政府法制机构建设情况调研报告
市人大法制委、常委会法工委课题组
为全面了解我市政府法制机构建设情况，2011年6月至7月，在市人大常委会郑洪副主任带领下，由市人大法制委与市政府法制办联合组成的调研组对全市政府法制机构
建设情况进行了专题调研。在各区县（自治县）政府和市政府部门书面自查的基础上，调研组通过实地察看、召开座谈会等方式，先后深入市卫生局、市交委、市经信委等18个市政府部门，合川区、垫江县等10个区县进行了调研。通过调查研究，我们基本掌握了全市政府法制机构建设的现状，认真总结了加强政府法制机构建设工作中好的经验和做法，查找和分析了当前政府法制机构建设中存在的突出问题及原因，并针对存在的问题提出了对策和建议。
一、调研背景和目的
对全市政府法制机构建设情况开展深入调研，主要是因为我市依法行政工作面临的形势和任务发生了深刻变化：一是2010年8月，国务院召开的全国依法行政工作会议及随后颁发的《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），对全面推进依法行政、加快建设法治政府提出了明
确的要求；尤其是2011年3月，胡锦涛总书记在中央政治局集体学习时强调，要深入研究解决依法行政面临的突出问题，要善于运用法律手段深化改革、推动发展、维护稳定，为全面建设小康社会提供有力法治保障和良好法治环境。二是2011年春，吴邦国委员长向全世界宣告中国特色社会主义法律体系已经形成，这标志着我国法治建设进入了有法可依的新阶段，法治建设的重心将不可逆的转移到加强社会主义法律体系的实施、加强既有法律体系的修改完善和加强法律法规配套制度建设上来。三是2010年，市政府响亮地提出了要“在西部地区率先实现建成法治政府，争当依法行政典范”的奋斗目标，我市依法行政工作驶入了提速提质的快车道。
与此相适应，要确保党中央、国务院和市委、市政府“加快建设法治政府”的战略意图和各项工作部署不折不扣地得以实现，关键在人，关键在机构。政府法制机构作为依法行政工作重要的参谋、助手和法律顾问，是建设法治政府的基础和中坚力量，在推进依法行政工作中担负着统筹规划、督促指导、组织落实、协调推进的重要职能。因而，调研组选取政府法制机构建设情况作为切入点，希望通过深入调研全面掌握政府法制机构建设的情况，找准存在的突出问题并提出对策建议，以便更好地为加快建设法治政府提供坚实的人才和组织保障。
二、政府法制机构建设现状
（一）区县（自治县）政府法制机构建设情况
1.机构设置情况
全市40个区县（自治县）中，渝中区、万州区等11个区县政府法制办为独立的政府工作部门，机构级别与政府组成部门相同；其余29个区县政府法制办在政府办公室挂牌，政府办公室主任或者副主任兼任法制办主任，机构级别比政府部门低一级，个别甚至低两级。
2.人员配备情况
全市40个区县（自治县）中，有27 个区县核定了法制机构编制人数，其余13个区县未核定法制机构编制人数。在核定了编制人数的区县中，平均编制人数为5 人，其中黔江区编制人数最多（10人），武隆县编制人数最少（2人）。全市40个区县政府法制机构平均实有人数4.5人，万州区、黔江区实有人数最多（8人），丰都县、巫溪县实有人数最少（1人），秀山县政府法制办没有专职工作人员。有19
个区县政府法制机构配备了专职复议人员，其中，酉阳县专职复议人员人数最多（3人），九龙坡区、江津区等21个区县没有配备专职复议人员。从专业结构和学历层次看，前学
历法学专业的有83人，非法学专业的有97人；本科以下27人，本科148人，本科以上5 人。
区县政府法制机构建设情况统计表
（二）市政府部门法制机构建设
1.机构设置情况
在本次调研涉及的52个市政府部门中，有49个部门单独设置了法制机构，有3个部门未单独设置法制机构。
2.人员配备情况
