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某某省某某市某某汤河流域综合治理 PPP 项目
财政承受能力论证
目
录
一、项目概况
................................ .......................
1 1
（一）基本情况 ................................................. 1 1、项目名称 ............................................... 1 2、项目实施机构 ........................................... 1 3、项目评价依据 ........................................... 1 4、项目实施背景 ........................................... 3 5、项目建设范围及内容 ..................................... 5 6、合作期限与项目进度 ..................................... 7 （二）项目产出说明和绩效标准 ................................... 8 1、项目产出说明 ........................................... 8 2、绩效标准 ............................................... 9 （三）项目公司 ................................................ 10 1、项目公司的设立 ........................................ 10 2、出资主体 .............................................. 10 3、股权结构 .............................................. 11 （四）项目基本运作方式 ........................................ 11 1、运作结构系统图 ........................................ 11 2、运作结构说明 .......................................... 12 （五）项目风险分配框架 ........................................ 13 1、项目风险的特点 ........................................ 13
2、项目风险因素识别 ...................................... 14 3、风险分配原则 .......................................... 19 4、风险分配框架 .......................................... 21 5、项目主要风险的应对措施 ................................ 22 （六）项目总投资及回报机制 .................................... 24 1、项目总投资估算及资金筹措 .............................. 24 2、回报机制 .............................................. 24 二、财政承受能力论证
................................ ..............
26 （一）责任识别 ................................................ 26 （二）支出测算 ................................................ 28 1、运营服务费支出 ........................................ 28 2、风险承担支出 .......................................... 35 （三）能力评估 ................................................ 37 三、财政承受能力论证结论
................................ ..........
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一、项目概况
（一）基本情况
1 、项目名称
某某省某某市某某汤河流域综合治理 PPP 项目（下称 “项目”或“本项目”）。
2 、项目实施机构
某某水务局
3 、项目评价依据
1）《中国人民共和国预算法》； 2）《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）
43 号）； 3）《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45 号）； 4）《某某院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）； 5）《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金（2014）76 号）； 6）关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综（2014）
96 号）； 7）《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （财金（2014）113 号）；
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8）《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金 （2014）156 号）； 9）《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库（2014）
