农牧区社会保障制度是全州社会保障体系不可缺少的组成部分。目前,我州农牧区人口约占全州总人口的40%,广大农牧民的基本要求是实现“生(存)有所靠,老有所养,病有所医”。因此,在我州农牧区社会保障的各项制度建设中,最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保险制度三大基本保障的完善是其重点。
一、基本情况
农村养老保险是我州农牧区社会保障制度中最早开展的一种形式。1993年全州开展了农村牧区社会养老保险工作,但由于当时的农村养老保险实质上完全是一种个人储蓄性养老保险,财政补贴与集体补助均不到位,农牧民参保积极性不高,后因政策和体制等原因处于停滞状态。目前,劳动保障等部门正积极筹备在海西农村牧区建立农村养老保险制度,目前已经在格尔木、天峻和都兰三个地区启动了试点工作。
2007年,全州全面建立了农村牧区最低生活保障制度,有效地保障了困难群众的基本生活。截止2008年底,全州纳入农村低保范围的农牧民有1.28万人,全年发放保障金862万元。但目前农牧区还有1.7万绝对贫困人口,享受最低生活保障的人数仍然偏低。因此,建立一个能覆盖全州的农村最低生活保障制度仍是十分艰难的任务。
农村牧区社会保障体系的完善,对于深化农牧区改革和维护社会安定,发挥了一定的积极作用。但与实现跨越式发展要求相适应的科学、系统、规范的农村牧区社会保障制度相差甚远,还存在许多有待解决的问题。
二、存在的主要不足
(一)农村牧区最低生活保障标准低、覆盖面窄。一是我州农牧区最低生活保障的标准由原来每人每年700元调整到现在的900元,但扣除物价等因素仍然显得偏低,仍难以保障救助对象的基本生活。二是保障覆盖面窄,仍有部分贫困农牧民得不到救济和补助。截止2008年底,全州农区人均年收入低于625元,牧区人均年收入低于825元的特困人员仍有17006人,目前享受低保的人数只有1.28万人。根据海西实际,这些低保指标尚不能满足农牧区社会保障需求。三是农村牧区低保对象界定难。对农牧区低保对象资格认定主要依据是计算其家庭年人均收入,但农牧民收入难以精确测算。农牧民收入中实物收入占相当比例,价值转换难以货币化;农牧民外出务工收入或临时性收入难以确定;核算有劳动能力的保障对象的隐形收入难;确定农户具有法定赡养、抚养关系且在一起共同生活的全体人员收入难;核查手段不规范,基层操作多数采用“评议为主、测算为辅”的办法进行计算,仍存在一定的主管随意性;因建房、婚嫁、违反计划生育被罚款等导致生活困难的人员是否列入保障对象不明确。这些问题直接影响到农村最低生活保障制度的健康发展。
(二)农村养老保险目前还没有全面展开,局限性较大。目前,全州农牧区养老保险工作还处在试点阶段,只有试点区部分村民参保,少数在城镇就业的农民工或参与个体经营的农牧民的养老保险参照城镇自由职业者养老保险办法来实行。(即:缴费基数按上年度全省职工平均工资确定,缴费比例为20%,缴费年限要达到15年以上,达到退休年龄后,办理退休手续,按月领取养老金。)这种参保办法只是解决了一小部分有能力缴费人群的养老保险,但对农牧区大部分群众来说不适合。因此,建立新型的农牧区社会养老保险制度,实现城乡统筹,减轻人口老龄化带来的养老压力,越来越显得急迫。
(三)农村合作医疗制度保障水平低,预防保健工作不到位。一是目前合作医疗保障水平还比较低。据2008年底统计数据表明,全州新型农村合作医疗参保人员患大病的医药费用平均报销比例只能达到38.2%,不能从根本上解决农牧民“看病难”的问题。二是保障目标定位不准确。目前新农合的保障目标为保大病,这事实上放弃了对大多数人基本医疗需求的保障责任,不可能获得良好的投入绩效。三是基金筹集水平低。目前高危人群拥护建立合作医疗基金,健康人群却不愿意参加,造成基金筹集困难。当然筹集基金困难有低收入的贫困人口确实无力缴款的因素,而基金管理水平不高,使用透明度不够,也影响了农牧民群众参保的积极性。
二、对策建议
建立农牧区社会保障制度基本思路是:从农牧区实际出发,坚持以保障农牧民的基本生活为目的,以农牧民的自我保障为主,自助为主与互济为辅相结合,社会基本保障与家庭保障、集体保障相结合。
(一)大力发展农村经济,努力增加农牧民收入,保证农村牧区社会保障基金的积累。一是大力发展农村乡镇企业。海西资源丰富,围绕发展资源产品为主是发展我州乡镇企业的一个突破口。二是调整农牧业产业结构,发展高效农业。各地因地制宜,在保证粮食稳定生产的同时,有计划地扩大豆类、薯类、油菜、苜蓿等经济作物种植面积,实现以粮为主向粮食、经济作物、饲料“三元”结构的转变。三是大力推进农业产业化。抓好农畜产品加工,突出农畜产品加工业的地位,力争使畜产品、油料、马铃薯、蔬菜、豆类等精细加工业创出名牌,形成优势,提高占领市场的竞争能力,以种、养、加工相结合,贸、工、农一体化来实现农业产业化经营。只有农村经济发展壮大了,农民收入增加了,才能积累更多的社会保障基金。