在调研所涉52个市政府部门中，共有从事法制工作的人员338 人，平均每个部门6.5人。其中，市公安局人数最多（73 人），市体育局人数最少（1人），市外经贸委没有专人从事法制工作。在市政府部门实际从事法制的工作人员中，借用人员和兼职人员占比较大，比如市国土房管局实际共有7人从事法制工作，但仅2人为正式工作人员；市卫生局实际仅2 人从事法制工作。从学历层次看，上述人员中本科以下21人，本科196人，本科以上121人。
市政府部门法制机构建设情况统计表
（三）政府法制机构职能作用发挥情况
1.区县（自治县）政府法制机构职能作用发挥情况
（1）推进与依法行政、建设法治政府有关的制度建设、组织协调、督促指导、问题研究、情况交流等具体工作。目前，所有区县（自治县）政府都建立了法治政府建设领导小组等组织体系，完善了政府议事规则等基本制度，基本做到了工作有人抓、有人管和有章可循。
（2）对重大行政决策的合法性进行审查或提出意见建议。在全市40个区县（自治县）中，目前有37个区县政府法制办主任固定列席政府常务会议，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用。一是以区县（自治县）政府名义作出的重大行政决策，一般事前都听取了法制办的合法性审查，有效防范了决策不合法的风险。二是以区县（自治县）政府名义订立的合同文本，一般都交由政府法制办审核把关。如铜梁县规定，凡需用财政性资金支付履约、可能形成政府性债务及其他涉及政府权益、拟签合同金额在30万元人民币以上的招商引资类合同，必须先送政府法制办审查，凡未经审查的合同，不得提交政府常务会议审议。自2007年以来，以该县政府名义签订的200多份合同均未发生法律风险，有力地促进了县域经济发展。2008年以来，40个区县政府法制办共审查各类合同4346件，涉及标的数千亿元人民币，有效地避免了因合同纠纷引起的政府损失。
（3）对规范性文件进行备案审查。全市40个区县（自治县），都建立了规范性文件清理制度，有25个区县法制办设置了规范性文件审查科室，有的虽然没有设置专门的机构，但建立了规范性文件审查备案的制度，明确专人负责对区县政府出台的规范性文件的合法性进行审查，对区县政府部门和乡镇政府制法的规范性文件进行备案审查。2008年以来，40个区县政府法制办共审查规范性文件4304件，通
过大量基础、细致的文件审查备案工作，确保了法纪和政令的畅通。
（4）办理行政复议和行政应诉案件。在全市40个区县（自治县）中，万州区、黔江区等20个区县法制办设立了复议应诉科室。自2007年至2010年，40个区县政府法制办共分别办理了1303件、966件、1593件和1603件行政复议案件。通过认真办理大量的行政复议案件，既有效化解了大量行政纠纷，又强化了政府的内部监督。
（5）对行政执法进行指导和监督。各区县（自治县）基本做到了行政执法人员培训、执法人员资格审查、执法证件年审、执法案卷评查、执法责任追究等基础性工作制度化、常态化，加强了对行政执法活动的指导和监督。永川区等区县还积极探索建立执法信息公开平台，主动将执法主体、执法人员、执法依据、执法程序、执法结果等予以公开，让行政执法权在阳光下运行，取得了良好的社会效果。2008年以来，40个区县政府法制办共开展执法培训77182人次，审查行政执法案件11797件，对1635件重大行政执法案件进行了备案，参与组织开展行政执法检查21315次，对13208件行政执法案卷进行了评查。通过大量的执法监督工作，有效地提高了基层执法水平。
（6）其他事项。随着法治政府建设的全面深入推进，区县（自治县）政府法制机构所承担的工作任务越来越繁重，而多数区县政府法制机构都能积极围绕中心，服务大局，创造性地开展工作。2008年以来，40个区县政府法制办主动为政府当好参谋助手，处理各类涉法事务10892件。例如，合川区法制办近年来重点探索了建设领域行政审批改革工作，大大减少了审批环节，优化了审批流程，提高了审批效率；深入推进镇街简政放权工作，进一步增强镇街统揽经济社会发展的能力；牵头对全区招商引资项目进行清理，分析招商引资项目存在的问题，提出处理建议。彭水县政府法制办则牵头处理重大涉法信访问题和影响社会稳定的历史遗