214 号）； 10）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 [2015]21 号）； 11）《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29 号）； 12）《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》 （财建[2015]90 号）； 13）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）； 14）《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124 号）； 15）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库（2014）
215 号）； 16）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 （发改投资[2014]2724 号）； 17）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015 第 25 号令）； 18)《某某省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》（冀政[2014]125 号）； 19）某某省人民政府《关于加强城市基础设施建设的实施意见》 （冀政[2014]44 号）；
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20）《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》； 21）《企业所得税法实施条例》； 22）其他相关法律法规。
4 、项目实施背景
按照国家“十三五”规划中所提出的“加大环境治理力度，提高环境质量”要求，某某紧紧抓住京津冀协同发展重大历史 机遇，以全面建成小康社会奋斗目标为统领，遵循创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，围绕“京津水源涵养功能区的核心区、环首都 脱贫致富示范区、环首都绿色发展先行区、首都卫星城”发展定位， 深入实施“生态立县、开放强县”发展战略，以提高县城群众的生活 质量，加快县城及周边水资源综合利用及配套基础设施建设，服务经 济社会发展。
目前，汤河流域存在水资源利用率低、大部分河段防洪标准不满 足规范要求、河道生态环境差、污染严重以及现状南杨线道路等级低、年久失修、承载能力差等现实问题，实施汤河流域综合治理项目对该 区域的旅游开发、汤河水资源综合利用、助推美丽乡村发展十分必要。
1、结合某某地处京津冀水源涵养功能区核心区的定 位，以治理与保护汤河水生态环境为基础，打造集水生态修复、水环 境改善和水文化展现于一体的环境综合整治工程，重现“河畅、水清、岸绿、景美”的自然风光，更好的提升山青水秀、富足祥和的城市整 体形象。
2、某某南杨线道路升级改造项目向北经国道 111 线连
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接丰宁、围场、某某，向西经国道 112 线连接赤城、张家口等地，向 南经国道 111 线连接怀柔、北京等地。南杨线设计标准一直为县级公路，道路等级低、年久失修、承载能力差，交通运行环境已不能满足日益增多的交通量需求，严重制约公路沿线群众出行和经济发展，项目的建设能够实现沿线村镇与周边中小城市的有效连接，对统筹城乡发展，改善投资环境，提高开放程度，促进生产要素合理流动，提高扶贫开发水平具有重要作用。
3、项目建设途经集山水森林、奇峰异石、温泉峡谷于一体的燕山大峡谷自然景观，对大力发展旅游开发扶贫，打造“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美丽乡村，同步解决某某汤河流域贫困群众脱贫问题十分必要。
4、西湾子水库建成后可调蓄水量，为某某经济开发区提供企业生产及生活用水，并为水库下游沿河两岸农田提供灌溉用水； 消减汤河流域洪峰，减轻洪水对下游村庄、企业及农田的压力；结合 供水进行发电。除可调蓄水量，保证下游工农业用水外，遇特枯水年 份资源年内还可调控水量，限制上游部分地区的农业用水，充分保证 某某经济开发区提供企业生产及生活用水；遇丰水年可削 减洪峰，滞蓄水量，回灌地下水，增加基流量。因此汤河乡西湾子村 三间房自然村汤河干流上修建水库是十分必要的 综上所述，实施汤河河道综合整治工程，对河道逐步恢复行洪、供水、水体自然净化等综合功能具有重要作用；对实现汤河河道综合功能的可持续发挥、服务于当地经济社会可持续发展的战略目标，以及建设资源、环境友好型社会具有深远意义。因此实施汤河河道综合
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整治是非常必要和迫切的。
5 、项目建设范围及内容
某某省某某市某某汤河流域综合治理项目主要工程内容包括：汤河河道综合治理以及汤河水资源利用等内容，工程建设项目内容如下：
第一期：汤河河道综合治理工程
主要包括汤河河道内综合整治、护坝建设及道路升级改造等。
（1）在重点河段及乡村采用堤防建设和河道清淤开卡相结合方式，将部分河道两岸村庄设计防洪标准提升到 10 年一遇洪水，两岸 农田防洪标准提升到 5 年一遇洪水。
本次汤河水生态综合整治工程范围为三间房厂至帽山沟门（桩号 0+000～22+500 段），整治河道全长 22.5km。主要建设内容：堤防总长为 45km。其中河道清淤开卡 22.5km，新建浆砌石挡墙 18.8km，新建浆砌石护坡 20.1km，连锁砖生态护坡 2.8km，自然边坡整修 3.3km， 新建下河踏步 95 座。
（2）配套道路升级改造内容，县道南杨线南三营至北京界段路线起点为南三营与国道 111 线相交处，途径开发区、大西山、洪汤寺、 汤河、杨树沟、大草坪至终点帽山沟门与国道 111 线相接，路线全长 32.008km 第一段 起点南三营，终点洪汤寺段，路线全长 11.66km 路线走向：路线起于南三营与国道 111 线平交，沿旧路布线，经下燕窝、满堂、唐牛沟、阎家沟、温泉小镇至路线终点洪汤寺与南杨 线洪汤寺至北京道路顺接。路线全长 13.0km，扣除洪汤寺隧道 1340m，
