量与质的充分供给：新时代法治发展对策研究
摘 要：量与质的充分供给是解决新时代法治发展不充分这一深层次矛盾的根本举措。新时代法治增量供给要适应于人民法治需要的增长情况和结构性变化情况，尤其是要与人民在公平、正义、安全、环境等方面日益增长的法治需要相匹配，开展适应性增量供给、前瞻性增量供给和结构性增量供给。增质供给是新时代法治发展的重心所在，是法治供给侧改革的努力方向。法治增质供给要顺应新时代社会主要矛盾的转变以及法治供给向集约型、质量型的阶段性转型，确立供给结构多元互补和竞争提质的发展方针，同时，要注重供给参与者治理素质及思维品质的提升，为法治供给质量的提升打造长效机制。
关键词：量与质;充分供给;法治发展;对策
伴随我国法治发展迈向注重全面、追求品质、重質重效的新阶段，新时代我国法治供给策略及具体举措的改进，在增量和增质两方面展现出新的面貌和新的要求。法治
供给增量对应于人民法治需要的增长情况和结构性变化情况，体现为适应性增量、前瞻性增量和结构性增量，增量供给与人民法治需要现状相适应，并契合人民未来法治需要及变化的动向;增量供给着力于结构优化，着力于弥补结构缺陷及补足结构短板，促进法治供给结构的完备。增质供给是新时代法治发展的重心所在，是法治供给侧改革的努力方向。增质供给适应人民法治需要的阶段性转型，贯彻结构互补增质和多元竞争增质的思路，完善法治供给结构及开展竞争性供给，同时，着力提升供给参与者治理素质及思维品质，打造法治供给质量提升的长效机制。
一、当前我国法治发展不充分的表现
法治发展的不充分意味着法治诸领域和诸环节面向公众提供的法治服务的数量和质量两方面的不足够、不到位、不及时。所谓“不足够”是指数量短缺和质量短缺，量与质均无法满足日益增长的法治需要;而“不到位”是指供给与需求不对应，供给难以准确对接需求，供给端与需求端不匹配;“不及时”则反映为供给滞后于需要，供给时段长，供给效率低。法治发展不充分的状态集中体现在法治供给量上的缩扁和质上的匮乏，体现在法治供
给难以跟进及适应现实需要。
法治发展不充分的表现是系统性的，它附随于法治系统各组成部分，表现为立法的不充分、执法的不充分、司法的不充分等多构成的不充分。法治供给量的不充分在立法方面表现为立法规则供给不足，立法滞后于经济社会现实，立法规范存在空白和盲区，诸多现实领域缺乏规范调整;在执法方面表现为执法体制机制不健全，执法监管不到位，执法力度不够，执法软懒散等;在司法方面表现为司法难以适应纠纷增长，司法裁判力量短缺，司法基础设施及保障滞后。法治供给质的不充分在立法方面表现为立法制度设计不科学、不合理，立法规则相互不协调，立法语言不规范，概念术语界定不明确等;在执法方面表现为执法依据不准确，执法取证不规范，执法程序不严格，以及各种执法不当、过当、失当的现象;在司法方面表现为裁判依据阐释不明，证据认定不适当，裁判标准把握失度，裁判程序控制偏差，以及其他司法裁判质效不高等问题。
当前法治建设中的不充分的问题已经引起研究者多角度的关注。法治供给的不充分被划分为依法行政的不充分、公正司法的不充分、社会治理的不充分等[1]。法治不充
分还包括了经济法治环境建设的不充分、政府转型和法治建设的不充分、社会法治建设的不充分[2]。法治不充分还可以区分为对公权力施以规范和约束的不充分，以及对私权利保障的不充分[3]。法治不充分在法治政府建设领域，具体表现为职权法定化程度不高、行政组织法定性不健全、行政立法的法治水平欠缺、行政执法制度体系不完备、权利救济制度不完善等[4]。法治不充分在权利保障领域，表现为公众在教育、医疗、环境、社会保障等方面权利享有的不充分[5]。
法治发展的不充分还体现在其他诸多方面。伴随立法权的下移，地方法治机构的不健全不完备，就成为当前法治发展不充分图景中不容忽视的部分[6]。依法治党建设的不充分，制约着从严治党的顺利实施[7]。法治发展不充分还包括了法治文化建设和法治教育的不充分[8]，法治价值观培育与法治实践技能培育的不充分 [9]，法治宣传的不充分[10]，法学研究的不充分等[11]。