留问题，取得了明显成效。
2.市政府部门法制机构职能作用发挥情况
（1）起草地方性法规和规章草案。提出本部门立法规划，制定立法计划并组织实施；组织起草或审查论证涉及本部门主要职责的地方性法规和政府规章草案；组织本部门实施政府规章立法后评估工作。全市每年大约出台10个左右的地方性法规、15个左右的政府规章和100个左右的政府规范性文件，这些地方性法规、规章和规范性文件，绝大多数都由政府部门法制机构负责牵头起草。例如，市科委法制机构自2004年以来，先后起草了3个地方性法规、3个政
府规章和80多个规范性文件，初步构建起了内容广泛、针对性较强的地方科技制度体系。
（2）合法性审查。本次调研所涉52个市政府部门中，有36个部门法制机构负责人固定列席局长（主任）办公会，对本部门做出的重大行政决策的合法性提出意见建议；对本单位起草的规范性文件提出审核修改意见。2008年以来，市政府部门法制机构共审查规范性文件2239件，审查各类合同517件。比如市交委规定，所有规范性文件和合同必须经法规处审查，重大决策必须由法规处提出法律意见，把合法性审查作为主任办公会决策的必经程序。
（3）指导监督行政执法。市政府部门法制机构承担了推进本部门、本系统行政执法制度建设，审核行政处罚文书，组织行政处罚听证，组织执法人员培训、办理行政执法证件申领，负责行政执法监督等工作。例如，市交委坚持每年对全系统法制工作人员集中轮训一次，并定期开展相关业务培训；市工商局以健全执法质量管理体系为抓手，自2004年以来，一直坚持通过案卷评查的方式考核基层执法单位的质量，并逗硬奖惩，已有2名区县工商局主要领导因本单位执法质量不达标而被免职。2008年以来，市政府部门法制机构共开展执法培训56707人次，审查行政执法案件33705件，对19336件重大行政执法案件进行了备案，参与组织开
展行政执法检查3047次，对12157件行政执法案卷进行了评查。
（4）办理行政复议案件。本次调研所涉52个市政府部门中，有41个依法享有行政复议权。自2007年至2010年，负有行政复议职能的部门共分别办理了1102件、761件、1089件和1267件行政复议案件。其中，个别部门办理行政复议案件任务十分繁重，如自2009年至2010年，市人力社保局就办理行政复议案件764件，市国土房管局办理484件。通过复议案件的办理，既及时化解了大量行政纠纷，维护了社会和谐稳定，又加强了对下级行政机关工作的指导和监督。
（5）其他事项。本次调研所涉52个市政府部门中，法制机构名称为法规处、法制处或法制办的仅15个，称为政策法规处的多达28个，另有9个为其他名称。从机构名称即可以看出其职能不局限于政府法制，还涉及政策研究、体制改革、宣传、文秘等事项。
（四）政府法制机构建设取得的主要经验
1.党政主要领导重视是加强政府法制机构建设的基本前提
随着依法行政、建设法治政府工作的深入推进，大多数区县或部门主要领导的法治观念和意识明显增强，越来越重视政府法制机构建设。实践表明，但凡党政主要领导高度重视依法行政工作的区县或部门，法制机构设置就比较合理，人员配备就比较到位，职能作用发挥就比较充分。例如渝中区，区政府主要领导亲自分管政府法制工作；在2009年机构改革中，明确提出加强政府法制建设，不仅保留了政府法制办，还将其列入政府工作部门序列；要求所有街道配备专职或兼职政府法制工作人员，切实保证机构设置、人员配备与工作任务相适应；要求所有区政府部门和街道在依法行政工作中真正做到“三个落实”，即：主要负责人真正成为推进依法行政工作的第一责任人，依法行政工作任务分解真正落实到人，依法行政经费保障真正落实到位。正是由于主要领导高度重视，确保了依法行政的各项基础性工作有人抓、有人管、有人干，极大地促进了渝中区法治政府建设的进程。