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路线长 11.66km。
第二段 工程起点洪汤寺经大草坪至北京界段，路线全长 19.008km 路线走向：路线起于洪汤寺，沿汤河布线，经汤河乡、和尚沟门、红石砬山、黄土窑、杨树沟、大草坪至终点帽山沟门与国道 111 线相接，路线全长 19.008km。
第三段 工程洪汤寺隧道 1.34km 路线走向：本项目为洪汤寺越岭段，路线出阎家沟后，右转脱离旧路，沿东侧山地展线升坡，采用 1340m 隧道越岭，至温泉小镇回到旧路。
第二期：汤河水资源利用工程
拟在某某汤河乡西湾子村三间房自然村汤河干流上修建小（一）型水库一座，坝址以上控制流域面积 289km2，库容 595 万 m3，水电站装机容量 125kw。设计洪水标准 50 年一遇，校核洪水标准 500 年一遇，水库功能主要为防洪、发电、供水、旅游等。西湾子水库工程主要建设内容 （1）拦河坝：坝顶长 269.0m，最大坝高 20.7m，为混凝土面板堆石坝； （2）溢洪道：根据地形、地质条件在拦河坝右岸建设，长度 840m； （3）放水洞、根据地形条件，防水洞采用穿坝卧管形式； （4）乡村公路：对库区淹没的乡村公路进行改线（包括两座道桥工程），规划长度为 4000m。
上述工程的建设范围及内容参考前期的《某某省某某市丰宁满族 自治县汤河流域综合治理 PPP 项目 可行性研究报告》。
本项目各项工程的总投资额根据《某某省某某市某某
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汤河流域综合治理 PPP 项目可行性研究报告》，汤河流域综合治理项目估算总投资为 75638.33 万元。分两期实施：
第一期（2016-2017 年）投资计划安排：估算总投资为 44980.35 万元。主要包括：
（1）汤河河道治理工程，估算投资 9625.39 万元； （2）配套道路升级工程，估算投资 35354.96 万元；其中：南杨线 洪汤寺隧道工程投资 9026.8 万元，南杨线洪汤寺至北京界道路工程总 投资 18369.56 万元，南杨线南三营至洪汤寺段道路工程总投资 7958.6 万元。
第二期（2017-2018）投资计划安排：
主要包括：汤河水资源利用工程，估算总投资为 30657.98 万元。
6 、合作期限与项目进度
1）项目合作期限 本项目的 PPP 合作期限合作期限 12 年，自双方签署《PPP 项目合同》起至合同约定届满之日止（包括建设期 2 年）。
该项目分两期建设， 第一期：汤河河道综合治理工程，建设期为 2 年（2016 年－2017 年），运营期为 10 年（即从 2018 年 1 月起至 2027 年 12 月止）。
第二期：汤河水资源利用工程，建设期为 2 年（2017-2018 年）运营期为 10 年（即从 2019 年 1 月起至 2028 年 12 月止）。
最终视项目审批等前期工作完成情况，以甲乙双方协商的工期为准。具体合作期限依据项目实施情况，另行协商确定。其中，在项目竣工验收后，进入运营期，自运营之日起，政府方应按照《PPP 项目
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合同》的约定予以考核及付费。
2）项目进度 根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通 知》财金（2014）113 号文中政府和社会资本合作项目操作流程，目前， 本 PPP 项目进度处于项目识别阶段。
（二）项目产出说明和绩效标准
1 、项目产出说明
1、配套道路升级改造即县道南杨线南三营至北京界段路线起点为南三营与国道 111 线相交处，途径开发区、大西山、洪汤寺、汤河、杨树沟、大草坪至终点帽山沟门与国道111 线相接，路线全长32.008km：
第一段 起点南三营，终点洪汤寺段，路线全长 11.66km；第二段 工程起点洪汤寺经大草坪至北京界段，路线全长 19.008km；第三段 工程洪汤寺隧道 1.34km。
南杨线道路改造升级项目建成后，交通条件将极大改善，会带动燕山大峡谷、洪汤寺温泉等沿线旅游资源的开发，吸引京津冀蒙等地游客来旅游区休闲度假。
2、汤河流域综合治理工程为Ⅳ等工程，主要建筑物级别为 4 级， 堤防级别为 5 级，次要建筑级别为 5 级，临时性水工建筑物级别为 5 级；村庄段河道的设计洪水标准为 10 年一遇，田段河道的设计洪水标 准为 5 年一遇。过河道疏浚开卡、新建堤防、生态护坡等，提高现状河道防洪标准，减少洪涝灾害，保障沿河两岸人民群众生命财产安全，
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改善本地区和水体环境质量。
3、西湾子水库工程是以防洪、供水、灌溉、发电为主的小（一）
型水利水电工程，工程等别为Ⅳ等,其主要建筑物拦河坝、溢洪道、放水洞级别为 4 级，其他次要建筑物级别为 5 级。
1)水库的防洪任务：在确保大坝安全的前提下，通过水库拦蓄洪水， 保护下游乡村、公路及耕地的安全，设计洪水标准 50 年一遇，校核洪 水标准 500 年一遇。
2)水库的供水任务：可作为汤河流域各项基础设施的供水水源。
3)水库的灌溉任务：设计灌溉面积 5000 亩。
4)水库的发电任务：水电站设计装机容量 125kw。
4、地震设计烈度：6 度。
2 、绩效标准
政府方对项目服务质量和价格进行监管，建立综合绩效考核评估体系，绩效评价结果依法对外公开，接受社会监督。
2.1 项目建设绩效考核机制
项目建设前期阶段，政府方对项目设计方案的技术标准、服务能力、工程造价进行审查。严格实行项目设计监理制、施工监理制，通过公开招投标确定设计监理、施工监理单位。项目施工期，政府方对项目施工质量行使政府监督职能，负责项目工程交工及竣工验收，完成项目验收质量评定，保证项目工程符合国家质量标准，满足某某省相关规定。
2.2 项目运营期绩效考核机制
由政府方制定综合考核评价细则，实行百分制（60 分值为考核达
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标），包括生产管理指标（10 分）、质量管理指标（45 分）、工期管理指标（5 分）、安全管理指标（15 分）、基础管理指标（12 分）、其他指标（13 分）六个方面。考核评价按照上述六个方面项目满足国家和地方相应行业标准、技术规范的程度及项目使用者的满意程度进行打分。