二、推进法治量的充分供给
新时代法治供给在量的维度内展现出鲜明的时代特征，即新时代法治增量供给以人民法治需要增量为导向，以
全面供给为总体要求，以结构平衡为主线，以适应性增量供给、前瞻性增量供给和结构性增量供给为主要内容。法治供给着眼于人民法治需要结构的变化，对应于需要格局中的增加部分，予以适应性、前瞻性的供给。尤其是要按照党的十九大报告的要求，适应人民群众在公平、正义、安全、环境等方面的日益增长的要求，包括在公共服务和公共资源的公平配置方面，在分配正义和矫正正义方面，在关系公众安全感的重点和难点领域方面，以及在日益增长的生态需要方面，开展适应性的法治增量供给。
（一）致力于公平的法治增量供给
新时代围绕公平的法治增量供给，切入到机会公平和竞争公平两方面，涵盖了公共服务的公平性配置、公共资源的公平性利用、公共岗位的公平性竞争等多个领域。公共服务在城乡地理空间的配置要体现均衡性和公平性，展现与需求相适的要求，通过制定公共服务的实施规范和具体标准，也通过公共服务供给的保障系统，着力弥补短板，提升地区的公共服务水准，促进在教育、医疗、就业等公共服务领域的机会公平设计。公共资源的公平性利用则包括了公共财政的公平性利用，国有资产的公
平性利用，以及土地、矿山、森林、水流等公共财富的公平性利用。公共财政与人民需要的地域分布、领域分布及变化结构相适应，确定相应的财政支出规模和结构;公共资源的公平性分配要贯彻面向不同所有制经营主体的平等性，设置体现机会公平的、开放性的准入资质，保障不同类型主体参与的机会公平。实现公共岗位的公平性竞争，要着力打破部门和地方垄断性，加大面向全国无歧视选人用人力度，加快推进适应市场经济的、全国一盘棋的、自由流动的就业公平性设计，消除各种基于歧视要求的、不适当的限制性门槛。
（二）着力于正义的法治增量供给
新时代围绕正义的法治增量供给，在分配正义的法治供给领域，要着力于完善初始产权的制度设计，包括土地附着物的产权保障，房屋及其增值利益的产权保障，要改进税收等二次分配活动，增进相应的立法程序设计，加强税收立法协商和公众深度参与。在矫正正义领域原有对侵权行为赔偿追究还停留在生命保障和基本生存保障的阶段，迈入到新的发展型阶段，侵权救济质效不足的问题需要在新的起点上加以创新应对。因侵权赔付还处于表面成本层面，诸多隐形成本还未纳入赔付机制，
对侵权追究的惩戒力度不足，导致大量侵权事件正义缺失。新时代推进矫正正义的法治供给，要着力于健全对侵权行为的法治追究，包括改进小额侵权诉讼流程，增加惩罚性赔偿金设置，加强对侵权方承担被侵权方时间、误工、救济等相关成本的制度设计，实施侵权逃逸行为的加重性赔偿设计;改进侵权行政执法介入，完善行政执法裁决制度设计，探索“执法处罚+先行赔付机制”，加大市场领域消费侵权的法治保障力度，增加消费公益诉讼制度设计，建立消费侵权快速赔付机制。
（三）强化安全保障的法治增量供给
新时代旨在满足安全需要的法治增量供给，要着力完善执法力量的区域分布，加强治安薄弱地区力量配置，确保在群众安全需要密集的领域和地区实现执法力量的适应性配备;在密切关联公众安全需要，且公众安全需要现实风险居高，以及安全事故发生较为密集的交通安全、食品安全、采矿生产等领域强化相关制度供给，包括增加执法力量、更新执法设施、强化执法力度、加强执法督责等。当前，网络诈骗、集资诈骗、消费诈骗等案件频发，群众在网络安全环境和信用安全环境方面面临诸多挑战。网络信息泄露及财产诈侵等类别的安全风险较
为凸显，其防范与治理规则的供给亟待增强[12]。针对诈骗侵财违法犯罪高发的态势，要推进风险源头治理制度供给，在广泛实施企业登记准入的同时，推行企业信用保证金制度，从源头上堵截和防止企业信用缺失及实施相关的集资和消费诈骗;推动企业信用管理执法化，增加相应执法处罚手段，建立企业失信惩戒赔付执法机制;针对小额诈骗特点，建立小额诈骗快速反应机制，加大小额诈骗执法力度，提高执法惩戒强度，完善惩罚性赔付制度。通过全方位加强安全法治制度供给，提升群众财产与信用安全环境。
