展望2016年的中国人口，人们首先关注的当然是2015年10月中共十八大五中全会做出的“全面实施一对夫妇可生育两个孩子”的决策。消息一经发布，生还是不生立即成为千家万户热议的话题，许多夫妇和亲友们为此显得十分纠结。许多人在关注孕妇增加、产房紧张、婴儿护理、女性就业、推动消费、拉升经济、振兴股市等话题；也有一些人在测算这一决策会使出生量如何增加，生育率如何上升，甚至担忧是否会增大中国人口的压力。本文拟就生育政策调整的来之不易，全面放开“二孩”可能会再次遇冷，从全面放开“二孩”生育到彻底取消生育限制和计划生育工作迫切需要转型等几个问题开展讨论。
政策调整来之不易
全面放开二孩生育，这项具有重大战略意义的决策宣告了实施长达35年的以严格控制人口增长为目的、以独生子女为主导的生育政策的终结，具有历史性的意义。生育政策调整的最后实现，实在来之不易。回想从2000年以来呼吁推动生育政策调整的十多年历程，感慨万千。
从本世纪初开始，国内外一批关注中国人口趋势的学者们聚集在一起，论证生育政策调整的必要性和可行性，并在2004年4月正式向中央递交了《关于调整中国生育政策的建议》。建议书中所提出的诸如生育率低下、人口增长趋缓、人口老化、劳动力减少等关于中国人口趋势的论断在今天已经得到广泛认同，但在当时却几乎被视为奇谈怪论。主流意见认为生育政策一旦松动，必然引起生育反弹、人口失控，危害国家发展进程。
为了回答这些质疑，我们随之对山西翼城、甘肃酒泉、河北承德、湖北恩施等从1980年代中期以来已经实施二孩政策达20多年的地区开展调研，发现那里的生育率多年来都没有达到每对夫妇平均生育二个孩子，甚至比实施“一孩半”政策（即在许多农业省份实施的对农村夫妇如果第一个孩子是女孩可以再生育一个孩子的政策）的所在省份更低，“三孩”生育则是“微乎其微”。我们还在江苏各地调研按照当地生育政策可以生育二孩的夫妇的生育意愿和生育行为情况，发现生育了二孩的竟然不到10%。
根据这些调研结果，我们在2009年1月形成了第二份建议书《关于调整中国生育政策的再建议》上报中央，提出生育政策调整势在必行、刻不容缓。但当时的主流意见仍然是生育政策还要保持30年不变。好在形势比人强，低生育率到来的负面效应在各方面变得越来越明显，引起社会各界的广泛关注，每年的两会上有关的提案越来越多，许多提案引用了上述二孩政策地区的实践经验，就是一个生动的说明。
随之而来的关于生育政策调整的信息可谓时起时伏，曾经好几次似乎快要启动了，但随后又偃旗息鼓。2012年11月十八大召开，宣告了国家人口计生委和卫生部合并成一个国家卫计委。一年后的三中全会又宣布了“实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子”的“单独二孩”政策，终于启动了期盼已久的生育政策改革。实施的结果表明，各地申请生育二孩的夫妇数量很少。人们将之形容为政策“遇冷”。
为此，我们在2015年1月以《全面放开二孩生育，取消对公民的生育限制》为题，形成了第三份建议书并上报中央，提出顺应中国人口格局新常态，进一步实施生育政策调整，尽快全面放开二孩生育，并及时取消对公民生育数量的限制。建议书受到党中央国务院的高度重视，在各方面的呼吁努力下，终于迎来了10月五中全会全面放开二孩生育决策的正式出台。无论对千千万万家庭还是中国的长远发展，这一决策都是一个福音。尽管被耽误了这么久，但毕竟是到来了，怎么能不令人欢欣？
全面二孩恐再遇冷
随着放开二孩生育决策的公布，新一轮的对未来生育形势的估测又开始纷纷发表了。要预估全面放开二孩生育的结果会怎么样，我们不妨回头看看实施单独二孩政策的情况。
对于实施“单独二孩”政策究竟是否“遇冷”？究竟是“爽约”了还是“符合预期”？现在还有不同的看法。在我看来，对实施“单独二孩”政策后的结果如何定性可以各持己见，但如习近平总书记在《关于中共中央制定十三五规划建议的说明》中指出的，“据调查，实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策以来，全国符合政策条件的夫妇有1100多万对。截至2015年8月底，提出生育二孩申请的只有169万对，占比为15.4%”，应该是一个不争的事实。在符合条件的夫妇中，申请生育二孩的夫妇不到六分之一，那么最后真正生育了二孩的夫妇将会更少，这也是没有疑问的。所以，与其争论是不是“遇冷”，更需要关注的是，为什么只有那么少的夫妇申请生育二孩？
我在去年一年中，利用到各地考察的机会了解当地实施“单独二孩”政策的效果，惊讶地发现，无论是在东部地区还是中西部地区，无论是在城市还是农村，对这一政策的反响都是意外地平静，申请生育二孩的夫妇很少。有媒体问我，是不是早就料到“单独二孩”的实施会反响如此平静，我老实回答，尽管一直希望生育政策早日调整，我也没有预料到申请生育的夫妇会那么少。我的直觉感到，我们的社会真是变化太快，包括青年人的生育意愿和生育行为，自己的认识已经滞后于现实的变化。