合作期内建立年度考核评价和阶段性综合考核评价制度，每 3 年为一个阶段性综合考核评价期；结合主要约束性指标，综合考核评价期间，若运营考核分值低于 60 分，则政府方有权利根据实际情况要求进行运营整改，若社会资本方在合理周期内未能有实质性改进的，政府方有权对社会资本方执行能力重新审定，有权终止合同。
（三）项目公司
1 、项目公司的设立
在PPP 项目实施方案通过某某人民政府审核后，本PPP 项目实施机构某某水务局以竞争性磋商的形式选定社会资本方，选定的社会资本方与某某水务局根据 PPP 文件要求签署 PPP 项目合同，并成立项目公司。
在项目公司成立后，由某某水务局与项目公司重新签署 PPP 项目合同或补充合同，负责本 PPP 项目的建设、运营、维护及移交。
2 、出资主体
本 PPP 项目可申请上级财政补贴 3000.00 万元，建设期间由政府方帮助申请的优惠贷款 6600.00 万元，其余建设资金由社会资本方成立
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的项目公司自筹。
3 、股权结构
本项目由经公开采购程序确定的社会资本出资组建 PPP 项目公司 （SPV），项目公司承担本项目的融资、建设、运营及维护等职责，其中社会资本持股 100%。项目公司注册资本金应不少于项目投资总额的 20%，项目公司注册资本金与项目投资总额之间的差额除由政府争取上级财政资金及政府方帮助申请的优惠贷款外社会资本方以融资方式予以解决。
本项目估算投资额为 75638.33 万元。项目投资由政府争取上级财政资金及政府方帮助申请的优惠贷款和社会资本投入组成；其中，政府争取上级财政资金支持及政府方帮助申请的优惠贷款暂按 9600.00 万元计，社会资本投入 66038.33 万元。
项目公司股权结构
主体
股权比例
出
资
额
（万元）
备
注
政 府 方
0% 3000.00 政府争取上级财政资金（第一期投入）
6600.00 政府方帮助申请的优惠贷款（第二期投入）
社会资本方 100% 66038.33 社会资本资本金及融资资金 （四）项目基本运作方式
1 、运作结构系统图
本项目运作结构系统详见下图：
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2 、运作结构说明
某某水务局在县人民政府的授权下，作为项目实施机构。实施机构负责社会资本招标工作，拟通过竞争性磋商方式，选择具备雄厚资本实力、先进的专业技术和管理理念、管理模式、市场化的管理体制和运营机制的社会资本方达成合作，项目实施机构与社会资本方签订 PPP 项目合同；由社会资本方成立项目公司，以货币资金出资，投资人持股 100%。
项目公司成立后再与项目实施机构重新签订 PPP 项目合同或者补充合同。项目合作期内项目公司可与融资机构签订融资合同为本 PPP 项目融资。
本 PPP 项目的子项目均采用 BOT 模式运作。在项目经营期间，由项目公司行使本项目经营管理权及项目经营期的维护，并履行 PPP 项目合同中的约束条款，政府授权的实施机构负责行使监督管理权，某某财政局按照 PPP 项目合同约定向项目公司支付运营服务
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费。合作期满后，项目公司将本 PPP 项目全部资产（包括新增资产）
无偿移交给政府或政府指定机构。
（五）项目风险分配框架
1 、项目风险的特点
PPP 模式下的项目建设及运营周期长、参与方多、经济风险和技术风险大等特点决定了 PPP 项目在整个实施过程中存在更多的不确定因素。PPP 项目风险贯穿于项目整个生命周期，对项目建设程序各阶段，以及项目运营等成功完成将产生差异的不确定性影响，这种不确定性可能导致项目受到损失，甚至导致项目失败。因此，采用 PPP 模式的项目除具有一般项目风险特征外，同时还具有自身的特殊性。
1）风险因素的多样性 PPP 项目参与方众多，涉及政府部门、社会资本方和其他建设部门，基于一系列的合同、协议，涉及的权利义务关系复杂，决定了其风险因素的多样性。项目中涉及到的政治、自然等外部环境及多种经济活动的影响也导致了 PPP 项目潜在风险因素的广泛性。另外，项目利益相关者众多，其对项目期望收益表现形式和衡量方式均有不同， 从而导致同一风险对不同利益相关者的影响方式和作用形式也有多样性。
2）风险因素的高不确定性 由于 PPP 项目的融资模式的多样、投资结构多样、公司合作方式多样导致 PPP 项目运作模式的多样。项目本身所具有的客观因素的不同也导致不同类型 PPP 项目的风险表现不尽相同。PPP 项目风险表现
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形式的多样性决定了风险的高不确定性。PPP 项目在我国的实践较短， 由于没有固定模式可循，每一个 PPP 项目都是创新项目，就决定了 PPP 模式风险具有更高的不确定性。
3）风险因素的阶段性 PPP 项目风险的发展伴随项目的建设时序呈现明显的阶段性，这些阶段都有明确的界限、里程碑和风险征兆。
PPP 项目建设程序的不同阶段，项目风险的大小呈明显的阶段性。例如，在基础设施项目建设初期，投入大量的资金用于购买建设材料设备、工程设备，支付施工费用，随着资金的不断的投入，项目风险也随之增大。
PPP 项目所面临的主要风险种类也随时间的推移发生变化，有的风险贯穿项目始终，而有的风险只存在于项目的特定阶段。比如，政策风险、法律风险等始终贯穿整个生命周期，质量风险、完工风险主要发生在项目建设阶段。
4）风险因素的变化性 绝大部分的项目风险虽然具备偶然性，但不是突然爆发的，是随着外界环境、实施条件和自身规律逐渐发展起来。项目外部条件和内部条件在渐变的环境下逐步发生变化时，项目风险性质、发生概率大小、损失严重程度也会随之改变。
2 、项目风险因素识别
本 PPP 项目为汤河流域综合治理的 PPP 项目，项目的建设将对社会人文环境产生重大的影响，风险未被激发时，以潜在因素的形式存在，一旦爆发，就会产生对周围居民的影响、对社会文化的影响，甚