2.围绕中心、服务大局，充分发挥职能作用是加强政府法制机构建设的基本目标
当前我市正在全力推进统筹城乡、建设“五个重庆”、打造内陆开放高地、推进十大民生、缩差共富等重大战略。随着各项战略实施进入攻坚阶段，必将面临着诸多体制、机制方面的矛盾和问题。这些矛盾和问题的解决需要制度的改革
与创新，需要利益关系的重新调整，其中很多已经或即将转化为行政立法、制度建设、行政执法和矛盾纠纷化解等问题，集中到政府法制机构来加以解决。因而，政府法制机构建设必须立足有利于围绕中心、服务大局，充分发挥职能作用来谋划。从近年的情况看，大多数区县和市政府部门更加注重依法办事，更加注重通过发挥法制机构的作用来解决改革、发展、稳定中的突出问题；同时，但凡重视发挥法制机构职能作用的区县或部门，工作推进十分有力，政务形象较好，安商聚资能力强，矛盾纠纷化解可控有序，科学发展势头强劲。例如，近年来重庆市高速公路建设发展很快，但与全国高速公路建设腐败案件频发的现象相反，我市出的问题很少，主要是由于交通建设系统充分发挥法制机构的职能作用，既规范了重大决策程序，规范了重大项目招投标行为，又加强了对建设项目的监督管理，为高度公路建设健康发展提供了有力的法制保障。
3、科学合理设置工作机构，配齐配强工作人员是加强政府法制机构建设的基本保证
抓好法制机构建设，是加强政府自身建设、推进依法行政的重要基础性工作，关键就是要解决“有人干事、能干事”的问题。一方面，要根据全面推进依法行政、加快建设法治政府新的形势和任务要求，按照机构、人员与工作任务相匹
配的原则，科学合理设置法制机构，健全法制工作组织体系，使依法行政工作逐步走向规范化、制度化、常态化，为依法行政工作提供组织保障；另一方面，由于政府法制工作常常涉及经济、政治、社会、文化和生态建设领域一些深层次的问题或社会敏感问题，法律政策性和综合性强，稍有不慎即可能引发合法性风险、道德风险或稳定风险，应尽量将业务素质好、政治素质高、实践经验丰富的人员安充实到法制工作岗位，为依法行政工作提供人才保障。例如市交通系统，在市交委设置了法规处、在行业局和执法总队设置了法规处、在执法支队设置了法制处、在基层设置了法制员，建立了完整的四级组织体系，为推进依法行政工作提供了组织保障。市公安系统，创造性地在全系统推行法制民警资格制度，提高从事法制工作的门槛，全市520名公安干警通过法治民警资格考试后，经遴选充实到法制工作岗位；同时，将法制民警资格制度与干部梯队建设挂钩，不仅加强了法制机构和人员队伍建设，还增强了法制机构对人才的吸引力，为提高公安法制工作水平提供了人才保障。
三、政府法制机构建设存在的主要问题及原因
（一）领导干部对依法行政的认识不到位，对法制机构建设重视不够
意识支配行为。对政府法制机构建设工作重视与否，关键看领导干部尤其是党政主要领导干部依法行政的意识强
不强，认识到不到位。当前，我市部分区县和市政府部门领导干部对依法行政的认识还存在较大差距，主要表现在三个方面：一是不能正确认识和处理集中高效决策与依法行政的关系。部分领导干部仍习惯于以运动式思维推进工作，易陷于简单、盲目追求集中、高效和权威，把依法行政与提高办事效率简单对立起来，未能将依法、科学、民主决策固化为工作常态。二是不能正确认识和处理加快发展与依法办事的关系。有的领导干部把依法行政与经济建设对立起来，缺乏在法律法规框架内谋划加快发展的思路，运用法律手段解决问题、规避法律风险的意识和能力不强，认为严格依法行政会束缚手脚，影响行政效率，阻碍经济发展。其实在追求科学发展的前提性认识之下，坚持科学发展就是坚持依法办事，绝不能因为强调依法办事而延误了发展，也不能因为强调加快发展而不依法办事。三是不能正确认识和处理“治官”与“治民”的关系。不少领导干部存在把法律作为治民治事手段的法律工具主义思想，将法律法规当成手电筒，只照别人、不照自己，一提到依法行政，首先想到是如何让老百姓守法，很少想到自己也要依法履行职责。不少领导干部对依法行政存在抵触情绪，表面上重视、行动上忽视，说起来重要、干