那么全面放开二孩生育后会怎么样呢？全面放开二孩生育针对的是夫妇双方都不是独生子女的夫妇，即“双非夫妇”。调查表明，双独夫妇、单独夫妇、双非夫妇的平均年龄有一个不断递增的趋势，即双非夫妇恰恰是所有的夫妇中年岁比较大的夫妇人群。官方统计也表明，在9000万符合生育条件的夫妇中，50%在40岁以上，也就是说这部分夫妇即便有再生育的愿望，也未必有再生育的生殖能力。
在打算生育二孩的夫妇中，为什么有的最后生了，而有的最后没有生？是什么因素导致了二者的区别？我们在江苏的调查中发现，最后生育二孩夫妇的一个至关重要的共同点是父母能够帮他们带孩子。而要做到这一点，要求他们的父母不仅有愿望，而且有体力来承担。由于双非夫妇本身年龄比较大，也就决定了他们的父母难免年迈而处于力不从心的状态，难以承担带孩子的任务。这很可能会成为双非夫妇最后不得不放弃再生育的“最后一根稻草”。
不仅如此，如同对单独夫妇一样，生育二孩可能造成的对女性就业的影响和家庭经济的压力都会使双非夫妇在是否生育二孩的最后决策和行动面前犹豫不决、踌躇不前。如果形势的发展真是如上面分析的那样演进，那么前景很可能是：如同单独二孩政策的实施遇冷一样，全面放开二孩的政策可能会再次遇冷。如果真是如此，那么中国生育水平在未来继续下滑就在所难免了。
全面取消生育限制
在全面放开二孩生育的同时，是否应该全部取消对公民的生育限制，成为另一个争论的焦点。我们在2015年1月的第三次建议书中，明确提出了这一点。但仍有意见认为，在全面放开二孩生育的同时，仍然要严格禁止“三孩”生育，并且要对这些“政策外多孩”的夫妇继续征收社会抚养费。但是，真的有必要吗？
从多年来，特别是进入21世纪以来全国和各地的出生情况看，目前夫妇大多希望生育一个或两个孩子，“三孩”及以上孩次在全部出生中所占比例很小。尽管各地比例不同，全国平均大概在5%左右。所谓不符合当时生育政策的“计划外生育”大多是二孩。另一方面，现在年轻人群中由于种种原因不想生育或不能生育的夫妇越来越多，这种趋势会对生育水平产生下压的影响。所以，即便部分夫妇多生了孩子也正好是对其他夫妇少生或不生的弥补。因此，即使取消对生育的限制，让夫妇按自己的意愿生育，全国的生育水平也难以达到人口世代延续所需的、平均每对夫妇至少生育两个孩子的更替水平。
既然“严禁“三孩””对未来的生育趋势并不会带来实质性的影响甚至可以一定程度抑制生育率下降的趋势，为什么还要为继续对公民实行生育限制提供一个“莫须有”的理由呢？
习近平总书记在《关于中共中央制定十三五规划建议的说明》中已经明确指出，“当前，中国人口结构呈现明显的高龄少子特征，适龄人口生育意愿明显降低，妇女总和生育率明显低于更替水平。现在的生育主体是80后、90后，他们的生育观念变化了，养育孩子的成本也增加了，同时社会保障水平提高了，养儿防老的社会观念明显弱化，少生优生已成为社会生育观念的主流”。习总书记用几个“明显”明确地概括了当前中国人口格局的总趋势。在“少生优生已成为社会生育观念的主流”的形势下，在已经决策全面放开二孩生育之时，还要强调严禁政策外生育“三孩”，继续征收社会抚养费，显得多么不合时宜，只能说这是对中国生育水平长期走低的趋势以及恰当应对的紧迫性还缺乏正确认识。
计生工作亟待转型
面对中国多年处于低生育水平、全面放开二孩生育的今天，长期以严格控制人口过快增长、防止计划外生育为宗旨的计划生育工作又何去何从呢？目前基本上有三种看法。一种认为，中国的生育率已经很低了，计生卫生部门也已经合并了，计划生育已经完成了自己的历史使命，可以因此终结了；另一种认为，计划生育工作仍然要严格坚持执行既定政策，继续加强管理，堵住一切漏洞，防止计划外生育的发生；还有一种认为，计划生育不应取消但需要转型，即从长期以来的“管控型”转向面对未来的“服务型”。
中国在五六十年代，随着死亡率的下降，人口增长不断加快，人口压力增强。通过强化计划生育推广避孕节育，促使生育率的降低、放缓人口增长速度、缓解人口增长的压力，成为一个总思路。特别是面对经过文化大革命处于“崩溃边沿”的中国经济，减少来自人口增长方面的压力更是成为国家发展的重要举措之一而使计划生育工作自然而然地上升到了国策的地位。于是，计划生育逐步有了单独的部门、队伍和系统，生育政策不断强化到了“一对夫妇生育一个孩子”的地步，避孕节育收紧到“一胎上环二胎结扎”，经费由国家全额拨款，党政“一把手”负总责，确定人口控制目标，以控制人口增长和防止计划外生育为宗旨，以计划生育率（政策符合率）为计划生育工作的首要考核标准，而计划生育也因此往往成为了人口控制的同义语。
我们应该清醒地认识到，对于计划生育工作来说，面对习总书记指出的三个“明显”的人口形势，已经完成了控制人口过快增长的历史使命。计划生育工作要根据变化了的形势重新定义、重新定位、重新架构。这就是当前开展计划生育工作转型的全部意义所在。新形势下，计划生育工作能否尽快实现向服务型的转型就显得更加迫切。如果能对各地这些年来在实践中探索的计划生育工作转型的生动经验给予很好的总结和推广，就必将能为计划生育工作顺应形势的发展而加速转型提供新的动力。