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至危害社会正常稳定运行。该类基础设施项目的建设必须要在对居民生活没有不良影响的先决条件下，符合社会大众需求，符合经济和谐发展趋势，才能创造良好的经济效益和社会效益。同时，项目的建设要依据相关法律法规，保障项目的顺利进行。
本 PPP 项目为汤河流域综合治理项目，总体而言，本 PPP 项目融资、建设、运营维护过程中存在的具体风险如下：政策风险、法律及合同风险、资金风险、建设风险、环境风险、运营及维护风险。
1）政策风险 政府信用 PPP 项目政府方不履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务， 给 PPP 项目带来直接或间接的损失或危害。
政府决策和审批延误 由于政府缺乏对 PPP 项目的实践经验和能力、前期准备不足、信息不对称以及审批过程复杂等，造成项目时间的延长和成本的提高。
政府干预 政府直接干涉项目运营活动，干预社会资本的自主决策权力以及强行中止、取消项目。
政治/公众反对 项目实施的某些措施威胁到公共利益，从而引起政治甚至公众反对项目的建设或是导致项目成本增加等风险。
政治不可抗力事件 超出政府、社会资本方的预想，如意外事件控制、战争、敌对行为、贸易禁运和进出口限制等情况，而导致的项目损失。
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2）法律及合同风险 法律及监管体系不完善 由于目前关于 PPP 的立法层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突、可操作性差等原因造成的损害。
法律变更 相关法律法规（包括环境的、税收的和收入的调整）引起项目实施困难及成本增加、收益下降。
税收调整 包括中央和地方税收政策法规变更带来的风险可能性。
合同/文件风险 合同文件设计不合理、无弹性、含糊不清使得合同之间存在冲突， 从而造成项目或者项目公司受损。
3）资金风险 利率风险 市场利率变动的不确定性导致 PPP 项目融资成本、资金财务成本增加造成的损失。
融资风险 金融市场不健全，融资结构不合理、获得融资的可能性因素引起的资金筹措困难等风险。
通货膨胀 国家整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加。
4）建设风险 工程建设变更
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建筑工程的设计错误、可建造性差或者相关标准规范变化、合同变更等原因引起的工程建设变更。
环保、生态风险 由于政府或社会团体对项目的环保、生态要求提高导致项目的成本提高、工期延误或其他损失。
投资控制风险 项目公司初始投资包括商业银行贷款和社会资本自有资金，资金的合理利用和控制成为一个重要的管理问题。项目涉及到如下几类资 金控制风险：1）施工承包商不能做到专款专用，把工程建设资金挪作他用；2）实施项目投资规模大、数量多，部分项目投资不确定性较大， 存在投资大幅变动风险。原材料、运费和人工费等价格上涨将也将导 致项目建设期出现成本超支的风险。
供应风险 项目建设所需原材料、资源、机械设备等无法供应或供应不及时给项目带来损失。
技术风险 由于所需技术不成熟、难以满足预定的标准和要求，或者适应性差，迫使社会资本追加投资。
完工风险 由于各种原因（如进度、质量控制的不足等）造成项目无法按时、按量完成。其具体表现为建设工期拖延、成本超支、项目运营后达不 到设计预定的目标等。
进度风险
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本 PPP 项目前期工作可能存在进展情况不一，存在影响项目整体实施进度的可能。承包商建设能力低、管理经验不足等原因也将导致工程不能如期竣工。
质量风险 指项目达不到设计规定的技术经济指标。工程质量决定着项目能否正常投入运营，并在日后的运营过程中降低维护费用。但是，在建设过程中很多因素可能会影响到项目工程质量，如地形气候、建筑材料质量、施工承包商建设水平等，从而使项目达不到设计所规定的技术经济指标。
不可抗力 建设过程中发生灾难性自然灾害或者其他无法规避和补救的灾害。以满足上述条件为前提，不可抗力包括但不限于：
雷电、地震、火山爆发、滑坡、水灾、暴雨、海啸、台风、龙卷风或旱灾； 流行病、瘟疫爆发； 暴乱或恐怖行为； 全国性、地区性、城市性或行业性罢工。
5）环境风险 水质的变化 当汤河水质因该区域新增加工业企业或者是工业废水偷排等原因发生变化，这对汤河流域环境的维护带来了不利影响，增加了企业维护的难度和成本。
6）运营及维护风险
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政府部门违约 在项目运营期间，出现政府违约，不支付或少支付运营服务费用的状况。
社会资本方违约 项目运营及维护工作中，社会资本方不按照合同履行，如不依照行业标准、规范完成约定的工作，将导致项目功能等方面的实质性损失，影响项目的使用等。
运营成本增加 由于管理等因素造成的运营成本超出预期。
运营不可抗力 运营及维护期间，发生灾难性自然灾害（如地震等）或者其他无法规避和补救的灾害。
3 、风险分配原则
合理的风险分配需要遵循一定的原则，这些原则必须具备两个功能，即：分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本，使 PPP 项目对双方都具有吸引力，都应该承担风险；在项目周期内，分配的结果可以培养各方理性和谨慎的行为， 这意味各方要有能力控制分配给自己的风险，并为项目的成功而有效工作。本 PPP 项目风险分配将遵循以下几点原则：：
（1）最优风险分配原则 PPP 模式风险分配基于“最有能力控制风险的主体承担相应的风险”，某一方对某一风险最有控制能力意味着某一方处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，进而保证控制风险
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的一方用于控制风险所花费的成本最小。风险在政府和社会资本间实现最优分配而非风险最大化转移给社会资本，如果风险分配不恰当， 政府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本支付更多的费用，或由于留存了社会资本可以更有效管理的风险而承担更高的成本，降低经济和资源配置效率。不恰当的风险转移甚至还可能危及合作伙伴关系的长期稳定性。