起来次要、忙起来不要的情况时有发生，往往出了问题之后才想起法制机构来。
（二）法制机构普遍弱化，人员力量不足
有的领导干部对政府法制机构作用认识不够，认为法制机构可有可无，设与不设、强与不强不会影响工作大局，不愿在法制机构建设、人才培养上下功夫，花力气。在新一轮政府机构改革中，区县（自治县）政府法制机构普遍被弱化：一是机构不独立。目前，全市仅11个区县独立设置了政府法制机构，其余均在政府办公室挂牌，有的甚至只是办公室的一个内设科室，没有独立的人、财、物支持，工作开展缺少必要的保障。二是机构规格低。绝大多数区县政府法制机构比政府部门低一级，甚至还有个别低两级，致使法制机构在履行职责时，统筹协调、组织推动能力明显不足，普遍存在“小马拉大车”现象。三是乡镇（街道）基本没有配备专职或兼职政府法制工作人员，依法行政工作向基层延伸不够。近年来市政府部门法制机构建设总体有所加强，但发展很不平衡，个别部门甚至无专人从事政府法制工作。
从人员力量配备情况看：一是专职工作人员偏少。大多数区县政府法制机构仅有3－5人，还经常被借用或抽调从事其他工作，有25个区县连办理行政复议案件的法定人数都不能满足。二是人员整体素质不高。目前区县政府法制机
构人员中，前学历法律专业本科以上的仅有83人，约占总人数的46%，取得律师资格或司法资格的仅56人，约占总人数的31%，且其中不少人员长期只在法制岗位工作，缺少基层或多岗历练，综合协调能力有待提高。
（三）法制机构职能作用发挥不充分
目前，政府法制机构的职能作用发挥还不充分，主要表现在以下五个方面：一是统筹规划本地区、本部门依法行政工作的能力不足。由于主观上受法制机构设置不强、人手短缺、队伍整体素质不高，客观上受依法行政工作任务越来越重、难度越来越大、要求越来越高的影响，多数法制机构工作人员就像“消防员”，疲于应付日常事务，对如何推进本地区、本部门的依法行政、法治政府建设缺乏深入、系统的思考。二是对具体行政执法行为的指导、协调、监督不足。加强对本地区、本部门以及本系统下属机构具体行政执法行为的指导、协调和监督，是政府法制机构的重要职责，但实践中贯彻落实并不彻底，存在各自为政的情况。三是规范性文件备案审查工作开展不够。对规范性文件进行合法性审查或备案登记，是确保政令畅通的重要举措。按照国务院《关于加强法治政府建设的意见》要求，各级政府及其部门制法的规范性文件应当做到“有件必报、有报必审、有错必纠”，但据初步统计，我市规范性文件的备案审查率还不到50%，一
些区县或市政府部门对此项工作重视还不够。如沙坪坝区、渝北区、丰都县、奉节县、巫溪县等区县近两年未报备1件规范性文件；市体育局、市外经委等部门尚未建立基本的报备工作制度。四是行政复议工作开展不充分。行政复议制度是行政机关化解行政争议、加强层级监督的一项重要法律制度。但目前我市40个区县（自治县）中，仅19个配备了专职复议工作人员；部分行政复议任务繁重的市政府部门复议工作人员也严重不足。以市国土房管局为例，2009年、2010年分别受理行政复议案件201件，283件，但该局法规处仅2名正式工作人员，其余均为抽调或借用人员。由于办案力量无法保障，行政复议工作整体水平和权威性就必然受到影响。五是立法起草和制度建设力量薄弱。依据我国立法体制，立法起草和制度建设是部门法制机构的一项重要职责。据统计，直辖以来我市共制定地方性法规230余件、政府规章250余件，其中大多数都是由市政府部门承担前期的起草或论证工作。但实践中，由于受部门法制机构编制数和人员综合素质等因素影响，一些部门起草的立法文本质量不高，论证不充分，协调工作不到位，大大增加了后期审议难度，严重影响相关立法的进度和质量，这种局面急需要得到改变。