（四）突出生态保护的法治增量供给
生态需要是人民需要时代性转型中增量扩充较为明显的部分，与这一变化相适应，法治增量的供给要跟进人民生态需要的变化，在供给的综合性、精细性、前瞻性方面不断取得突破。在诸如物种保护和栖息地保护等领域，加强自然资源综合性执法力度，在建设项目环境影响评价方面，推行综合性评价机制，包括诸如水资源保护和水污染防治等事项，将保护和防治相整合。在生态红线、生态补偿、主体功能区划、生态环境损害赔偿等方面，完善相关法规制度标准，推进法治的精细化供给。对污
染综合防治与资源综合管理、生态产品及服务的权属、生态补偿等事项，推进相关立法进程，围绕能源基本法、应对气候变化法、危险化学品环境管理法、流域综合管理法等立法，开展相应的前瞻性立法[13]。与此同时，对与人民群众日常生活密切相关的环境问题，要及时增进相关法治供给，包括在防控施工污染、营业类污染、噪声污染方面以及控煙领域增加执法力量，增强执法力量基层配置，提升执法惩戒力度。要立足人民生态需要变化递进的态势，率先就一些领域开展突破性法治供给，建设彰显中国特色、赶超国际前沿的生态法治供给机制。
三、法治质的充分供给
我国人民群众需要已经由传统的局域性、总量型、粗放型向新时代的全域性、质量型、精细型方面转变，在法治方面，这一转型特征同样十分显著。经过长期的立法建设，我国已经实现了从改革开放初期的立法短缺到现阶段的立法充沛的过渡，随着社会主义法律规范体系已然建成，国家法治建设的重心由制定法律转向全面法治，法治工作也由传统的注重经济领域法治向全方位、全领域法治建设拓展，全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分。新时代法治建设全面性要求就是适
应了人民法治需要和国家法治格局的历史性变化。
（一）推动法治供给质的阶段性转型
新时代，随着我国社会主要矛盾的转变，人民法治需要展现出追求质量和品质的新态势，国家法治建设也向深度质效提升阶段演进，要求法治供给及其制度设计转向更加重质重效。以往总量型阶段内，法治建设侧重于法律法规大批量的制定及颁布，侧重于执法和司法组织大范围的铺开和陈设，侧重于完善法治硬件配套和人员配备;在新时代的质效型阶段内，法治发展则更加注重立法科学性、民主性及合理性的程度，更加注重执法规范化建设和服务型执法建设水平，更加注重司法公正和效率的发展水平。在以往短缺阶段内，以解决生存型矛盾为重心，国家建设中的主要力量用于保障人民获得基本的生存资料，矛盾纠纷解决重心放在维护人民生命权和基本生存权，在矛盾解决的整体架构中，关系人民群众生存权益最为紧密的那些诉求，获得最为密集的关切和最为集中的解决。在新时代发展阶段，法治以保障人民在政治、经济、社会、文化以及生态五大领域的发展权利为中心，致力于解决人民知情、参与、监督方面日益提升的需要，满足人民在经济活动中增进交往、扩大投资、
开放经营的需要，反馈人民在自我组织、自我管理等社会治理领域不断拓展的需要，维护人民在精神世界的思考、追求和创造的需要，实现人民对美好人居环境、家园环境和生态环境的需要。
（二）构筑法治供给质的结构性保障
推动新时代法治供给的进步，要用结构化的思路对法治供给的格局加以观察和分析，以此形成优化法治供给结构的进路。法治供给质的外部保障机制就在于其各组成部分间的良性结构和互动关系。法治供给质的改进和提高，要确立结构性供给增质增效的思维，将法治供给放置到立法执法司法、国家与社会等结构化格局中审视，通过多元供给渠道的功能互补和协同增效，达成法治供给的目标。尤其要确立竞争性供给提升供给质量的方法，着力于法治供给各构成间的说理性竞争和制度创新竞争，通过竞争为法治供给合理性及实效性提供运行结构和运行机理的保障。