在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。
（2）风险收益对等原则 PPP 项目在风险分配时还应遵循风险与收益对等原则，既关注社 会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风 险相匹配的收益水平的权利，即高风险高收益，反之亦然。如果风险 管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生。
（3）风险有上限原则 PPP 项目长达十几年的运行过程中，一些风险可能会出现公私双方都无法预料的变化，风险发生时财务损失增加。为保证公私合作伙伴关系的长期稳定，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由任何一方单独承担超过其承受能力的风险。否则，社会资本可能无法保证公共产品和服务的供给效率，政府方则可能拒绝履约，最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。
综上所述，本 PPP 项目的风险分配应该遵从三条主要原则：最优风险分配原则、风险收益对等原则、风险有上限原则。
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4 、风险分配框架
按照风险分配的三个基本原则，以及财政部推广应用 PPP 模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：
1、设计、融资、建设、财务、运营维护等商业风险主要由项目公司承担； 2、政策、法律和最低需求风险等主要由政府承担； 3、政治、宏观经济、不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。本项目风险分配情况具体如下表所示：
表 3-1 风险分担机制示意表
承担主体
风险类别
政府
社会资本
共担
政策风险
政府信用
√
政府决策和审批延误
√
政府干预
√
政治/公众反对
√
政治不可抗力事件
√
法律及合同风险
法律及监管体系不完善
√
法律变更
√
税收政策调整
√
合同文件风险
√
资金风险
利率风险
√
融资风险
√
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承担主体
风险类别
政府
社会资本
共担
通货膨胀
√
设计风险
工艺设计
√
建设风险
工程建设变更
√
地质灾害风险
√
环保、生态风险
√
投资控制风险
√
供应风险
√
技术风险
√
完工风险
√
进度风险
√
质量风险
√
不可抗力
√
环境风险
水质的变化
√
运营及维护风险
政府部门违约
√
社会资本方违约
√
运营成本增加
√
运营不可抗力
√
5 、项目主要风险的应对措施
1）社会资本方在选择参与 PPP 项目之前要充分评估企业自身的经
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济和融资能力，避免在融资期限内不能获得项目所需资金。
2）社会资本方在参与 PPP 项目时，对于政府提供的优惠条件、补贴政策的可行性及可靠性做好充分评估，避免在项目进行过程中由于经营收益不足影响到项目的进展，使得 PPP 项目搁浅。
3）PPP 项目法律环境的变化会给项目带来难以预料的影响，为了规避由法律环境变化而引起的风险，需要聘请专家型法律顾问，一同参与项目的设计、融资等环节，以确保项目公司的工作符合现行法律法规。
4）在 PPP 项目中涉及的融资金额巨大，必然面临着利率变化的风险。应对方法主要有：（1）固定利率贷款担保；（2）同银团和其他金融机构密切合作；（3）运用封顶、利率区间、保底等套期保值技术以减少利率变化的影响。
5）资金使用风险的防范和控制措施一般有以下几方面：
加大对施工承包商的资金使用监管，如承包商必须到项目公司指定的银行开户，建设款划入指定的账户，定期报告项目各标段资金余额等； 项目公司按期、按用资计划将款项划拨到相应的备用金账户， 然后进行资金管理和控制，定期进行账务交底； 实施资产审计制度，审查项目公司的资产负债情况、资产减值与资产损失情况、现金流量情况，以便清楚掌握资金的使用情况和项目公司的资产情况。
6）项目公司或者社会资本方可以通过相关协议，如项目建设承包合同、完工担保合同等将完工风险转移到承建商方面。
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（六）项目总投资及回报机制
1 、项目总投资估算及资金筹措
本项目估算投资额 75638.33 万元。项目的建设资金由政府争取上级财政资金和社会资本方投入组成；其中，政府争取上级财政资金支持及政府方帮助申请的优惠贷款 9600.00 万元，社会资本方投入 66038.33 万元。社会资本注册成立项目公司，项目公司注册资本金占项目投资的 20%，项目公司注册资本金与社会资本投入之间的差额由社会资本方以融资方式予以解决。债务资金由项目公司通过与商业银行、证券、产业基金以及非银行金融机构（如信托公司）、通将该项目的特许经营权、广告经营权及在建工程等质押（融资质押期限不得超过特许经营期）等融资解决。
2 、回报机制
项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、政府付费和政府可行性缺口补贴三种方式。由项目自身经营属性所决 定。
使用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务， 一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；可行性缺口补贴，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补贴；而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。
本项目可能的资金回报途径有：