四、关于加强政府法制机构建设的几点建议
（一）增强领导干部依法行政的意识和能力
各级党委、政府要高度重视依法行政工作，要改变依法行政与经济工作两张皮的现象，将依法行政工作纳入重要议事日程切实推进，落实到政府工作的各个方面、每个环节。各级领导干部要树立宪法法律至上的观念，切实增强依法行政的责任感与紧迫感，带头学习法律知识，依法办事、严格执法，自觉按照法定程序、运用法律手段解决各种矛盾和问题。要加强各级领导干部学法用法体系建设，严格公务员法制考试、行政执法人员法律知识培训、领导干部法制讲座和新提任领导干部法制知识考试、中心组学法、政府常务会学法等一系列学法用法制度，提高各级行政机关及其工作人员依法行政的认知水平和依法办事的能力。惟有如此，各级领导干部尤其是主要领导才可能把依法行政工作作为一项全局性、根本性的工作加以部署和落实，才可能主动将政府法制机构及其人才队伍建设等基础性工作提到重要议事日程。
（二）强化行政首长作为加强政府法制机构建设第一责任人的责任
国务院《关于加强法治政府建设的意见》明确指出：“贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义”。可见，在国家层面，推进依法行政、建设法治政府，不是被当作一项普
通的工作来部署，而是将其作为我们党治国理政的基本方式来推行。对待政治生活中如此重大的事项，各级行政首长责无旁贷，理应切实担负起第一责任人的责任，将包括政府法制机构及其人才队伍建设在内的各项法制工作与改革发展
稳定任务一起部署、一起落实、一起考核，确保依法治国基本方略落到实处。
（三）科学设置法制机构，合理配置职能职责
“工欲善其事，必先利其器”。目前，大多数区县（自治县）政府法制机构不独立，级别低，职能虚化现象严重。特别是开展行政复议和执法监督工作，由于政府法制机构级别低于接受监督的政府部门，工作难度大，成效不明显。因此，应当提高政府法制机构的地位，将其作为本级政府组成部门或直属机构，或者至少其行政级别应不低同级政府组成部门或直属机构，使法制机构真正实现“有位”进而争取更大的“有为”。同时，区县政府法制机构要全面履行法定职责，至少需要2个内设机构，一个负责行政合同和规范性文件审查，一个负责行政复议和执法监督。如果个别区县确因特殊原因不能单独设置法制机构，至少应当通过充实内设机构或增加人员编制数的方式，保障必要的工作力量。
对市政府部门法制机构而言，一是要进一步明确职能定位，即当好本部门依法行政的参谋、助手和法律顾问，对本
部门依法行政工作“统筹规划、综合研究、组织协调、具体指导”；二是要进一步明晰工作职责，确保立法起草、规范性文件审查、行政复议和行政应诉、行政执法监督及其他法律事务办理等，各项任务有人抓、有人管。
（四）配齐配强工作力量，加强法制机构人才队伍建设
按照人员力量应与机构所承担的职能职责相匹配的原
则测算，要切实履行推进依法行政，建设法治政府的各项主要职责，县级政府法制机构至少需要7人（主任1人，副主任1人，行政合同和规范性文件审查科室2 人，行政复议和执法监督科室3 人）；区级政府法制机构至少需要9人。市政府部门法制机构人员也应当与工作任务相匹配。
应不断优化法制机构人员结构，将那些政治素质高、法律素养好、工作能力强的人员充实到政府法制机构中。强化继续教育与培训，鼓励在实践中锻炼成长，不断提升学习、研究和解决实际问题的能力。同时，应重视提拔使用依法行政意识和能力强，善于运用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部；加大政府法制工作人员的培养、使用和交流力度，充分调动广大政府法制干部的积极性、主动性和创造性，为推进依法行政，建设法治政府提供有力的人才保障。
(执笔人：欧修权)