(二)完善农村牧区最低生活保障制度,解决农牧民“生有所靠”的问题。完善农村最低生活保障制度,需解决好以下几个问题:一是扩大农牧区低保覆盖面。在争取省政府增加低保指标的同时,建议各级财政拿出部分资金,进一步扩大海西农牧区低保覆盖面。二是科学确定保障线标准。按照社会保障理论,根据我国的实际情况,较为可行的最低生活保障标准应为农牧民年人均纯收入的28%左右。按照此标准,考虑我州经济发展水平和维持农牧区居民衣、食、住等基本生活需要,提出农村牧区居民人均最低生活保障线标准1043元,农牧区最低生活保障标准以市(县、行委)为单位划线较好。保障标准应随经济发展、农牧民生活水平的提高及物价上涨幅度的变化进行调整。三是正确界定保障对象。凡具有我州农业户口、从事农牧业生产,上年家庭人均收入达不到最低生活保障线的农牧区居民,均应纳入农村牧区居民最低生活保障范围。在界定时,农牧区最低生活保障对象要以通过最大努力,仍达不到最低生活保障线的为衡量标准,对于那些游手好闲、奢侈浪费等造成生活困难的则不予以保障。为准确核定保障对象,在具体操作中应采取调查摸底与群众评议相结合的办法进行。四是正确对家庭收入进行计算。农牧民家庭收入按照家庭所有成员全年农副业生产及其他合法劳动经营所获纯收入的总和计算。对于如奖励、抚恤补助、社会救助金等临时性经济来源等不计入家庭收入。五是正确选择资金管理方式。最低生活保障资金要列入当地财政预算,纳入社会救济专项资金支出科目,专项管理,专款专用。六是建立新型低保救助体系。加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、农业、科技等部门的沟通与协作,探索一个包括教育救助、医疗救助、灾害救助、科技扶贫救助、法律援助和殡仪救助在内的新型低保救助体系,实现由单项救助向综合救助的转变。
(三)积极探索农牧区养老保险体系建设,解决农牧民“老有所养”的问题。截止2008年底,我州农牧民有14.85万人,农村养老问题应当成为一个主要问题加以研究。首先要加大宣传力度,使此项惠民政策深入人心。目前,我州农牧区养老保险还未正式启动,对于广大农牧民群众来讲可谓是一个新生事物,因此要在农村养老保险政策出台后充分利用电视、广播、报刊、板报等媒介大张旗鼓的加大宣传,为此项工作的顺利开展奠定基础。二是通过试点工作探索农牧区养老保险制度。任何一项制度都是通过实践日臻完善。州内养老保险的试点工作已经展开,对试点情况要及时、全面进行总结。通过试点不断发现问题,总结经验,逐步完善农村养老保险制度,然后再建立覆盖全州农牧区的养老保险制度。三是正确规定养老保险金的筹集方式。从家庭养老到社会养老,这种新旧体制的转轨,需要一个资金的原始积累时期。在现阶段,农村社会养老保险金的筹集应以个人缴纳为主,集体补助为辅,政府予以扶持。个人缴纳占大部分,集体补助主要根据各地区经济实力合理确定,个人缴纳和集体补助的保险金都应计入个人帐户。四是要做好养老保险基金的管理及保值增值工作,农村养老制度一旦执行,养老金就是农村老年人的活命钱。因此,一方面,要加大基金管理力度,保证基金安全完整。另一方面,要想方设法实现基金收益最大化,通过多种渠道保证基金增值。五是建立养老金发放监管机制。劳动保障部门负责发放对象的核实,具体可采取个人申请、村级初审、乡(镇)审定的程序确定,并实行动态管理;财政部门负责资金的发放,每年将所需资金列入预算,按月将资金拨付到银行并转入老年人个人存款账户;审计、监察部门负责监管对象的确定和资金的运行,防止确定对象的舞弊和资金的流失。
(四)完善农村牧区合作医疗制度,解决农牧民“病有所医”的问题。农村医疗保险制度应重点防止因病致贫、因病返贫的风险,完善农村牧区合作医疗制度是当务之急。一是制度要先行。建立健全各项管理规章制度,严格执行各级政府制定出的农村合作医疗管理办法与实施细则,各级合作医疗管理组织要制定并落实对资金筹集、报销比例和减免范围、财务管理、出诊转诊、药品管理、卫生服务、审计监督等合作医疗的管理规章制度。二是大力发展农牧区医疗卫生服务体系。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。县级医院作为县域内的医疗卫生中心,主要负责基本医疗服务及重急症病人的抢救,并承担对乡镇卫生院、村卫生室的业务技术指导和常见病、多发病的诊疗等综合服务;村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。有条件的农牧区可以实行城乡一体化管理。州县财政加大资金投入力度,改善乡(镇)卫生医疗条件和完善卫生院基础设施建设,提高技术力量。让农牧民能在家门口看病,并且能看得起病。三是保障目标要立足于保基本健康。真正影响农牧民整体健康水平的是常见病和多发病,许多农牧民的大病也是因为“小病无钱治而扛成大病”的。作为政府推动的医疗保障体制,必须以保基本健康为出发点,重点解决常见病、多发病的预防和治疗,建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、应急救治和计划生育等公共卫生服务体系。四是增加单病种补偿制度。现实生活中导致农牧民家庭贫困的大病除了一些急性病外,有些慢性病也是真正的罪魁祸首。如:风湿、类风湿、乙型肝炎、中风等,患者不仅一年四季都和药为伴,有的还被大大削弱了劳动能力,给家人带来了严重的经济负担。按现行制度规定,他们即使参合,也不能享受补偿待遇。如果我们增加病种补偿,既能体现制度的优越性和公平性,又能提高农民参合的积极性。
(作者单位:中共海西州委党校)