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在河道整治及配套道路建设 10 年的合作期限内，升级改造后的南杨线道路两侧的广告经营收益和水面经营收益归投资方所有，同时， 社会资本方拥有道路沿线土地地产一级开发优先权，汤河流域旅游优 先开发权。
在汤河干流上修建小（一）型水库，可以作为汤河流域相关基础设施建设的供水水源，收益归社会资本方所有。
可行性缺口补贴：政府在项目运营期内运营服务费采用可行性缺口补贴的方式按效付费（含本项目所有工程的初始投资成本、资金占用成本及运营成本）。按照国家关于 PPP 项目相关规范和《中华人民共和国预算法》的要求，政府方将可行性缺口补贴报请同级人大审议通过、纳入政府年度及中长期财政预算，并进行公示，按时足额支付至项目公司。可行性缺口补贴支付起点为工程竣工验收后，每半年支付一次（即每年的 6 月和 12 月）。
计算的前提条件：（1）项目总投资暂定 75638.33 万元，其中一期 工程 44980.35 万元，二期工程 30657.98 万元；（2）配套道路升 级工程争取的 3000.00 万元上级财政补贴，以及建设期间由政府方 拟申请的优惠贷款 6600.00 万元，合计 9600.00 万元，在建设期内， 政府方以政府补贴的形式，专款专用于本项目，如补贴未及时到位，可行性缺口补贴将按照相应比例上调。
项目竣工验收后，由政府根据相关政策争取的合作范围内专项资金，不可冲抵项目总投资，但可抵顶可行性缺口补贴；该项目工程范围以外的上级专项资金，双方另行协商。
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二、财政承受能力论证
依据《某某院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕 113 号）和《财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金[2015]21 号）的有关政策、精神、指引和方法，现对某某省某某市某某汤河流域综合治理 PPP 项目的财政承受能力进行论证。
PPP 项目财政承受能力论证是为了更好的明确识别、测算政府在 PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据，是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估、信息披露等部分。
（一）责任识别
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 [2015]21 号），PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营服务费、风险承担、配套投入等。结合本项目具体情况， 责任识别如下：
1、股权投资支出责任
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股权投资支出责任是指由社会资本组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本 PPP 项目中，社会资本方单独出资组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
2、运营服务费支出责任
运营服务费支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。本 PPP 项目为可行性缺口补贴模式，政府承担可行性缺口补贴支出责任。
3、风险承担支出责任
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本 PPP 项目中，政府需承担 PPP 合同中约定的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致合同终止等突发情况产生的财政或有支出责任。
4、配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责 任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
本 PPP 项目中，政府或其相关部门负责协调将项目所需水、电、供热、通讯线路、道路等配套设施接至合作区域内。
综上所述，本 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括运营服务费支出责任、风险承担支出责任。
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（二）支出测算
综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任（运营服务费支出、风险承担支出）分别进行测算。
1 、运营服务费支出
本项目付费模式为可行性缺口补贴，项目公司需要提供的符合协议规定的绩效标准的服务。整个运营期内，项目公司须按照法律、法规和标准、规范，运营本项目所涉及工程及其附属设施，并实施日常预防性养护、经常性巡查、定期检测，保证项目设施完好和安全运行， 达到设计要求和预期使用目的，同时获得运营服务费收入。
自项目通过验收后政府开始向项目公司支付运营服务费。
财政承受能力论证阶段，按可行性缺口补贴最高的情形测算运营服务费支出。
1.1 成本测算基础数据
（1）建设成本 本项目各项工程的总投资额根据《某某省某某市某某汤河流域综合治理 PPP 项目可行性研究报告》项目总投资为 75638.33 万元（含移民环境投资费用）。
项目总投资估算表
单位：万元
序 号
工程或费用名称 建安 工程费 设备 购置费 独立 费用
合计 第一期工程内容
I 汤河河道整治工程部分投资
7312.28
1308.76 9625.39
第一部分 建筑工程 7026.31
7026.31
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第二部分 机电设备及安装工程
第三部分 金属结构设备及安装工程
第四部分 施工临时工程 285.97
285.97
第五部分 独立费用
1308.76 1308.76
基本预备费
862.1
移民环境投资
142.25 II 南杨线道路升级工程部分投资
35354.96
南阳县洪汤寺隧道工程
9026.8
南杨线洪汤寺至北京界工程
18369.56