有效法治供给要求法治系统各组成部分之间在权能上相互融洽，在功能上相互补缺，在权限划分、相互关系等方面有着良性的结构性关联配置。对于立法、执法、司
法所组成的结构的优化，就是要实现代议制机构、行政机构、司法机构三者在法治供给体系中各自权能配置及相互间权能关系的调适，破除代议制机构立法单一中心的拟制性，凸显现实及真实的法治供给运作机理，矫正以往法治实施上的结构塌陷，尤其是要赋予司法机构以规则创制权，实现三部门间在规则供给权能上的平衡。在中央与地方多层级的供给架构中，要坚持贴近实际及满足需要的供给方针，致力于推行扁平化的供给结构，减少不必要的供给层级设置，去除无效率的供给层级管制，并对各层级在法治供给体系中的功能定位加以厘定，对多层间的权能关系加以明晰。在国家与社会二元供给结构中，要弥补社会法治供给不足的结构性缺陷，通过避免国家不当干预、增强社会自治性等努力，增加社会自发制度供给。同时，还要形成国家与社会互动互补供给的长效机制，使国家供给成为社会广泛、全面、深度参与的供给，使社会供给成为实施得力、保障得力和监管得力的供给。
法治供给结构的优化要贯彻多元化和竞争性的方针，通过拓宽多元供给渠道，增强供给渠道间的有效竞争，共同促进法治供给达成最优功效。法治供给无法依赖单一主体在单一渠道内通过单一方法来实现，法治供给的主
体、内容、方式必然是多元的。法治供给是多样供给主体、供给渠道、供给内容及供给方式与多样区域空间叠加复合呈现的供给。法治供给的垄断及相应的低效，是法治供给单一性的必然后果。制度的失效追溯到制度的生产环节，可以归结为生产阶段制度创制的垄断，它导致制度产出的低效率[14]。法治供给要着力破除单一性模式，充分发挥多区域单元条件下各层级政府、多类型社会组织、广大公众在治理中的潜能和优势，推动实现各方协同、优势互补的法治供给格局。保持法治供给的活力和创新性并推动其供给质效的不断提升，就要激发供给系统各构成间的竞争性。在法治供给的立法、执法及司法等构成中，围绕规则供给的合理性、贴近性及适应性方面进行的竞争，将推动法治供给在适宜性、适应性及效率等方面达成质量提升。这种竞争的实现，就需要打破法治供给中的垄断状态，在规则创制、规则实施等领域配备并行内容，从而推動法治供给系统各构成不断改进自身供给质效及增加制度创新。
（三）强化法治供给质的素质养成
法治供给质的提升最终落脚到法治供给者的素质提升，即法治质量有赖于供给参与者的整体素质和思维品质。
法治供给质的内部保证机制就在于此，参与各方无疑要具备独立深邃的思维素质和兼听各方的治理素质才可以在良性结构平台内产出高质量法治供给。法治供给参与方的思维素质表现为独立思维、深入思维和全面思维，参与方尤其是负责人要独立思考、独立判断，使主体性不受外部不当干扰，参与方还要深入到法治事项的细微环节，就相关事项的内在本质和深层次联系有准确的理解和把握，更要全面掌握法治事务所牵涉到的利益关系，全面掌握法治决策优缺利弊，全面聆听及辨别外部参与意见。
在代议制立法渠道内，立法供给质的提高有赖于集约性与开放性相结合的治理素质的保障。立法草案的提起与审议，既体现激励，又彰显责任;既有个人负责，又有多元参与;既明确相应负责的个人主体，防范有组织的不负责的现象，又明确相应的听取意见、协商和辩论的程序，确保立法协商的充分深入。在行政机构的法治供给进程中，决策者的治理素养体现在依靠主体性及独立思维，并通过听取专家团队、社会公众的意见，以及经过相应的决策程序，对相关行政事务作出独立而周到的决策。在司法系统的法治供给活动中，司法裁判结果、司法流程运行等司法的供给，都需要裁判者培育独立裁判的素
质和精深的思维素养，要求司法活动的多方参与者拥有理性表达、理性沟通和深度说理的素质，这些素质内容共同推动高质量司法供给的生成。
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