业。二要多渠道促进城郊失地农民就业：凭借城郊结合部有利的区位优势，大力发展劳动密集型的加工产业和服务行业，尽力吸纳失地劳动力就近就业；重视利用社区这个重要就业渠道，提高社区就业份额。三要针对失地农民进行再就业技能培训，以增强农民的科技知识、科学文化、劳动技能为宗旨，以提高就业竞争力和就业率为目标，以各类成人文化技术学校为载体，以各地职业技术师资为依托，建立失地农民劳动就业培训机制，把失地农民培训纳入各级政府阶段性农民培训总体规划之中，多途径增加失地农民培训机会，让大多数失地劳动力能真正掌握一门非农职业技能，以提高其就业竞争能力。
第二，建立和完善城郊农民的社会保障体系。农民是被动失地的，其失地风险应该由政府来承担。政府有责任向他们提供最低生活保障，为他们办理基本养老、基本医疗、失业保险等，对困难户要提供廉租住房、教育减免、救济帮助等救助待遇，促使他们消除对未来生活的忧愁。具
体的思路是：一要实行基本养老保险制度。对就业的失地农民，应按现行政策规定参加城镇基本养老保险；根据失地农民的实际，实行“双低”养老保险政策；对法定退休年龄以上的失地农民建立比城镇居民最低生活保障水平略高的生活保障制度。二要建立新型医疗保障体系。失地人员农转非后，应按城镇居民条件参加基本医疗保险，享受医疗保险待遇。因经济困难，确实缴纳不了城镇医疗保险费用的，其在农村期间参加的农村合作医疗仍应给予保留。三要实行全面的最低生活保障。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到保障的重要体现，也是宪法所规定的“物质帮助权”的必然要求。我国目前已对城镇居民实施了最低生活保障。由于失地农民在“农转非”之后已经实现身份的转换，所以理所应当享有这项权利。
第三，完善基层管理体制，加大财政投入，在已完成撤村建居的社区中真正落实城市化管理。目前在一些已经撤村建居的社区中所存在的比较突出的问题是：基础设施建设尚未纳入城市管理，城市面貌变化不够明显。主要表现在基础设施相对落后，环境“脏、乱、差”现象严重，道路、给水、通讯等基础设施严重滞后；城市化管理没有得到有效落实，社区内配套用房及管理资金未能得到落实，社区建设和管理工作滞后，城郊失地农民没有充分享受到城市物质和精神文明的发展成果。因此在今后的工作中要把撤村建居所涉及的道路、环卫、供电、供水、供气等纳入城市管理范畴，实行同步建设和统一管理，完善社区服务的硬件建设，使其真正成为设施齐全、功能完备、环境优美，各具特色的现代文明社区。
第四，加强农村基础教育，为农民角色转换提供必要的文化基础支持。农村教育主要是基础教育，其主要任务和基本目标是普及9年制义务教育，不断降低农村人口的文盲半文盲数量，提高农村人口的整体文化科技素质。农村教育是提高农民文化科技素质的根本途径。没有一定的教育文化水平，农民就没有办法脱离农业、农村，实现自身职业转化。由于城郊失地农民的角色转换具有长期性和复杂性特征，不是靠一代人的努力就可以完成的，需要一代甚至几代人的努力才能真正实现，因此要切实办好农村中小学，普及9年制义务教育。有条件的地方，争取普及12年制义务教育，使农村儿童、青少年能够受到良好的学校教育，为培养未来的新一代市民并使他们将来能够更好地适应城市社会的发展，真正融入到城市建设和城市生活当中，打下坚实的文化基础。
(5)依托有效载体，加强教育和引导，为城郊失地农民社会角色转换创造良好的社会环境。
第一，充分发挥大众传播媒介的教育与引导作用，为城郊失地农民角色转换营造和谐的文化氛围。一方面，要发挥大众传播媒介的教育功能。大众传媒通常是在城市生产出来的，它们向整个社会传播的是一种城市生活方式和价值观念，这对于提高失地农民的城市适应力来说是一种建构性因素和力量。因此，大众传媒不仅要为失地农民提供城市角色模式，而且应通过舆论宣传、知识传播、生活娱乐等方式，对失地农民进行一种关于市民的教育，如，道德法律教育、文明行为、价值观等，提高其思想觉悟和道德水平。另一方面，要发挥大众传播媒介的正确舆论导向作用，纠正流行的和片面的错误观点，扩大对农民勤奋，淳朴和勇敢的传统美德的宣传，增加农民对城市贡献的报道，引导市民客观地评价农民，以平等的态度对待农民，逐渐消除对农民的偏见，真正从心理上接纳这个群体。此外，还要通过对信息的选择、过滤以及对正确行为、观念的认可，谴责社会违规行为，强化城市社会规范。
第二，加强社区建设，创造有利于城郊失地农民观念转变的社会环境。社区对人发展的影响是综合性的，它不仅为社区成员提供职业类型和劳动、生活的方式，而且为社区成员提供相应的价值观念、行为规范和道德法律准则，社区生活的这种特征使得社区成员必须按照规定的模式和法则去行事。城郊失地农民由于脱离了原来建立在血缘和地缘上的生活保障网，而新的人际网络尚未建立起来，心理上难免会产生焦虑不安和失落感，加之他们的思想意识、生活方式等还深受传统社会的影响。不可能马上适应和融入城市社会。只有通过社区建设，通过邻里间的互动和居民之间的互相关心和信任，培育和养成城市所需要的思想感情、生活习惯和工作能力，才能帮助他们更快地适应和融入城市生活。为此，要精心设计活动载体，鼓励社区居民广泛参与，通过一系列公益性、福利性的自愿活动，以及各种形式的寓教于乐的文化活动，促进社区成员间文明高尚的交往方式和人际关系的形成。培育城郊农民对社区的认同感和归属感。增强社区成员问的凝聚力，使社区成为一个邻里和睦相处的“共同体”，在良好的社会环境中。促进失地农民向市民角色的转换。
第三，发展社区教育，提升城郊失地农民的综合素质，为增强城郊失地农民对城市的适应性创造条件。城郊失地农民社会角色转换不仅是在身份上从“农民”到“市民”的转换，更重要的是把他们培养成为全面发展的、具有较高素质的现代城市公民。因此，提升城郊失地农民的综合素质是政府和社会各界当前面临的一项重要任务。社区教育是在一定区域范围内，以社区全体成员为对象，为社区提供教育服务的非正规教育活动。其宗旨在于建设社区、发展社区、消除社区的社会问题，全面提高社区成员素质和生活质量，促进人的再社会化。为此，应该充分发挥社区教育在提升失地农民综合素质工作中的作用，授予社区成员现代生活所必要的知识、技能，使之适应现代社会生活的需要。如，开展职业培训，提高失地农民的工作技能，以增强他们市场就业的竞争力；开展政策、法律和法规的普及教育，使他们了解国家政策，增强法制观念；进行心理教育，帮助他们克服自卑与困惑的心理，增强自信心，提高心理承受能力；开展城市文明教育，使他们了解并遵守城市规章制度和各种行为规范；开展各种喜闻乐见的教育活动，使城郊失地农民的闲暇时间过得充实、丰富、有意义，从根本上提高都市的文明程度。
(责任编辑：许宏海 薛立勇)
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