南杨线南三营至洪汤寺段工程
7958.6 第二期工程内容
III 西湾子水库工程部分投资
16754.51 127.54 4760.88 30657.98
第一部分 建筑工程 16111.5
16111.5
第二部分 机电设备及安装工程 11.62 123.36
134.98
第三部分 金属结构设备及安装工程 0.39 4.18
4.58
第四部分 施工临时工程 631
631
第五部分 独立费用
4760.88 4760.88
基本预备费
2164.29
移民环境投资
6850.75
项目总投资
75638.33 政府争取上级财政资金及政府方帮助申请的优惠贷款 9600.00 万 元，社会资本建设成本投入 66038.33 万元。
（2）经营成本（参照可研）
经营成本主要包括工资及福利费、材料及动力费、工程维护及其他费用。项目年经营成本参照可研数据，即在工程投资概算成果基础 上，根据《规范》附录 E《水利建设项国民经济评价投资简化调整办法》调整国民经济评价投资为 68074.5 万元。项目年经营成本参照同类工 程，取工程投资的 1%，合计 680.74 万元，具体如下：
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序号
项目名称
经营成本
（万元/ 年）
备注
1 汤河河道综合治理工程 404.82 第一期 2 汤河水资源利用工程 275.92 第二期 3 合 计 680.74
（3）项目合作期限：考虑到工程建设内容，同时兼顾工期统筹安排之后的节约，项目分两期建设即第一期：汤河河道综合治理工程， 建设期为 2 年（2016 年—2017 年），运营期为 10 年（即从 2018 年 1 月起至 2027 年 12 月止）。第二期：汤河水资源利用工程，建设期为 2 年（2017—2018 年）运营期为 10 年（即从 2019 年 1 月起至 2028 年 12 月止）。
1.2 保底量测算
本项目投资较大，具有良好的社会效益，但目前某某处于产业结构升级的关键时期。财务测算时，按照实施完成汤河河道综合治理工程、汤河水资源利用工程后进行运营。
1.3 项目收益测算
本项目采用可行性缺口补贴方式。在项目运营期间，政府方按照 PPP 项目合同约定向项目公司支付项目运营服务费。
参照国内同行业利润率水平，并结合现行银行利率及财务风险， 确定本项目的基准收益率为 5%。经计算，项目主要技术经济指标情况如下：
序 号 指标名称 单 位 指标 备 注 1 社会资本承担建设 投资内部收益率 % 5%
2 投资回收期 年 7.96
3 投资净现值 万元 0 ic=5%
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1.4 PPP 项目财政支出测算
按照各项目的建设投资、保底量、经营成本等，结合各项目本身的收益，计算得到的 PPP 项目财政支出是合作期内 PPP 项目财政支出的最高值，测算如下：
财务测算思路和方法
根据项目核心边界条件的设定，本项目社会资本承担建设投资内部收益率不超过 5%。因此，采用衡量项目投资价值最为常用的收益现值法（DCF），选取的衡量指标为净现值（NPV），净现值是特定方案未来现金流入的现值与未来现金流出的现值之间的差额。NPV 表达式为：
式中，NCFt 是第 t 年的项目净现金流量，n 为项目年限，i 为折现率，折现率通常采用加权平均资本成本。
净现值的计算结果可能有 3 种情况，即 NPV>0，NPV＝0，或 NPV<0。当 NPV>0 时，说明项目用它的净效益在扣除了资金的使用成本后，还有盈余，项目是可行的。当 NPV＝0 时，说明拟建项目的净效益正好抵付了资金的使用成本，那么认为项目仍是可行的，然而面临这风险，当预测的条件发生变化后项目将可能变得不可行。当 NPV<0 时，说明拟建项目的净效益不足以抵扣资金的使用成本，从动态的角度来看，项目是亏本的，投资人认为项目不可行。
净现值法的优点是考虑了资金的时间价值，能够全面、完整地反
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映项目整个生命周期的经济效益。
结合本项目实际情况，以若干重要边界条件作为基础假设，测算目在既定全投资内部收益率达到 5%上限的基础上每年所需的运营服务费，以该测算结果作为本项目商务报价部分的上限价格。
本项目财务测算过程的主要影响因素及其之间的脉络思路如下图所示：
本附图 1 项目财务测算思路 项目收益：本项目的收益主要来源于政府采购服务支付的运营服务费，同时根据投资人自行设计的方案。由于本财务测算结果将作为未来的报价上限，因此各项基础数据取值应给予投资人充分、合理的弹性。所以本测算考虑运营服务费及广告、水面经营收益年费用（暂定 100 万元）作为项目的收益来源，若社会投资人在设计方案时考虑了其他商业经营收益，可以相应降低其服务费报价。
假设运营
服务费 项目收入 广告、水面
经营收益 财务测算 NPV 运营服务费 社会资本投资 项目支出 后续经营成本
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本项目采用现金流折现模型，每年计提的折旧摊销不会影响项目的现金流，因此不在本模型中体现。在本财务测算中暂不考虑所有税费的影响。
财务测算结果
根据上述假设和基础数据取值，采用全投资内部收益率的期望值 5%作为本项目的折现率,在合作期内的现金流量如下表所示：
项目资金流量表（单位：万元）
项目名称
2016 年
2017 年
2018 年
2019 年
2020 年
2021 年
现金流入
5153.00 9483.00 9483.00 9483.00 广告、水面经营收益
100.00 100.00 100.00 100.00 政府缺口补贴（一期）
5053.00 5053.00 5053.00 5053.00 政府缺口补贴（二期）
0.00 4330.00 4330.00 4330.00 现金流出
20990.18 33019.17 12433.81 680.75 680.75 680.75 社会资本承担建设投资 20990.18 33019.17 12028.99
经营成本（一期）
404.82 404.82 404.82 404.82 经营成本（二期）
0.00 275.92 275.92 275.92 所得税前净现金流量
-20990.18 ...